1990 BR 2 BERETNING OVER CSCE (KONFERENCEN OM SIKKERHED OG SAMARBEJDE I EUROPA) NR 2 1990-91, 1. SAMLING

Bilag 1

UDENRIGSMINISTERIET

Den 4. oktober 1990

Folketingets Udvalg vedrørende

Dansk Sikkerhedspolitik Under henvisning til udvalgsformandens skrivelse af 30. maj 1990 fremsender jeg vedlagt en af formandskabet for Det Sikkerheds- og Nedrustningspolitiske Udvalg (SNU) i samarbejde med udvalgets sekretariat udarbejdet fremstilling vedrørende »Den europæiske sikkerhedsordning set i lyset af CSCE-processen og den tyske samling«.

Som det vil ses, indeholder fremstillingen følgende afsnit

1. Indledning og baggrund

2. Hvilken sikkerhed?

3. Den tyske samling

4. Komponenterne i en europæisk sikkerhedsorden

5. Danmarks stilling

6. Sammenfatning

Formanden for Det Sikkerheds- og Nedrustningspolitiske Udvalg har fremhævet, at SNU's formandskab har set det som sin opgave så vidt muligt at give et samlet billede af den nye europæiske sikkerhedsorden, som den ser ud til at tegne sig. Man har i den forbindelse ikke blot set på CSCE-processens fremtidige rolle, men også på NATO's og EF's ud fra den forståelse, at disse organisationer og fora formentlig vil udgøre de væsentligste komponenter i en ny sikkerhedsorden.

Formanden har endvidere understreget, at formandskabets fremstilling alene fremlægges i SNU's formandskabs navn, ikke på vegne af Det sikkerheds- og nedrustningspolitiske Udvalg.

Uffe Ellemann Jensen

Bilag 2

D E T S I K K E R H E D S - O G

N E D R U S T N I N G S P O L I T I S K E U D V A L G

S N U

Formandskabets besvarelse af forespørgsel fra Folketingets Udvalg vedrørende Dansk Sikkerhedspolitik

Den europæiske sikkerhedsordning set i lyset af CSCE-processen og den tyske samling

September 1990

I N D H O L D

1. Indledning og baggrund

2. Hvilken sikkerhed? a. Det udvidede sikkerhedsbegreb b. Europæisk sikkerhed i snævrere forstand

3. Den tyske samling

4. Komponenterne i en europæisk sikkerhedsorden a. Den nordatlantiske alliance b. CSCE-processen c. De europæiske Fællesskaber

5. Danmarks stilling

6. Sammenfatning

1. Indledning og baggrund

Med de demokratiske omvæltninger i Central- og Østeuropa og den revolutionære udvikling i Sovjetunionen befinder Europa sig for øjeblikket i en omdannelsesproces med få eller ingen fortilfælde i dets nyere historie. Der skal ikke bare udskiftes nogle normer og statsinstitutioner, men hele samfundsstrukturer skal ændres totalt. Det sovjetiske samfundssystem, der oprindelig af mange - også i Vesten - blev set som en model for løsning af de sociale økonomiske problemer, der plagede Europa i den første halvdel af århundredet, har mistet sin legitimitet og tiltrækningskraft og demonstreret, at det var et socialt eksperiment, der kun kunne overleve, hvis det blev gennemført med magt.

Som en konsekvens af dette systems fallit er Warszawapagten under faktisk opløsning, delingen af Tyskland ophørt og Tyskland i fremtiden een demokratisk stat. Grundlaget for den hidtidige sikkerhedsorden karakteriseret ved Europas deling er dermed faldet bort. Det er dog ikke kun i Europa, at Øst-Vest-konflikten er under afvikling. Der er tale om en global tendens, som har ført til nye roller for USA og Sovjetunionen. Strukturen i det internationale system er i opbrud.

Den stabilitet, der trods alt prægede den europæiske scene under den kolde krigs senere fase, var i høj grad betinget af de to supermagters aktive tilstedeværelse i Europa, og der rejser sig nu det spørgsmål, om stabiliteten kan opretholdes, når de to magter begrænser deres engagement i Europa. Formår europæerne at skabe en ny sikkerhedsorden, der kan klare de udfordringer, som den nye situation vil stille dem over for? Risikerer vi ikke, at tidligere tiders rivalisering mellem større og mindre europæiske magter genoplives i takt med, at den sovjetiske trussel mindskes? De dramatiske udviklinger på den central- og østeuropæiske scene og i Sovjetunionen har i alle tilfælde ændret det politiske landskab på så afgørende vis, at vore forestillinger om vilkårene for europæisk sikkerhed må overvejes på ny.

2. Hvilken sikkerhed?

Den sikkerhedsorden, der udviklede sig i Europa fra 1948 til 1989, blev i udpræget grad et militært arrangement, der byggede på eksistensen af to mod hinanden rettede militærblokke og på afskrækkelse med frygtindgydende kernevåbenarsenaler. Debatten om »sikkerhed« kunne på den baggrund ikke undgå at blive meget militært betonet. De værdier og institutioner, der skulle forsvares, blev ikke altid i samme grad genstand for opmærksomhed og analyse.

I de allerførste år af efterkrigstiden spillede sikkerhedspolitikkens ikke-militære dimension dog en hovedrolle: det gjaldt om at indgyde de trængte vesteuropæiske regeringer håb og modstandsevne og på lidt længere sigt at skabe stabile politiske, økonomiske og sociale forhold i deres kriseprægede samfund, så de kunne modstå den udfordring, der udgik fra Sovjetunionen og den kommunistiske bevægelse.

Dette aspekt af sikkerhedspolitikken var en levende realitet for de vestlige politikere, som skabte Marshallplanen og efterkrigstidens vestlige forsvarsalliancer (Vestunionen 1948 og Atlantpagten 1949), ligesom det lå bag den amerikanske støtte til de vesteuropæiske integrationsplaner i disses indledende fase. Heri lå også en bestræbelse for gennem økonomisk samarbejde og integration over et bredt felt at opnå en udsoning mellem de vesteuropæiske lande og gøre en ende på deres indbyrdes rivalisering.

I de vestlige lande opererede man, efter at en intern stabilisering var opnået i begyndelsen af 1950'erne, med et relativt snævert sikkerhedsbegreb, hvor sikkerhed i overvejende grad blev ensbetydende med fraværet af trusler udefra mod staten, dvs. i første række mod centrale nationale værdier såsom statens suverænitet og territoriale integritet, det politiske systems autonomi og befolkningens fysiske vel. Sikkerhed defineredes desuden som evnen til effektivt at kunne afskrække en fjende fra at true de nævnte værdier.

Vigtigt blev derfor opbygningen af et forsvar, der kunne afskrække en mulig modstander, samt alliancer eller aftaler, der kunne øge afskrækkelsens omfang og troværdighed. I tilslutning til den militære dimension kom siden dannelse af et forhandlingsapparat med sigte på at etablere en dialog hen over modsætningerne og søge at løse konflikter eller spændinger gennem forhandling og ved indgåelse af aftaler. Disse to sider af sikkerhedspolitikken og balancen mellem dem blev for den atlantiske alliances vedkommende klart formuleret i Harmelrapporten fra 1967.

2. a. Det udvidede sikkerhedsbegreb

Siden 1970'erne har debatten ændret sig, og der er blevet stillet spørgsmål ved det hidtidige ret snævre sikkerhedsbegreb. Der er igen blevet lagt mere vægt på de ikke-militære sider af sikkerhedspolitikken, ligesom der er blevet stillet spørgsmål ved prioriteringen af statens sikkerhed frem for individets og det internationale systems sikkerhed. I stigende grad er den opfattelse trængt igennem, at sikkerhedsbegrebet burde omfatte mere komplekse opfattelser af, hvad der konstituerer sikkerhed og trusler.

Den ændrede holdning til »sikkerhed« skyldes et samspil af mange og forskelligartede faktorer. Vigtigt var, at systemkonflikten mellem Øst og Vest på grund af kernevåbenafskrækkelsen ikke kunne udlignes med militære midler og følgelig blev udkæmpet på områder, der ikke blev dækket af det traditionelle sikkerhedsbegreb; men det spillede også en rolle, at der under den lange fredsperiode foregik grundlæggende strukturændringer i verdensøkonomien i retning af en hidtil uset gensidig udveksling og afhængighed (interdependens) nationerne imellem.

Dertil kom, at den industrielle udvikling antog stadig mere komplekse og omkostningskrævende former, at de vesteuropæiske befolkninger blev vænnet til en social tryghed som aldrig før, samt at den militære magts betydning generelt blev reduceret i forhold til den »civile« magt forstået som økonomisk formåen og teknologisk kunnen. Japans og Forbundsrepublikken Tysklands genrejsning var funderet på en ovevejende økonomisk-teknologisk basis, og oliekrisen i 1973 demonstrerede, at det ikke var muligt at løse et vigtigt sikkerhedsproblem - energiforsyningen - med militære midler.

I overensstemmelse hermed er både sikkerhedsbegreberne og de dermed sammenhængende trusselsopfattelser blevet udvidet gennem inddragelse af en række nye dimensioner, om hvis endelige afgrænsning og betydning der dog ikke er generel enighed. Især har der været en stigende opmærksomhed om trusler af økonomisk og politisk karakter, der vedrører det enkelte individ, og om trusler mod hele menneskeheden.

Ligeledes bliver der set anderledes på truslernes karakter end tidligere. I takt med at den rent militære trussel synes aftagende i Europa, er de trusler, som stater kan rette mod hinanden på det økonomiske, politiske og kulturelle område, blevet mere iøjnefaldende. En aggressiv handelspolitik eller krav om overtagelse af nye normer på miljøområdet, på det religiøse område eller på menneskerettighedsområdet kan stille stater over for tilpasningskrav, der vil virke samfundsnedbrydende og således have samme vægt som rent militære udfordringer.

Endelig har det øgede samkvem mellem staterne bevirket en stigende interesse for, hvad man har kaldt »strukturelle trusler«, dvs. sikkerhedstrusler, der er betinget ikke af enkelte staters optræden, men af forhold og udviklinger på det internationale systems niveau, og som derfor også kun kan imødegås gennem ændringer på dette niveau. Også her kan der skelnes mellem militære trusler og ikke-militære trusler. Blandt de ikke-militære trusler kan nævnes den økologiske trussel, faren for udtømning af de eksisterende ressourcer og befolkningseksplosionens mange følgevirkninger.

På lidt længere sigt må de problemer, der er forbundet med ressourceforbrug, med den økologiske krise og med den ukontrollerede befolkningstilvækst i den tredje verden, antages at ville stille europæerne over for de største udfordringer. Problemerne på disse områder er accelererende, og enkle løsningsmuligheder er ikke i sigte. Erkendelsen af at økologi, befolkningsudvikling osv. ikke blot er problemer i egen ret, men også er sikkerhedspolitiske problemer på linje med de militære, har allerede givet sig mange udslag i praktisk politik. Denne tendens som indebærer øget tildeling af ressourcer til de nye »trusselsområder«, kan ventes forstærket i takt med den voksende erkendelse af deres sikkerhedspolitiske dimension.

I Europa er det primære sikkerhedspolitiske problem i dag næppe længere af militær karakter, men snarere den store udviklingsforskel mellem Øst- og Vesteuropa. Dette indebærer dog ikke, at de mere traditionelle sikkerhedsproblemer i det europæiske område er ophørt med at eksistere. Grænserne mellem de »militære« og »civile« sikkerhedsproblemer er blevet flydende, og begivenhedernes hurtige udvikling i Østeuropa og Sovjetunionen har sat alle implicerede parter under et betydeligt tids- og handlingspres. Det bliver fremtidens vanskelige opgave at finde en ny balance mellem indsatsen på det civile og på det militære område. Ikke mindre vanskeligt bliver det at formulere problemstillingerne på en sådan måde, at de kan håndteres i praktisk politik på både nationalt og internationalt plan.

2. b. Europæisk sikkerhed i snævrere forstand

De vesteuropæiske staters sikkerhedspolitik har gennem årtier bygget på den forudsætning, at deres værdigrundlag og institutioner blev udfordret af den sovjetiske ideologi. Tillige blev den sovjetiske militære opbygning og militære magtposition i DDR og de øvrige østlande betragtet som en direkte militær trussel mod de vestlige landes sikkerhed. Det var en udbredt opfattelse, at deres politiske uafhængighed kun kunne opretholdes, hvis der eksisterede en modvægt mod den sovjetiske styrkeposition i form af et solidarisk militært samarbejde mellem de demokratiske nationer i Vesteuropa og Nordamerika og desuden understøttet af den amerikanske nukleare sikkerhedsgaranti og den overlegne amerikanske økonomi.

Sovjetunionen som sikkerhedsproblem?

Den væsentligste nye udvikling er, at den sovjetiske magtposition i Central- og Østeuropa nu er under afvikling som konsekvens af Warszawapagtens de facto opløsning, Tysklands forening og den indledte tilbagetrækning af sovjetiske tropper. Under forudsætning af, at der indgås en CFE-aftale, som formentlig vil indebære skrotning af op mod to tredjedele af den vigtigste sovjetiske konventionelle udrustning vest for Ural, vil de nævnte udviklinger tilsammen betyde, at det, der tidligere blev set som den militære hovedtrussel: et sovjetisk lynangreb på Centralfonten mod Nordtyskland og Kanalområdet, ikke blot, som det har været tilfældet gennem længere tid, vil være blevet politisk usandsynligt, men nu også vil blive militært uigennemførligt. Også Sovjetunionens evne til at bruge militær styrke til udøvelse af politisk pres - et forhold, der vel gennem en del år nok så meget har været problemet - vil herigennem blive reduceret.

Sovjetunionen vil dog i kraft af sine råstofressourcer, sit befolkningstal, sit nukleare potentiel og sin flåde også i en overskuelig fremtid være en verdensmagt, hvis interesser ikke er begrænset til Europa. Selv når dens styrker i Europa er blevet reduceret for at skabe en balance på det konventionelle område, vil den også i fremtiden have mulighed for at anvende potentiellet fra det område, der ikke er dækket af CFE-forhandlingerne. Den strategiske asymmetri mellem Øst og Vest eksisterer således fortsat, om end i afsvækket form. Sovjetunionen vil desuden også fremover efter en CFE-aftale - forudsat der ikke indgås en CFE-2 aftale, som yderligere begrænser de sovjetiske konventionelle styrker - besidde de militære forudsætninger for med kort varsel at kunne gennemføre en mere begrænset magtprojektion mod omverdenen. Denne kapacitet vil i givet fald i første række kunne rettes mod nabostaterne.

Til trods for magtafkald, erklæret samarbejdsvilje og interne reformer må Sovjetunionen nok stadig siges at have et betydeligt image-problem i europæernes øjne. Stalintidens forbrydelser, knægtelsen af de central- og østeuropæiske staters frihed og forsøgene på at undergrave Vestens demokratiske institutioner glemmes næppe let og må antages at påvirke europæernes holdninger på det sikkerhedspolitiske område længe endnu. Der er dog samtidig i Vesteuropa udstrakt forståelse for, at Sovjetunionen skal indgå i den nye europæiske sikkerhedsorden og have sine interesser respekteret på samme måde som andre stater.

Skal vi dømme ud fra erfaringerne fra de vesteuropæiske integrationsbestræbelser i efterkrigstiden, vil det imidlertid kræve års arbejde med opbygning af demokratiske strukturer med skabelse af en politisk kultur og dermed sammenhængende tillid, før russere og folk i det øvrige Europa kan omgås så ubesværet, som vesteuropæerne gør indbyrdes. Problemet gøres ikke mindre af, at russerne er splittede, når det gælder deres egen identitet. Den kaotiske fortid er svær at bearbejde, og mange års isolering og ideologisk indoktrinering har bevirket, at mange russere har et ambivalent forhold til europæiske værdier og normer med tendens til enten forgudelse af eller ligegyldighed over for disse.

Dertil kommer hele spørgsmålet om de sovjetiske intentioner og disses stabilitet. Det er svært at forudsige, hvorledes udviklingen i Sovjetunionen vil forløbe i de kommende år. Der findes ikke nogen afgørende sikkerhed for, at det nuværende styre med dets samarbejdslinje over for Vesten kan blive siddende og tendensen hen imod et mere pluralistisk samfund opretholdes. En af grundene hertil er, at det end ikke er sikkert, at Sovjetunionen vil forblive en samlet stat. Den opløses muligvis i et antal enkeltstater eller omdannes til et løst statsforbund, hvor de enkelte stater kan vise sig at have vidt forskellige udenrigspolitiske prioriteringer.

En genindførelse af Bresjnev-doktrinen og genoprettelse af de central- og østeuropæiske magtpositioner forekommer udelukket, ligesom en tilbagevenden til det gamle samfundssystem i Sovjetunionen ikke synes sandsynlig. Men den mulighed kan ikke ganske udelukkes, at det siddende styre må give op på grund af problemernes gigantiske omfang og vil blive erstattet af et mere autoritært styre med en mere selvhævdende udenrigspolitik end det nuværende. Muligheden af borgerkrig og anarki i Sovjetunionen med eventuelle faretruende konsekvenser for resten af Europa er ikke så fjern, at den ikke bør nævnes. Det er under alle omstændigheder foruroligende for nabostater og andre, at en supermagt med måske verdens største arsenal af kernevåben er kastet ud i en dybtgående økonomisk, national og politisk krise, som det er vanskeligt at se en løsning på.

Selv om der tilsyneladende ikke mere eksisterer en uforsonlig værdikonflikt mellem Sovjetunionen og dens naboer, tilsiger de her nævnte forhold, at der også fremover må eksistere en militær modvægt til det sovjetiske potentiel. Væsentligst er vel imidlertid, at denne afbalancering kan ske i en helt anden og mindre konflikt- og konkurrencebetonet sammenhæng end tidligere, og at den betegner en vægtforskydning til fordel for det politiske element i en sikkerhedsorden i Europa.

Politiske og økonomiske problemer i Central- og Østeuropa

Sovjetunionen er imidlertid ikke det eneste sikkerhedsproblem i i Europa. Ganske vist synes der allerede i flere lande i Central~ og Østeuropa at være sket en styrkelse af demokratiet, af retsstaten og menneskerettighederne, men liberaliseringen i Øst har imidlertid også ført til, at gamle konflikter, ikke mindst vedrørende nationale mindretal, er kommet op til overfladen. I den nye atmosfære, hvor disse spørgsmål frit kan diskuteres, og hvor friheden som et første skridt ofte består i at genfinde sin nationale identitet, udgør dette et særdeles konfliktfyldt spørgsmål. Selv om mindretalsproblemer ikke kun er et central- og østeuropæisk problem (jf. Nordirland og Baskerlandet), synes risikoen for at de vil udvikle sig i en kritisk retning i denne region (f.eks. mellem Ungarn og Rumænien eller internt i Jugoslavien) langt større end i Vesteuropa, hvor de ikke på samme måde har været lagt under låg i 40 år. Tendenser til fremmedhad og antisemitisme kan i forening med økonomisk krise og politisk ustabilitet blive en farlig blanding med destabiliserende virkninger for de europæiske landes sikkerhed.

Endelig ligger der som nævnt et sikkerhedsproblem i, at de økonomiske forskelle i Europa kan skabe modsætninger mellem de nye demokratier i Øst og landene i Vesteuropa. De central- og østeuropæiske lande vil have svært ved at klare den vanskelige økonomiske og sociale omstillingsproces og kan blive kastet ud i politiske vanskeligheder, medmindre de modtager substantiel hjælp fra Vesten med henblik på at klare gældsbyrder, økologiske problemer, øgede energiudgifter m.m. På kort sigt vil det for en række central- og østeuropæiske lande være af betydning, at der ikke lukkes en bom ned for dem, men at de får øget adgang til Vesteuropas varemarked, arbejdsmarked og uddannelsesinstitutioner.

Den hjælp, der ydes til Central- og Østeuropa, bør ikke blot være ledsaget af regionale integrationsbestræbelser, men også sigte mod landenes gradvise tilnærmelse til og optagelse i den vesteuropæiske økonomi. Det er imidlertid et ubesvaret spørgsmål, i hvilket omfang de central- og østeuropæiske lande har egne forudsætninger for at kunne udnytte hjælp til selvhjælp.

Ud over den række muligt destabiliserende forhold i de central- og østeuropæiske lande, som er nævnt ovenfor, vil selve det forhold, at de fremover næppe vil kunne opnå egentlig militær sikkerhed, men kun politiske sikkerhedsgarantier, i sig selv kunne udgøre en kilde til sikkerhedspolitiske bekymringer i de pågældende lande. De vil formentlig fremover have en stadig interesse i på forskellig måde at opnå en yderligere befæstelse af deres sikkerhed.

Forhandlinger om en CFE-2 aftale må i givet fald forventes at tage sigte på behandlingen af dette problem, men derudover må man nok forudse, at de central- og østeuropæiske lande selv tager initiativer med sigte på yderligere at betrygge deres sikkerhed, blandt andet ved at søge forskellige former for regionalt politisk samarbejde etableret. Som eksempel herpå kan nævnes det nyetablerede (»pentagonale«) samarbejde mellem Italien, Østrig, Jugoslavien, Tjekkoslovakiet og Ungarn. Sådanne nye former for samarbejde kan bidrage til at styrke integrationen mellem Øst- og Vesteuropa, men det kan også give anledning til friktion i de tilfælde, hvor det regionale samarbejde går på tværs af overordnede integrationsbestræbelser i f.eks. EF.

3. Den tyske samling

Konflikten mellem Øst og Vest fortrængte gennem mange år et ældre og mere klassisk europæisk sikkerhedsproblem, nemlig spørgsmålet om Tysklands og den tyske nations rolle i Europa.

Tyske magtprætentioner og tysk magtudfoldelse før og under 2. verdenskrig fremkaldte hos krigens sejrherrer og Tysklands nabostater et stærkt ønske om at sikre, at den tyske stat blev svækket i en sådan grad, at den ikke på ny skulle kunne udvikle sig til en trussel mod naboerne. Uoverensstemmelserne mellem Sovjetunionen og de tre vestlige stormagter umuliggjorde imidlertid en aftale om Tyskland, som kunne tage hensyn til alle interesser. Under disse vilkår kom en de facto deling af Tyskland og fortsat stationering af fremmede tropper på tysk jord gennem fire årtier til at virke som den reelle hindring af, at der opstod en ny tysk stormagt.

Det seneste års hastige udvikling omkring Tysklandsspørgsmålet, som den 3. oktober 1990 fører til, at det tidligere DDR-område optages i Forbundsrepublikken, har på ny rejst spørgsmålet om Tysklands position i Europa. Spørgsmålet præsenterer sig imidlertid på en helt anden måde end i de første efterkrigsår. Væsentligst i den forbindelse er naturligvis, at et tilbagefald fra tysk side til tidligere tiders militært betonede magtpolitik ikke forekommer sandsynligt.

Forbundsrepublikken i efterkrigsperioden

Allerede i 1950'erne opbyggedes i Vesteuropa med tysk deltagelse de strukturer, der skulle forhindre, at en enkelte vesteuropæisk magt kunne starte en oprustning mod nabostaternes ønske og profilere sig militært (Kul- og Stålunionen i 1952, der var forløberen for De europæiske Fællesskaber). Metoden bestod i en gradvis sammensmeltning af vigtige dele af nationalstaternes økonomier og oprettelse af et overstatsligt organ med myndighed inden for de pågældende områder.

Hertil kom, at der i WEU-traktaten af 1954 blev fastsat overgrænser for medlemsstaternes militære styrkemål (for Forbundsrepublikkens vedkommende ca. 500.000 mand), og at Forbundsrepublikken gav afkald på at producere ABC-våben. Jævnsides med den fremadskridende økonomiske integration var og blev dog NATO en meget væsentlig integrationsramme.

I kraft af Forbundsrepublikkens medlemskab af NATO fra 1955 blev såvel den vesttyske oprustning kontrolleret som de vesttyske styrker integreret i det fælles NATO-forsvar. Forbundsrepublikken var således som følge af den politiske og militære integration fra begyndelsen spundet ind i et net af samarbejdsstrukturer, der effektivt blokerede en militær enegang. Hensynet hertil var formentlig medvirkende til, at forslag om, at det forenede Tyskland skulle have en neutral status - således som Sovjetunionen senest i foråret 1990 krævede det - ikke vandt forståelse uden for Sovjetunionen. Det er værd at bemærke, at den politiske og militære integration skete med den daværende regerings - Adenauerregeringens - billigelse og under dens aktive medvirken.

Måske lige så vigtigt var det, at denne politik baseret på bevidst og systematisk vestintegration efterhånden fra vestlig side blev suppleret med en østpolitik, der gradvis bevægede sig fra magtafkald til territorialafkald og søgte at bryde med indgroede forestillinger om tyske traditioner for brug af militær magt.

Den tyske samling

Mange års velfungerende vesttysk demokrati og aktive støtte til integrationstanken og til forsvaret af Vesteuropa betyder, at det i fremtiden vil være vanskeligt at forlange, at tyskerne fortsat skal have en særstilling på en række områder. Tyskerne må på det politiske og militære område i princippet nyde samme rettigheder og være underkastet samme begrænsninger som andre vesteuropæiske stater. En fortsat opretholdelse af skranker, som tiden er løbet fra, kan kun skabe problemer for det tyske demokrati og dermed for freden i Europa. På den anden side vil det være vigtigt, at Forbundsrepublikken fortsat - af egen fri vilje - pålægger sig visse begrænsninger, f.eks. forbudet mod ABC-våben, som det er sket i 2+4 aftalen.

Tyskland som et sikkerhedsproblem i militær forstand kommer i dag primært i betragtning for Sovjetunionen og Polen. Begge stater erkender ganske vist, at der ikke udgår nogen militær trussel fra Forbundsrepublikken, men de må antages i den nuværende opbrudsfase at være ekstremt følsomme over for tegn på tysk selvhævdelse. Ingen af staterne har vel ønsket den tyske samling, men de har affundet sig med udviklingen. Spørgsmålet er væsentligst psykologisk og symbolsk og betinget af historiske erindringer og interne faktorer i Sovjetunionen og Polen. Det spiller dog også en rolle, at begge stater råder over territorier, der indtil 1945 var tyske. Begge stater må derfor fortsat antages at ville lægge vægt på, at der eksisterer traktatfæstede begrænsninger for tysk militær opbygning.

Som følge af den vesteuropæiske integrationsudvikling og i overensstemmelse med en almindelig udviklingstendens har det »tyske problem« i gammeldags forstand for de fleste vesteuropæiske stater i hovedsagen forskudt sig fra det militære til det økonomisk-teknologiske og politiske plan og drejer sig, når det rejses, om tysk indflydelse på udviklingen i EF og i Europa generelt.

Lige så vigtigt er det, at omgangsformer og spilleregler mellem de vesteuropæiske stater har ændret sig afgørende under efterkrigstidens integrationsudvikling. Samarbejdet i EF udelukker vel ikke magtkampe og rivalisering - der er mange opfattelser af, hvorledes »Europa« skal se ud - men udviklingen foregår på baggrund af en erklæret enighed om fælles værdier og (visse) fælles mål. Der er i EF nået et nyt kvalitativt niveau i retning af politisk forpligtende samarbejde mellem et stort antal stater.

Alligevel kan det ikke skjules, at den tyske forening rejser en række spørgsmål omkring forholdet mellem Tyskland og dets naboer og om stabiliteten i Europa som sådan. Størrelsesforholdet mellem de traditionelt ledende magter i EF: Tyskland, Frankrig og Storbritannien, vil blive forskubbet yderligere til Tysklands fordel, ligesom Tyskland i højere grad end tidligere vil tårne sig op over de mindre europæiske lande. Europa vil med andre ord blive anderledes dimensioneret, i hvilken sammenhæng det også spiller en rolle, at et svækket Sovjetunionen har sluppet sit greb i Central- og Østeuropa. Denne ændrede situation og ikke mindst opnåelsen af fuld suverænitet må give det forenede Tyskland en ny følelse af handlefrihed, som er betinget af, at det selvsagt ikke vil have det problem, som Forbundsrepublikken hidtil har haft: at den i sit forhold til både Sovjetunionen og de vestlige stormagter måtte tage hensyn til DDR.

USA har hilst udviklingen velkommen og synes mest optaget af, hvorledes det under ændrede forhold fortsat kan bevare elementer af sin ledende rolle i Europa. Derimod står det klart, at den tyske forening som nævnt rejser problemer for de andre »gamle« europæiske stormagter, først og fremmest Storbritannien og Frankrig. Disse stater har af politiske og holdningsmæssige årsager vanskeligheder med at acceptere en voksende og mere selvstændig tysk indflydelse på Europas udvikling og med hensyn til Europas forhold til den øvrige verden, måske især forholdet til USA.

For både Storbritanniens og Frankrigs vedkommende har den hastige udvikling omkring Tysklandsspørgsmålet således givet anledning til bekymringer for tysk dominans i fremtidens Europa og fremkaldt overvejelser om, hvordan tysk styrke kan afbalanceres under de nye vilkår. Hvorledes dette kan gøres, er der dog ikke enighed om.

At Tysklands fortsatte integration i NATO er af stor betydning, er Storbritannien og Frankrig fælles med USA om at mene. Problemerne viser sig derimod navnlig omkring EF-politikken, hvor signalerne er temmelig uklare. Medens der i foråret 1990 var tendenser til, at Storbritannien søgte at lægge en bremse på de unionsimpulser, der udgår fra den tyske enhedsproces, ønskede Frankrig omvendt at forstærke dem.

Franskmændene synes dog i løbet af sommeren 1990 at være blevet i tvivl om, hvorvidt en så stærk form for integration som forudset i det tysk-franske unionsinitiativ fra foråret 1990 er vejen frem for EF, og dermed hvorvidt det ud fra et fransk perspektiv er den bedst egnede måde til skabelse af en balanceret ramme om det forenede Tyskland. Den franske udenrigsminister har udtalt, at intet land er rede til i 1990 at opgive suveræniteten over udenrigs- og sikkerhedspolitikken. Den engelske unionsskepsis er i samme periode ikke blevet mindre, men Storbritannien er fremkommet med det perspektiv for EFs udvikling at inddrage de østeuropæiske lande i et bredere samarbejde.

Forbundsrepublikkens politikere har gennem mange år demonstreret, at de er sande europæere. Men, vil nogen måske spørge, vil de også fortsat være det under de nye forhold? Kan der ikke opstå en ny tysk nationalisme? Eller måske et tysk formynderi som en næsten naturnødvendig følge af overlegen økonomisk styrke og politisk handlekraft?

Svaret på sådanne spørgsmål må være, at tyskerne næppe vil bryde med en politisk model, der i så høj grad er deres eget produkt, og som har været en så betydelig succes, en vej som desuden ingen fortalere har i de tyske partier i dag. Problemet er snarere, hvordan tyskerne under de ændrede vilkår i Europa vil håndtere den førerposition, de reelt har haft i årevis. Som tyskerne selv er klare over, er det i første række et spørgsmål om balancegang, disciplin og tilbageholdenhed. Der er i det tyske politiske miljø en bred forståelse for, at der navnlig i spørgsmålet om tysk nationalisme vil være behov for megen forsigtighed. Medens udslag af fransk eller britisk nationalisme blot registreres, eksisterer der i store dele af Europa stadig væk en udbredt hudløshed over for selv moderate udslag af tysk nationalisme. Dette forhold vil næppe ændre sig i de kommende år.

4. Komponenterne i en europæisk sikkerhedsorden

De foregående afsnit har behandlet baggrunden for sammenbruddet af den gamle sikkerhedsorden og de trusler og usikkerhedsmomenter, som en ny orden vil skulle søge at tage højde for. I det følgende beskrives de komponenter, der formodes at blive de væsentligste i en sådan ny orden. Som udgangspunkt kan det være værd at bemærke, at selv om der er et stort behov for nye strukturer til at mindske usikkerhed og ustabilitet, består der en grundlæggende vanskelighed i at udforme og opbygge nye institutioner i en situation, hvor forandringer sker med stor hast, og hvor der må opereres med et større antal ubekendte.

To ting er dog sikre: Tyskland er samlet og Østeuropa vil ikke igen blive overtaget af Sovjetunionen. Usikkerheden vedrører Sovjetunionens udvikling og de europæiske institutioners fremtid. Selv om revolutionerne i Central- og Østeuropa og den tyske samling indebærer en vægtforskydning til fordel for Vesten i Tyskland, EF og NATO, synes denne gevinst at blive vanskelig at fordøje. Hvorledes ser til eksempel NATOs fremtid ud, når det kan konstateres, at Warszawapagten rent faktisk er under opløsning, og at Sovjetunionen ikke længere udgør en umiddelbar trussel mod de vestlige landes sikkerhed? Og hvad vil der kunne ske, hvis NATO ikke overlever? Fælleseuropæiske institutioner, og i særlig grad CSCE, er kommet i søgelyset som ramme om nye sikkerhedsstrukturer i Europa. Men eftersom der her vil være tale om at opbygge helt nye institutioner, vil det selvfølgelig være vanskeligt at sige, i hvilket omfang CSCE vil kunne løse de opgaver, det forventes tillagt. Endelig synes der, hvad angår EF, at bestå et grundlæggende dilemma mellem at forstærke integrationen mellem de nuværende lande og at udvide samarbejdet til at omfatte flere lande, heriblandt især flere af de nye demokratier i Central- og Østeuropa. Det optimale ville være at gennemføre begge dele på een gang, men dette lader sig af mange grunde næppe gøre, hvorved den risiko består, at ophævelsen af Europas deling fører til ny splittelse i Europa.

I det følgende vil fremstillingen være koncentreret om de tre ovennævnte institutioners rolle, idet de antages at ville blive de vigtigste komponenter i en ny europæisk sikkerhedsorden. Disse tre centrale institutioner vil dog spille sammen med andre institutioner og fora såsom Europarådet, WEU, FN, OECD samt forskellige former for regionalt samarbejde. Endvidere vil samarbejde af bilateral karakter få betydning.

4. a. Den nordatlantiske alliance

Medlemsstaternes formål med dannelsen af Atlantpagten var, som udenrigsminister Gustav Rasmussen formulerede det i sin forelæggelsestale i Folketinget den 22. marts 1949, »at sikre deres folks frihed, fælles traditioner og kultur, hvilende på demokratiets og den personlige friheds grundsætninger og på lov og ret. Deres stræben efter at fremme stabilitet og velfærd i det nordatlantiske område. Og de er besluttede på at forene deres kræfter til kollektivt forsvar og til bevarelse af fred og sikkerhed«.

Målet var således fra starten bredere end blot at etablere et forsvar mod en eventuel sovjetisk aggression, om end dette for alle parter naturligvis spillede en central rolle. Med optrapningen af konflikten i forhold til Sovjetunionen og dannelsen af selve organisationen NATO med fælles øverstkommanderende og en integreret militær kommandostruktur kom dette bredere formål mere og mere til at glide i baggrunden.

Når NATOs fremtid skal vurderes, er det imidlertid vigtigt ikke at glemme disse grundsætninger, som også i dag er en vigtig del af alliancens grundlag. Alliancen har vel på den ene side ikke eviggyldig karakter, men på den anden side: Skulle den sovjetiske trussel ophøre med at eksistere, er dette ikke umiddelbart ensbetydende med, at behovet for alliancen er faldet bort. Men et ændret trusselsbillede må naturligvis medføre ændringer i strategi, styrkesammensætning, organisation m.v., som man også har set det komme til udtryk i deklarationen fra NATO-topmødet i London i juli 1990.

Nye udviklinger

NATO-områdets betingede udvidelse mod Øst til Oder-Neisse-grænsen, tilbagetrækning af sovjetiske styrker fra Central- og Østeuropa og gennemførelse af en CFE-aftale udgør de konkrete forudsætninger for ændringer af NATOs militære strategier og strukturer. De væsentlige elementer i disse ændringer vil være en opgivelse af det fremskudte forsvar, som det hidtil har været praktiseret, og en mindre vægt på kernevåben, således at deres karakter af afskrækkelsesvåben tydeliggøres. Som nævnt i London-deklarationen tænkes der desuden i forbindelse med generelle nedskæringer på etablering af højmobile og fleksible enheder, som forudses i stigende grad at blive etableret som multinationale korps sammensat af nationale enheder. Reduktion af styrker og beredskab indebærer endelig, at NATOs fremtidige strategi i højere grad må være indrettet på at kunne genoprette den nødvendige militære styrke, hvis en ny trussel skulle opstå. Baggrunden for at kunne gå over til en sådan retableringsstrategi er, at NATO i givet fald må forventes at have lang tid til at gennemføre de nødvendige foranstaltninger, dvs. genopstilling og mobilisering af styrker og nyfremstilling af militær udrustning ved omstilling af den industrielle produktion.

Et af NATOs problemer i fremtiden vil antagelig være, at alliancen fortsat vil symbolisere en militær opdeling af Europa med en grænse ikke længere ved Elben, men ved Oder-Neisse-linjen. En sådan vedvarende opdeling af Europa vil af mange blive betragtet som kunstig og diskriminerende, nu da de central- og østeuropæiske stater ikke længere er kommunistisk beherskede og ikke kan anses for at medvirke til at true NATO-staterne.

Til dette er at sige, at NATO for mange, også i Central- og Østeuropa, har stået for stabilitet og forudsigelighed, egenskaber som må formodes at have gjort deres indflydelse gældende under de fredelige revolutioner, der har kendetegnet udviklingen i Central- og Østeuropa det sidste år og bidraget til, at afviklingen af de kommunistiske regimer ikke medførte en international krise. Flere af de central- og østeuropæiske stater har også tilkendegivet, at de gerne havde søgt om NATO-medlemskab, hvis ikke de politiske omkostninger i forhold til Sovjetunionen havde været for store.

NATO-samarbejdet har gennem årene ikke været uden interne modsætninger af til tider ganske dybtgående karakter. På intet tidspunkt har det imidlertid været muligt for de europæiske lande at opstille et realistisk alternativ til NATO, og også i overskuelig fremtid vil den stabilitet, som NATO står for, være et gode, som vanskeligt kan erstattes gennem andre sikkerhedsstrukturer. Stabiliteten må ses som produkt af værdifællesskabet mellem de vestlige lande og den række funktioner, som NATO udfylder. Blandt disse er de vigtigste

Afskrækkelse og krisestyring

Intet vesteuropæisk land ville alene eller sammen med nogle få andre kunne afbalancere Sovjetunionen militært. Dette følger alene af den geostrategiske ulighed mellem Sovjetunionen og de vesteuropæiske stater. Opretholdelse af denne balance gennem et forsvarspolitisk samarbejde i NATO udgør således for de vestlige lande en forsikringspolice mod en tilbagevenden til tidligere tiders sovjetiske udenrigspolitik, hvor militær styrke søgtes anvendt til politisk intimidering af de vestlige lande. Derudover er NATOs krisestyringsmuligheder vigtige i den nuværende situation, hvor Sovjetunionen udgør et sikkerhedsproblem først og fremmest som følge af den ustabilitet, der er forbundet med kernevåbenmagtens indre opløsning. Krisestyringsmulighederne og -instrumenterne omfatter blandt andet en overvågningskapacitet samt evne til hurtigt at kunne foretage politiske konsultationer med henblik på eventuelt at øge beredskabet og træffe øvrige nødvendige dispositioner.

I forbindelse med den stedfundne og forventede ændring i den europæiske balance til vestlig fordel er det væsentligt at sikre, at dette ikke fører til en følelse af usikkerhed i Sovjetunionen, som vil kunne give anledning til et nyt militært konkurrenceforhold mellem Øst og Vest. Dette indebærer, at de muligheder, der måtte være for at tydeliggøre alliancens udelukkende defensive karakter, fortsat må udnyttes. Aftalen om et loft over tyske styrker er eet vigtigt element i en sådan politik, og det samme er beslutningen fra London-topmødet i juli 1990 om at ville ændre NATOs strategi og styrkestruktur, om at ville indgå i forhandlinger om reduktion af de kortrækkende kernevåben i Europa (SNF) efter afslutningen af en CFE-aftale og endelig om at ville udvide samarbejdet med Sovjetunionen og de central- og østeuropæiske lande på en hel række felter.

Med de demokratiske revolutioner i Central- og Østeuropa er den sovjetiske dominans over dette område ophørt. Staterne er ikke mere på samme måde som tidligere sovjetisk indflydelsesområde. Disse staters sikkerhed er blevet et bredere anliggende. NATO er i den forbindelse en garanti imod, at enkelte vestlige lande træder ind i en »beskytterrolle« over for disse lande og søger at udnytte denne til hegemoniale formål.

Opretholdelse af en balance mellem NATO-landene

Som nævnt har NATO sammen med EF skabt en ramme, hvor Tyskland er blevet knyttet tæt til et vestligt samarbejde, som synes at ville udelukke tysk militær enegang. Det forenede Tysklands NATO-medlemskab er derfor vigtigt for ikke at ændre ved dette forhold. Men samtidig kan der være grund til at påpege, at NATO også kan være en garanti imod, at andre vesteuropæiske stormagter begynder at føre en politik, der bevidst tager sigte på at isolere Tyskland, f.eks. ved at indgå separataftaler med hinanden eller med magter uden for NATO-kredsen.

Videreførelse af den militære integration i NATO fastholder for de allierede i NATO og Tysklands øvrige naboer garantien for, at Tyskland ikke vil udgøre en militær trussel mod dem eller andre i fremtiden. Ved f.eks. at lægge vægten på multinationale, højmobile enheder stationeret ikke kun i Tyskland, men også i andre NATO-lande, således som det er foreslået i deklarationen fra London-topmødet, vil dette samtidig kunne ske, uden at Tyskland kommer til at føle sig sat i en særposition. Uproblematisk er dette koncept imidlertid ikke, idet det rejser vanskelige spørgsmål både om kommandoforhold og om mulig stationering af sådanne styrker i lande, der ikke tidligere har haft fremmede styrker på deres territorium. Et stationeringsproblem kan også vise sig med hensyn til de amerikanske kernevåben i Europa, hvis disse, eventuelt i forbindelse med forventede kommende SNF-forhandlinger, trækkes tilbage fra Tyskland.

Opretholdelse af en sammenkædning af USAs og Vesteuropas sikkerhed

Gennem NATO er der skabt en tæt sammenkædning af USAs og Vesteuropas sikkerhed. Den amerikanske kernevåbengaranti og USAs konventionelle styrker i Europa vil også i en overskuelig fremtid være en vigtig del af Vesteuropas forsvar.

Uden tilstedeværelsen af amerikanske kernevåben i Europa kunne det blive et problem, at kun Frankrig og Storbritannien besidder og har råderet over kernevåben. Samtidig er den fortsatte eksistens af europæiske kernevåben vigtig, dels fordi de bidrager til at holde europæernes fordring på den amerikanske kernevåbengaranti på et politisk acceptabelt niveau, dels fordi Europa i en situation med tendens til spredning af kernevåben og andre masseødelæggelsesvåben i Mellemøsten og Asien vil være dårligt stillet uden kernevåben. Den nuværende fordeling af kernevåbnene indebærer på den ene side, at man undgår en tilstand, hvor kernevåbenbesiddelsen i europæisk sammenhæng alene er et amerikansk-sovjetisk anliggende, hvilket ville kunne give associationer til et amerikansk-sovjetisk kondominium på kernevåbenområdet, på den anden side, at Europa ikke tvinges ind i en supermagtsrolle, som det vel næppe ville kunne udfylde. Det europæiske potentiale ligger først og fremmest på det politisk-økonomiske område.

På tilsvarende vis har det amerikanske lederskab af NATO betydet, at der ikke har været konkurrence mellem de vesteuropæiske lande om at lede forsvarsalliancen. Mulighederne for samarbejde mellem de vesteuropæiske lande inden for andre områder er dermed blevet bedre, og NATO må da også ses som en af forudsætningerne for den succesfulde udvikling af EF-samarbejdet. Selv i en situation, hvor en stærkt mindsket sovjetisk trussel ville gøre det vanskeligt at begrunde en fortsat amerikansk militær tilknytning til forsvaret af Vesteuropa, vil USA derfor stadig have en vigtig rolle at spille som »balanceskaber« i den europæiske ligning.

De to forannævnte forhold begrunder et vesteuropæisk ønske om at have USA knyttet til forsvaret af Vesteuropa, men modsvares dette af et tilsvarende amerikansk ønske? I de kommende år må man imødese en mindsket direkte amerikansk militær tilstedeværelse i Europa. Dette vil ske som led i en CFE-aftale og på længere sigt som følge af en SNF-aftale og vil modsvare en amerikansk interesse i forsvarsbesparelser for at modvirke fortsat store budgetunderskud. Men at USA i højere grad skulle trække sig ind i sig selv, synes på ingen måde givet. USAs stilling som supermagt er måske i relativ tilbagegang i forhold til Vesteuropa og Japan, men USA fremstår samtidig sammenlignet med Sovjetunionen som betydeligt styrket og som den eneste magt med global rækkevidde. I den nye verdensstruktur, som synes under udvikling, vil USA ikke kunne få fuldt udbytte af sin førerstillling, hvis det ikke får støtte fra først og fremmest Vesteuropa og Japan. NATO vil i den forbindelse være en velegnet ramme til opretholdelse af gode samarbejdsrelationer mellem USA og Vesteuropa.

For USA giver lederskabet af NATO en særlig indflydelse, som det ikke vil kunne få i f.eks. CSCE, hvor dets rolle vil være en ganske anden. USAs generelt skeptiske holdning over for CSCE, som trods markante ændringer i den officielle politik stadig er fremherskende, indebærer, at USA har en særlig interesse i at søge vægten lagt på NATO. Det betyder dog ikke, at man dermed er imod en styrkelse af CSCE, i det mindste ikke så længe det ikke fører til underminering af NATO-samarbejdet. For USA må det vigtigste være på intet tidspunkt at være dårligere stillet i Europa end Sovjetunionen.

Trusler mod de vestlige landes sikkerhed uden for det nordatlantiske område (»out-of-area«)

Inden for NATO har spørgsmålet om alliancens eventuelle indgriben i »out-of-area«-konflikter ofte givet anledning til vanskelige diskussioner, senest i forbindelse med Iraks overfald på Kuwait. Konklusionen har hidtil været, at alliancen ikke skulle blande sig i sådanne konflikter. Det ændrede forhold mellem Øst og Vest og det ændrede trusselsmønster synes imidlertid at stille dette spørgsmål i et nyt lys. Det kan konstateres, at der er en lang række trusler mod de vestlige landes sikkerhed, som NATO, således som det har defineret sit ansvarsområde, ikke har mulighed for at gribe ind imod, men samtidig synes det ændrede forhold mellem Øst og Vest at åbne for nye former for konfliktregulering.

Hovedspørgsmålet er således, om man for at kunne imødegå denne type trusler skal søge NATOs beføjelser udvidet, blandt andet ved at muliggøre »out-of-area«-operationer, eller om andre midler eller fora, f.eks. FN, WEU, et udvidet EPS eller på længere sigt CSCE kan tænkes at være anvendelige til sådanne opgaver. Dette er dog et spørgsmål for sig, som ikke skal belyses nærmere i denne sammenhæng.

Koordinerende funktioner

Udviklingen i Europa har ført til, at NATO i stigende grad har fået politiske opgaver, først og fremmest med hensyn til koordinering af positioner i forbindelse med nedrustningsprocessen. Formentlig vil NATO også fremover have en vigtig funktion på dette område, om end en eventuel inddragelse af samtlige CSCE-lande i CFE-forhandlingerne i forbindelse med CFE-2 kan tænkes i et vist omfang at ville mindske NATOs koordinerende rolle.

Det har været diskuteret, om NATO i videre forstand kunne fungere som ramme for koordinering af synspunkter vedrørende såvel interne vestlige spørgsmål som forholdet over for Øst og den tredje verden. Da EF-landene allerede foretager en sådan koordinering af synspunkter i EPS, er det rimeligst at forestille sig et atlantisk politisk samarbejde (»APS«) som en udvidet koordinering af synspunkter mellem EF-landene og USA.

4. b. CSCE-processen

CSCE-processen har gennem mere end 15 år vist sig at være en levedygtig og nyttig ramme for drøftelser om sikkerhed og samarbejde i Europa. Med sine indtil videre 35 europæiske og nordamerikanske deltagerlande udgør CSCE det eneste fælleseuropæiske forum, som beskæftiger sig med en bred vifte af mellemstatslige spørgsmål vedrørende sikkerhed, menneskerettigheder, økonomi, menneskelige kontakter og kultur m.v.

Under de seneste års udvikling i Sovjetunionen og Central- og Østeuropa har CSCE-processen vist sig som en stadig mere betydningsfuld komponent i den europæiske arkitektur. En række af de bærende principper for denne udvikling findes i Helsingforsslutakten fra 1975 og de øvrige CSCE-slutdokumenter, og CSCE-processen har sin del af æren for den stedfundne udvikling, hvor demokrati og respekten for menneskerettighederne er blevet styrket. CSCEs force har været at tilvejebringe et sæt normer for CSCE-staternes indbyrdes relationer samt en procedure (de jævnlige opfølgningsmøder), med hvilken det har været muligt at påse efterlevelsen af de indgåede forpligtelser.

Nye udviklinger i CSCE

Den ændrede politiske og sikkerhedspolitiske situation i Europa har resulteret i et enigt ønske i Øst og Vest om at styrke de fælleseuropæiske forbindelser gennem udbygning af CSCE. Skridt hertil er allerede taget med beslutningen om afholdelse af et CSCE-topmøde i november 1990, og på dette møde forudses der truffet yderligere beslutninger om styrkelse af CSCE, herunder om en begyndende institutionalisering. Der synes allerede at være generel støtte til at udvide dialogen mellem CSCE-landene gennem afholdelse af jævnlige møder på stats- og udenrigsministerniveau samt på embedsmandsniveau. Desuden synes der at være enighed om at etablere: 1) et lille sekretariat, som skal forberede disse møder, 2) en parlamentarisk forsamling, muligvis knyttet til Europarådets parlamentariske forsamling eller dennes faciliteter, og endelig 3) et center for verifikation og konfliktforebyggelse. Enigheden dækker dog over meget forskellige opfattelser af, hvorledes disse institutioner konkret tænkes udformet. Af andre institutioner, der har været foreslået, kan nævnes et menneskerettighedscenter og et miljøcenter.

Et fremtidigt samarbejde i CSCE ville udover disse foranstaltninger til institutionalisering formentlig komme til at hvile på en genbekræftelse af Helsingforsslutaktens principdeklaration samt på en række af de principper, som CSCE-landene i foråret 1990 har vedtaget om markedsøkonomi og politisk pluralisme og om demokrati og menneskerettigheder på henholdsvis den økonomiske CSCE-konference i Bonn og mødet inden for CSCEs menneskelige dimension i København.

Omvæltningerne i Central- og Østeuropa i 1989 har sammenholdt med CSCE-processen vist, at freden ikke kun sikres med militære midler. Respekten for menneskerettighederne og de grundlæggende demokratiske rettigheder og institutioner er en mindst lige så vigtig forudsætning herfor, ligesom en velfungerende økonomi og passende økonomisk samkvem mellem landene må være det. Det er derfor væsentligt, at der også fremover bliver lagt vægt på CSCEs politiske, økonomiske og menneskelige dimensioner. Vedtagelsen af nye mekanismer som eksempelvis muligheden for at sende observatører til valg vil kunne være et bidrag til at fremme opbygningen af demokratiske strukturer i Sovjetunionen og Central- og Østeuropa. Ligeledes vil principper som dem, der blev vedtaget på Bonnmødet, kunne bidrage til at fremskynde overgangen til markedsøkonomi i disse stater og dermed skabe et forbedret grundlag for udvidelse af samhandelen mellem CSCE-landene. Derimod bliver det næppe CSCE, som konkret kommer til at danne rammen om virkeliggørelse af sidstnævnte principper, men derimod de økonomiske aktører, dvs. de enkelte virksomheder, CSCE-staterne og EF.

Inden for den menneskelige og økonomiske dimension må der i de kommende år forventes stillet krav til de vestlige lande. CSCE har i mange år fungeret som et instrument for Vesten til at søge at fremme åbenhed og respekten for menneskerettighederne i Øst. Denne funktion i CSCE som »Europas samvittighed« kan tænkes overtaget af østlandene først og fremmest med henblik på at fremme åbenhed fra vestlig side over for disse landes mennesker, varer og tjenesteydelser, herunder også åbenhed med hensyn til associering eller optagelse af disse lande i EF.

Fra proces til institution

Ved at gå fra proces til institution vil CSCE formentlig miste noget af den fleksibilitet, som hidtil har udgjort et vigtigt grundlag for dens funktionsdygtighed og fortsatte eksistens. Men i forhold til at omdanne CSCE til en egentlig organisation med fast mandat, struktur m.v. indebærer den skitserede delinstitutionalisering en fortsat rimelig høj grad af institutionel fleksibilitet. Institutionaliseringen af CSCE sker samtidig på et tidspunkt, hvor fleksibiliteten er blevet mindre vigtig som følge af det ændrede forhold mellem Øst og Vest, og hvor en udbygning af samarbejdet synes at fordre institutionalisering.

Et vigtigt spørgsmål til overvejelse i denne fase af CSCEs udbygning vil være, om man vil skulle gå fra samarbejde af politisk og moralsk bindende karakter til et folkeretligt bindende samarbejde. Man kan vel sige, at der efterhånden er skabt grundlag for at gå ind på et mere forpligtende, folkeretligt bindende samarbejde, i det mindste på nogle områder. Men processen ville også dermed blive meget tungere på grund af de til et traktatfæstet samarbejde hørende ratificeringsprocedurer. Desuden er det ikke sikkert, at et folkeretligt bindende samarbejde nødvendigvis ville være en bedre garanti for, at vedtagelser blev efterlevet, eftersom det i et samarbejde mellem stater under alle omstændigheder altid i den sidste ende vil være et spørgsmål om den politiske vilje i de enkelte stater.

Et væsentligt aspekt af CSCEs institutionalisering er, at den vil legitimere Sovjetunionens medindflydelse på europæiske sikkerhedsanliggender. Institutionalisering af CSCE har således været et af de sovjetiske krav for at acceptere et samlet Tysklands NATO-medlemskab. Det betyder imidlertid næppe, at institutionalisering af CSCE kun tjener sovjetiske interesser. Udbygning af CSCE vil kunne bidrage til at spinde Sovjetunionen tættere ind i et forpligtende europæisk samarbejde og vanskeliggøre sovjetisk enegang. Forsøg på at holde Sovjetunionen uden for indflydelse ville derimod kunne lede til et sovjetisk Versailles-kompleks med mulige skæbnesvangre følger for europæisk sikkerhed. Desuden vil de central- og østeuropæiske lande i en sådan struktur kunne opnå en vis politisk betryggelse af deres sikkerhed, og styrkelse af CSCE kan derfor medvirke til at hindre en unaturlig opretholdelse af Warszawapagten. Mulige destabiliserende forhold i Central- og Østeuropa vil tillige kunne søges opfanget gennem det udbyggede CSCE-apparat, og eventuelle tvister vil kunne søges bilagt ved hjælp af det forudsete konfliktforebyggelsescenter.

Som nævnt i kapitel 2 vil ustabilitet i Europa i de kommende år formentlig først og fremmest kunne komme som følge af økonomisk sammenbrud og nationalisme i Øst, visse multinationale staters opløsning (Sovjetunionen og Jugoslavien) og af problemer vedrørende mindretal og grænser på Balkan. Det ovennævnte konfliktforebyggelsescenter kan på den baggrund meget vel ganske hurtigt få en central rolle og vil skulle vise CSCEs evne som konfliktløser. Afhængig naturligvis af dets konkrete udformning vil de instrumenter, et sådant center ville kunne tage i anvendelse, kunne omfatte: forhandlinger, undersøgelse, mægling, forlig og voldgift. Et konfliktforebyggelsescenter vil på den baggrund kunne bidrage til at hæve tærsklen for konfliktudbrud og bedre mulighederne for krisestyring.

Kooperative sikkerhedsstrukturer: Et supplement til NATO

Etablering af de ovennævnte kooperative sikkerhedsstrukturer ændrer ikke på CSCEs fundamentalt politiske rolle. CSCE får ikke en militær rolle, som vil overlappe NATOs rolle. Derimod supplerer den NATO. I tillæg til NATOs sikkerhed gennem balance vil CSCE kunne skabe en ramme om et tættere samarbejde på tværs af den tidligere skillelinje mellem Øst og Vest. Man vil i dette samarbejde kunne fortsætte bestræbelserne for at skabe sikkerhed i fællesskab gennem dialog og interesseudligning såvel på det militære som på det politiske, økonomiske, humanitære og økologiske område, dvs. på en lang række af de felter, som indgår i den tidligere beskrevne brede forståelse af sikkerhed. Ved yderligere udbygning af samarbejdet på disse felter må det overvejes, i hvilket omfang andre europæiske institutioner kan inddrages, således at man undgår duplikering af funktioner og samtidig trækker på erfaringerne fra det arbejde, som bliver gjort i disse institutioner. Her tænkes specielt på Europarådet med hensyn til spørgsmål vedrørende respekten for menneskerettighederne og øvrige humanitære spørgsmål; ECE (FNs økonomiske kommission for Europa) samt OECD og EF vedrørende økonomisk samarbejde.

En videregående udbygning af CSCE, hvorved CSCE fik en egentlig militær rolle med henblik på konfliktbilæggelse, kunne omfatte

- etablering af fredsbevarende styrker under kontrol af et europæisk sikkerhedsråd.

- etablering af et egentligt kollektivt sikkerhedssystem inden for CSCE.

Et europæisk sikkerhedsråd og fredsbevarende styrker

Mulighed for etablering af fredsbevarende styrker under kontrol af et europæisk sikkerhedsråd vil kunne give CSCE nogle funktioner delvis svarende til FNs. Udbygning af CSCE vil imidlertid af en række grunde kunne være hensigtsmæssig fremfor alene at lade disse funktioner bero i FN. For det første signalerer en udvidelse af CSCE som tidligere nævnt en inddragelse af Sovjetunionen i et europæisk sikkerhedssystem. For det andet udgør de 35 lande efterhånden en gruppe af generelt mere ligesindede lande, end tilfældet er i FN, hvilket øger muligheden for effektiv konfliktforebyggelse. Endelig ville den organisatoriske opbygning af et »europæisk FN« kunne tilpasses særlige europæiske vilkår og vil følgelig formentlig blive væsentlig anderledes end FNs.

Grundlaget for CSCE er, at landene deltager som suveræne og ligeberettigede stater uafhængigt af alliancerne, og at beslutninger træffes ved konsensus. Alle lande har derfor den form for vetoret, som kun de permanente medlemmer af sikkerhedsrådet i FN har. Etablering af et europæisk sikkerhedsråd med et begrænset antal stater og med særlige rettigheder til stormagterne ville udover, at det ville blive vanskeligt at afgøre, hvem der skulle være permanente medlemmer (USA, Sovjetunionen, Frankrig, Storbritannien, Tyskland, Italien?, Polen?, Spanien? . . .?) bryde afgørende med CSCEs grundprincipper og ville føre tankerne tilbage til tidligere tiders stormagtsherredømme i Europa.

Ved ikke at give stormagterne særrettigheder svarende til deres magtmæssige status kan der imidlertid være en risiko for, at mulighederne for effektiv konfliktforebyggelse mindskes. Det har med rette været fremhævet som et problem i CSCE, at beslutninger kræver konsensus blandt alle 35 lande. Selv det mindste europæiske fyrstendømme er hermed i princippet ligestillet med den største supermagt. I praksis finder der dog i høj grad en moderation sted af denne principielle lighed, og selv om der i CSCEs historie har været enkelte eksempler på, at et lille land har blokeret processen i længere tid for at søge egne synspunkter gennemtrumfet, må dette dog i en vis udstrækning antages at høre fortiden til.

Mens det som ovenfor nævnt næppe er tænkeligt, at der etableres et formelt samarbejde mellem de europæiske stormagter, vil et sådant samarbejde, eventuelt som en udløber af 2+4 forhandlingerne, kunne tænkes etableret på uformelt plan mellem de til den tid fem største CSCE-stater. CSCE vil da kunne blive rammen, som vil kunne give en bredere accept af den fælles holdning, som forudsætningsvis kan være etableret mellem stormagterne indbyrdes.

En anden væsentlig forskel i forhold til FN vil være Tysklands rolle. Tyskland er ikke permanent medlem af FNs sikkerhedsråd, og det er indtil videre vanskeligt at forestille sig, at Tyskland ville kunne blive det, allerede fordi det uvægerligt vil føre til diskussion af andre landes status i FN. I CSCE er alle stater ligestillede, hvilket indebærer, at Tyskland i højere grad end i FN vil kunne spille en rolle i overensstemmelse med dets reelle internationale stilling.

Det er naturligvis mere end vanskeligt at bedømme, om der vil kunne skabes enighed om at danne fredsbevarende styrker under et europæisk sikkerhedsråd, og om indsættelse af sådanne styrker ville kunne medvirke til løsning af konkrete konflikter. Grundlæggende vil det være afhængigt af, om der eksisterer et tillidsfuldt forhold mellem CSCE-stormagterne. En konflikt mellem Ungarn og Rumænien omkring det ungarske mindretal i Rumænien kunne måske nok søges begrænset på denne måde, men som det blandt andet har vist sig med den græsk-tyrkiske konflikt over Cypern, er det ingenlunde sikkert, at det vil kunne føre til en varig løsning af konflikten. Langt vanskeligere vil det være, hvis en europæisk stormagt direkte er involveret i en konflikt. Den første store krise ville således kunne få et sådant system til at bryde sammen.

Et kollektivt sikkerhedssystem i Europa

Et endnu mere vidtgående skridt vil være etablering af et egentligt kollektivt sikkerhedssystem i Europa. Herved forstås et system, hvor en eventuel angriber på forhånd må regne med at blive mødt af de øvrige medlemmer af systemet, som har forpligtet sig til at komme den angrebne til hjælp. Ingen er på forhånd udset til at være angriber, men alle er potentielt hinandens fjender. Der er derfor heller ingen faste alliancer. En alliance opstår først ved opkomsten af en angriber.

Et sådant kollektivt sikkerhedssystem ville kunne råde over en række midler rækkende fra økonomiske og andre former for sanktioner til indsættelse af militær magt. I et regionalt system må økonomiske sanktioner uden militær blokade imidlertid antages at have ringe betydning, da sådanne for at være effektive må være globalt accepteret.

De historiske erfaringer med kollektive sikkerhedssystemer (Folkeforbundet og FN) er lidet lovende. Naturligvis kan hertil bemærkes, at det skyldes, at de begge har virket under internationale vilkår præget af udbredt mistillid mellem de større magter og i tider, hvor militære midler blev tillagt en afgørende betydning for løsning af staternes nationale sikkerhedsproblemer. I dag synes situationen at være en anden, men det ændrer ikke ved, at der er grund til dyb skepsis med hensyn til et sådant systems funktionsduelighed. Det skyldes, at der er en tendens til, at enten er medlemmerne af et sådant system enige, og det anvendes da ikke; eller også er de ikke enige, og det kommer muligvis endog til en direkte aggression, og i så fald eksisterer ikke længere det kollektiv, som skal skabe sikkerhed.

Det grundlæggende problem for funktionen af kollektive sikkerhedssystemer er, at det, for at de kan være effektive, kræves, at en stormagt vil lade sig nedstemme i sager, som den anser af betydning for sine nationale sikkerhedsinteresser. I FN-konstruktionen er der søgt at tage højde for dette forhold ved at give stormagterne, dvs. de permanente medlemmer af sikkerhedsrådet, vetoret. I praksis har dette imidlertid ført til, at sikkerhedsrådet ikke hidtil har kunnet opfylde sin fredshåndhævende funktion. Som man har kunnet se det i forbindelse med Irak-Kuwait-krisen, giver det forbedrede forhold mellem supermagterne mindre mulighed for, at små og mellemstore stater (i dette tilfælde Irak) kan spille på supermagtsmodsætningen. Umiddelbart kan muligheden for konfliktbilæggelse ad denne vej derfor synes øget, men måske er der kun tale om eengangsforeteelse. Der er endvidere fortsat et stykke vej fra de med henblik på Golfsituationen vedtagne FN-resolutioner og til anvendelse af væbnet magt i FN-regi med henblik på at genoprette status quo.

Det synes i den forbindelse værd at nævne, at en forudsætning for, at CSCE vil kunne udgøre en troværdig ramme for løsning af konflikter landene imellem, vil være, at CSCE-landene også i et vist omfang over for omverdenen vil være i stand til at optræde samlet. Udsoningen mellem Øst og Vest og den højere grad af bekendelse til et fælles sæt af normer og værdier må skabe nye forudsætninger for, at europæerne kan optræde samlet over for omverdenen.

For de vestlige lande ville etableringen af et kollektivt sikkerhedssystem på bekostning af NATO rejse alvorlige problemer. Som nævnt i de tidligere afsnit må NATO fortsat antages at være nødvendig for at afbalancere Sovjetunionen militært, hvilket indebærer fortsat amerikansk militær tilknytning til Europa, samt for at skabe en sikkerhedspolitisk ramme om et forenet Tyskland. Desuden ville et kollektivt sikkerhedssystem, hvor NATO-alliancen var ophævet, give Sovjetunionen, som den største militære magt på det europæiske kontinent, en mulighed for at spille de vestlige lande ud mod hinanden, og ville muligvis kunne føre til et nyt magtpolitisk spil mellem Øst og Vest, primært om Tysklands sikkerhedspolitiske placering. Hvad man fra vestlig side netop har opnået ved at få sovjetisk accept af tysk NATO-medlemskab, ville dermed kunne være tabt på ny.

Selv om CSCE ikke vil kunne skabe sikkerhed - det kan kun stater eller alliancer - vil CSCE alligevel være vigtig, idet det kan bidrage til at mindske behovet for at skabe sikkerhed. Manglende viden om andre staters adfærd og hensigter er i mange tilfælde afgørende for, om konflikter udvikler sig til krig. Gennem udbygning af samarbejdet inden for CSCE, herunder etablering af kooperative sikkerhedsstrukturer, vil CSCE kunne bidrage til at fjerne sådanne usikkerhedsfaktorer.

I forholdet mellem CSCE og NATO er det ikke et spørgsmål om et enten-eller, men om et både-og. FN og NATO har eksisteret parallelt, om end på hver sit niveau. Det samme vil NATO og et kooperativt sikkerhedssystem inden for rammerne af CSCE kunne gøre. CSCE vil ikke overtage NATOs rolle, men en udbygning af CSCE til et forpligtende sikkerhedspolitisk samarbejde vil kunne fylde nogle af de huller, som er opstået efter de skete forandringer i Central- og Østeuropa. NATO vil i den forbindelse måske nok træde noget i baggrunden, men uden NATO vil en sådan udbygning savne den nødvendige stabilitet.

4. c. De europæiske Fællesskaber

Den sikkerhedspolitiske dimension af den vesteuropæiske integration var et centralt element i tænkningen omkring Fællesskabernes grundlæggelse, hvilket fremgår af præamblen til traktaten for den europæiske kul- og stålunion fra 1951, hvori det hedder: »gennem opbygning af et økonomisk fællesskab at nedlægge den første grundsten til et videregående og uddybet fællesskab mellem befolkninger, der i lange tider har været splittet af blodige stridigheder; og at skabe det institutionelle grundlag, der kan være retningsgivende for en fremtidig fælles skæbne«, og ligeledes af Romtraktatens ord om ved »forening af de økonomiske kræfter at bevare og styrke freden og friheden.«

Hvor upåagtet og selvfølgeligt det end kan forekomme i dag, er det en vigtig sikkerhedspolitisk følge af efterkrigstidens vesteuropæiske integration, at grundlæggernes intention er realiseret så vidt, at voldsanvendelse og militær rivalisering mellem EFs medlemsstater i dag forekommer utænkelig. I den forstand er dette aspekt af medlemskabet blevet en hjørnesten i EF-landenes sikkerhedspolitik.

Den nye europæiske udvikling rejser endnu uafklarede spørgsmål om EFs rolle i en europæisk sikkerhedsorden. De berører integrationens retning og omfang - og dermed selvfølgelig også spørgsmålet om medlemskredsens størrelse. Det diskuteres, om en hurtigt fremadskridende integration i EF vil være til skade for udviklingen i det fælleseuropæiske samarbejde og cementere eksistensen af et 1. klasses Europa i vest og et 2. klasses Europa i øst.

Frygten for, at en videregående integration i EF vil medføre en fortsættelse af den hidtidige opdeling af Europa, har givet anledning til at spørge, om EF skal standse op i sine bestræbelser på integration i dybden med henblik på foruden EFTA-landene at få de central- og østeuropæiske lande med i en integration i bredden, og så først på et senere tidspunkt gå videre med en uddybning af integrationen. En anden udviklingsmulighed ville være et splittet Europa af 1914 i stedet for af 1992; at Europa af i går måske ikke vil blive efterfulgt af morgendagens Europa, men af Europa af i forgårs.

Det store spørgsmål er naturligvis, om det i den videre udvikling vil lykkes at forlige de mange modstridende hensyn, som uvægerlig vil gøre sig gældende. Uanset svaret på dette spørgsmål synes een ting at stå klart: Vesteuropa vil blive nødt til at prioritere sine fremtidige forbindelser med Central- og Østeuropa højt.

Et integreret Europa eller et splittet Europa?

EF-samarbejdets dynamik i de seneste år og de vesteuropæiske landes velstand og teknologiske fremskridt har trukket de central- og østeuropæiske lande vestpå og været en af drivkræfterne i det østeuropæiske opbrud. Den vesteuropæiske model er tillokkende for central- og østeuropæerne, og frem for at skabe en uvis paneuropæisk orden ønsker de fleste at »vende tilbage til Vesten« og er interesserede i tilknytning til EF-systemet og i senere at komme med i EF. Indtil for nylig hindrede det militære og ideologiske modsætningsforhold de europæiske lande i at nærme sig hinanden. Nu hvor modsætningerne svækkes, er det især de store udviklingsforskelle mellem Øst- og Vesteuropa, der kan vanskeliggøre tættere kontakter og øget samarbejde. Økonomisk og social udvikling i Central- og Østeuropa er blevet et hovedpunkt på den europæiske dagsorden. Meget tyder på, at EF bliver en af hovedaktørerne i den forbindelse.

Hvordan det vil gå med integrationsbestræbelserne under belastningen fra denne store og hastende opgave, er det muligt at vide, men formentlig vil udviklingen forløbe inden for et spektrum, der beskrives af følgende to muligheder

I den første mulige udvikling gås der ud fra en fortsat integration mellem de tolv. Dette anses som en forudsætning for, at Vesteuropa kan klare sig i konkurrencen med USA og Østasien, og for at det kan påtage sig den fælleseuropæiske stabiliseringsopgave. Der etableres en økonomisk-monetær union ledende frem til en politisk union. Også det nuværende EPS uddybes i denne forbindelse. Integrations graden i dette udviklingsforløb bestemmes i et spændingsfelt mellem »føderalister« og »nationalister«. I en EF-union med føderalt præg træffes beslutningerne af fælleseuropæiske, demokratisk valgte forsamlinger, medens de i en union efter modellen »nationernes Europa« træffes af regeringerne i EFs ministerråd. Ganske vist taler Europa i denne model nok med »een stemme«, men grundelementet er til forskel fra den føderale model stadig nationalstaten.

I den anden side af spektret støder integrationen i dybden på så megen modstand og skepsis, at den går i stå. Tyskland er optaget af opgaver i forbindelse med foreningen, Storbritannien er tilbageholdende, EFTA-landene bevæger sig mod optagelse i EF. Presset vokser for udvidelse i bredden frem for i dybden, og nye medlemmer optages. Det viser sig, at Fællesskabets institutioner fungerer dårligt efter en udvidelse med lande, hvis udviklingsniveau, økonomiske traditioner og internationale orientering adskiller sig fra de hidtidige medlemslandes. I værste fald får man 1914 i stedet for 1992, og Europa glider tilbage til tidligere tiders rivalisering og politiske alliancedannelser mellem de europæiske magter.

Den fremherskende politiske holdning til disse to udviklingsmodeller er, at integrationen bør søges fremmet, mens splittelsesrisikoen må søges undgået ved hurtig handling. Dette rummer selvsagt et dilemma, fordi det ideelt set kræver integration både i dybden og i bredden på samme tid. Et af forsøgene på at løse dette dilemma er Jacques Delors' såkaldte Brugge-formel, der anbefaler, at åbningen og de nye kontakter til Øst ledsages af en forcering i det vestlige integrationstempo. Dette gør udtryk som »Europa med forskellige hastigheder« og »variabel geometri« mere aktuelle end nogen sinde, om end med den forskel fra den tidligere anvendelse af udtrykkene, at det ikke er den interne udvikling i EF, der sigtes til, men derimod forholdet mellem EF og Central- og Østeuropa. Der har også været talt om et Europa organiseret i koncentriske cirkler, hvor EF udgjorde kerneområdet. Uddrager man hovedtrækkene i tankegangen bag denne præference, præsenterer de sig omtrent således

Hovedtræk af integrationspræferencen

Eftersom fremtidens sikkerhedspolitik i høj grad må forventes ført med økonomiske midler og på basis af teknologiske fremskridt, er der brug for et EF med uddybet integration, der kan løfte den opgave dels at sikre sin egen økonomiske basis, dels at formidle økonomisk og teknisk bistand til andre lande. Opgaven er i de første faser primært at gennemføre en nyorientering af EF mod Central- og Østeuropa under udnyttelse af alle forhåndenværende samarbejdsmuligheder med det perspektiv, at disse lande i en senere fase kan blive medlemmer af Fællesskaberne. Desuden skal EF kunne bistå med økonomisk og social udvikling i blandt andet Mellemøsten og Nordafrika og så vidt muligt afværge, at sikkerhedspolitiske risici breder sig fra disse områder, hvor det sociale og demografiske pres kan skabe store problemer. Disse opgaver skal helst kunne løftes samtidig med, at behovet for udvikling i EFs egne fattigste områder tilgodeses.

Central- og østeuropæisk interesse i et økonomisk stærkt EF med overnationale strukturer

For central- og østeuropæernes vedkommende synes der at foreligge en bred interesse i, at de tolv styrker deres økonomiske og udenrigspolitiske handleevne. Derved bliver EF en mere tiltrækkende partner i genopbygningen af de østeuropæiske samfund. Fastholdelse af Vesteuropa som et vækstområde menes at skabe de bedste udsigter for at gennemføre reformerne i Central~ og Østeuropa og forandringerne i Europa som helhed, selv om der utvivlsomt bliver tale om en proces karakteriseret ved store uligheder og mange konflikter, blandt andet forårsaget af at forventningerne til EF på kort og mellemlangt sigt næsten ikke kan undgå at blive i det mindste delvis skuffet.

Hvis man omvendt snarere bevægede sig i retning af et mere splittet Europa med det formentlige tab i politisk og økonomisk dynamik, som det måtte antages at indebære for EF-området, ville perspektivet og ønskværdigheden for østeuropæerne af integration i en senere fase let kunne blegne. Endelig mener mange, heriblandt også flere østeuropæiske kommentatorer, at der vil gå en række år, før deres samfund overhovedet har skabt sociale, økonomiske og tekniske strukturer, som meningsfuldt vil tillade en begyndelse af integrationsprocessen for deres vedkommende.

Forudsætningen for denne holdning, der naturligvis ikke er den eneste, er, at den vesteuropæiske integration i EF parres med en udstrakt grad af åbenhed over for de central- og østeuropæiske lande. Det er formentlig til dels sådanne overvejelser over tidsplan og muligheder, som ligger bag premierminister Margaret Thatchers Aspen-tale i august 1990, hvor hun foreslog at udvide EF med de central- og østeuropæiske lande, som måtte ønske det, når demokratiet har slået rod, og når deres økonomier har nået et niveau, der muliggør medlemskab. I samme tale gav hun dog også udtryk for, at man ville gøre det vanskeligere for østeuropæerne at blive medlemmer, hvis man gav mere og mere magt til stærkt centraliserede institutioner.

De central- og østeuropæiske lande er imidlertid ikke kun interesseret i et økonomisk stærkt EF. EFs integration har en selvstændig betydning for dem. De overnationale strukturer vil således indebære en mindre risiko for, at de central- og østeuropæiske lande bliver ensidigt afhængige af et økonomisk stærkt Tyskland i forbindelse med genopbygningen af deres økonomier. EFs overnationale strukturer vil desuden kunne udgøre et værn mod tilbagefald i Central- og Østeuropa til fortidens nationalt betonede konflikter. Dels forestiller man sig, at den vesteuropæiske integration måske kan spille en rolle som forbillede, dels er tanken, at en koordineret EF-politik i højere grad end en vestlig udenrigspolitik overvejende præget af nationalstatslige interesser vil kunne have en krisedæmpende virkning og hjælpe til at styre i den rigtige retning, hvis konflikter skal løses. Endelig har det mere end en gang været antydet, at det også vil være i central- og østeuropæernes interesse, at vesteuropæerne i en tid præget af betydelig uvished har en central ramme, hvor de kan formulere og koordinere deres sikkerhedspolitiske interesser og dermed blive en stabil og forudsigelig samarbejdspartner på dette område såvel som på det økonomiske.

5. Danmarks stilling

Det forhold, at den militære konfrontation i Europa er under opløsning, har medført, at Danmark ikke mere er en frontlinjestat; at det strategiske varsel er blevet betydeligt forlænget; at magtforholdene i Østersøområdet er forandrede; og at Danmark ikke længere kan hævdes at udgøre et sikkerhedspolitisk særtilfælde i et særligt nordisk »lavspændingsområde« med deri begrundede specielle vilkår for medlemskabet af den atlantiske alliance. Også Centraleuropa ser nu ud til at blive et lavspændingsområde, og det bliver vanskeligere at argumentere for danske særvilkår i kraft af en særlig nordisk lavspænding.

Sammenholdt med at alliancens strategi efter alt at dømme vil blive ændret i de kommende år, kan alt dette komme til at medføre forandringer i det eksisterende samarbejde inden for Enhedskommandoens område og med de lande, som har afsat forstærkningsstyrker til dansk område. En nedtoning af det transatlantiske samarbejde i alliancen vil dertil kunne indvirke på de sikkerhedspolitiske bånd mellem Danmark, Færøerne og Grønland.

Udviklingen indebærer krav om dansk stillingtagen til nye problemer og om at yde et konstruktivt bidrag til sikkerheden i et Europa, der ikke længere er paralyseret af Øst-Vest-modsætningen.

I de perioder, hvor Europa har været splittet mellem flere rivaliserende magtcentre, og hvor Tyskland har været ekspansivt, har forholdet til Tyskland i kraft af Danmarks geografiske placering været hovedproblemet for dansk udenrigspolitik. Hvis Europa på ny blev afgørende splittet, hvilket i den nuværende opbrudsfase ikke helt kan udelukkes, ville dette problem igen kunne dukke op. Men som udsigterne for Europa tegner sig for øjeblikket, vil de krav, vi kan blive stillet over for i den nye fase af dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik, næppe i første række være afledt af en enkelt magts styrke, hverken Sovjetunionens eller Tysklands. Snarere end at være betinget af naboskabet til Tyskland kan Danmarks sikkerhedspolitiske interesser under disse forudsætninger forventes at blive bestemt af et kooperativt europæisk og internationalt systems udformning og funktion.

Danmarks specifikke interesse som en mindre stat er derfor at bidrage til opretholdelse og udvikling af organisationsformer, som sikrer landet en solidt funderet placering i et bredt internationalt samarbejde. Herved vil Danmark både kunne yde et bidrag til stabiliteten i Europa og samtidig mindske risikoen for ensidig afhængighed af enkelte større magter eller for at blive kastebold mellem disse i et Europa af 1914-tilsnit. Den internationale struktur, Danmark må antages at skulle tilpasse sig i de kommende år, vil formentlig i betydelig grad være præget af internationale organisationer og fora, især EF, NATO og CSCE. Denne struktur lægger naturligvis begrænsninger på os, ligesom afhængighed af een eller flere enkeltstater ville gøre, men den vil også kunne give indflydelsesmuligheder. Det er et åbent spørgsmål, om Danmark vil få større bevægelsesfrihed i en sådan ny sikkerhedsorden end i den gamle.

Sikkerhedspolitisk indebærer disse forhold fortsat dansk interesse i en form for bredt militært samarbejde med amerikansk deltagelse, som NATO indtil videre udgør den naturlige ramme for. I tilfælde af, at NATO skulle blive opløst, måtte der med den temmelig pessimistiske vurdering af den ultimative sikkerhed i kollektive sikkerhedssystemer, som er gjort i det foregående, antages at være stærke incitamenter for Danmark til at deltage i etableringen af et eventuelt afløsningsarrangement for NATO. Det er dog ikke sikkert, at det ville blive nogen let sag at skabe et sådant. Bortfaldet af en fælles, klart defineret fjende medfører en tendens til »nationalisering« af sikkerhedspolitikken og svækker mulighederne for fælles politik og strategi. Der er dog også en modtendens i retning af politisk, økonomisk og militær integration i EF (EPS) og WEU. Begge udviklingsmuligheder synes således åbne for tiden. Om der også, hvis spørgsmålet skulle blive aktuelt, ville være noget at vælge imellem, er et andet spørgsmål.

Danmarks stilling i en ny europæisk sikkerhedsorden kan endvidere forventes afgørende præget af arbejdet i CSCE. En udbygning af CSCE forekommer hensigtsmæssig set fra en dansk synsvinkel. For det første fordi CSCEs organiseringsform i almindelighed tilgodeser de mindre lande; for det andet fordi en udbygning af strukturer med henblik på fredelig konfliktbilæggelse generelt er i de mindre landes interesse; for det tredje fordi en række lande i Danmarks nærhed, som ikke er med i EF og NATO, deltager i dette samarbejde (Sverige, Finland og Polen); for det fjerde fordi Danmark traditionelt har haft en temmelig markant profil i CSCE, eksempelvis inden for den menneskelige dimension, hvilket blandt andet afspejledes i afholdelsen af CHD-mødet i København i juni 1990. Med udgangspunkt i denne position vil Danmark også fremover i forbindelse med udbygning af CSCE kunne søge at opretholde en i forhold til landets størrelse ganske fremtrædende placering. Endvidere er en styrkelse af Danmarks bilaterale kontakter til andre små europæiske lande både en opgave og en interesse i den nye sikkerhedspolitiske situation.

Endelig kalder et nyt sikkerhedspolitisk mønster på en overvejelse om det danske forsvars rolle. Det vil eventuelt kunne komme på tale, at også Danmark må kunne yde et militært bidrag i FN- eller CSCE-sammenhæng, respektive i NATO-ramme kunne indgå i eller være vært for multinationale styrker. Hvad der end konkret kan blive tale om, vil såvel de allerede håndgribelige forandringer som uvisheden om den fremtidige udvikling indebære en ændring af forestillingerne om det danske forsvars indretning og opgaver.

6. Sammenfatning

På grundlag af overvejelserne i det foregående kan der anstilles nogle sammenfattende betragtninger over karakteren af en ny europæisk sikkerhedsorden.

Den fremtidige europæiske sikkerhedsorden bliver efter alt at dømme en kompleks struktur med mange indbyrdes forbundne lag og institutioner. Denne mangfoldighed kan om alt går vel tjene til fleksibelt at afstemme interesserne på forskellige niveauer mellem enkeltstater og grupper af stater. Allerede på den militære sikkerheds område har staterne vidt forskellige problemer og interesser, men dertil kommer alle de sikkerhedspolitiske problemer, som kan bestemmes ud fra den brede opfattelse af begrebet sikkerhed. Dette gør i sig selv, at det kan være praktisk at have forskelligt sammensatte fora med hver deres opgaver og muligheder.

Den nye sikkerhedsorden vil ikke være perfekt. Absolut sikkerhed findes ikke - heller ikke mellem de europæiske stater indbyrdes. En given sikkerhedsorden vil kunne løse nogle sikkerhedsproblemer, men vil til gengæld skabe andre. Det er karakteristisk, at truslen mod de enkelte landes sikkerhed er blevet mere diffus eller mere bredspektret. Derfor kan det vise sig at blive et hovedproblem i den nye struktur, at der vil være generel usikkerhed med hensyn til, om den varetager de forskellige interesser godt nok. Alle vil kunne pege på områder, hvor de føler sig usikre og ikke føler deres interesser fuldt tilgodeset.

Selv om megen usikkerhed og ustabilitet fortsat vil kunne opstå inden for det europæiske kontinent, synes risikoen for en europæisk storkrig at været blevet betydeligt mindsket i det seneste par år. En CFE-aftale og en fortsættelse af disse forhandlinger med henblik på en CFE-2-aftale vil yderligere kunne stabilisere den militære situation i Europa og mindske mulighederne for større offensive operationer og overraskelsesangreb.

I det foregående har der været talt forholdsvis lidt om kernevåbnenes rolle i den fremtidige sikkerhedsorden. Dette spørgsmål, som blot for få år siden optog den største plads i manges overvejelser om sikkerhed, synes under det seneste års voldsomme politiske forandringer at være gledet mere i baggrunden. Der er dog ingen tvivl om, at kernevåbenafskrækkelsen også i fremtiden vil spille en betydelig rolle i den europæiske sikkerhedsorden. Snarere end at være en politik er den et grundvilkår for sikkerhedspolitikken. En balanceret kernevåbenafskrækkelse, som blandt andet indebærer en fortsat men mindre vægt på visse typer af kernevåben stationeret i Europa, vil også fremover være et grundlag for stabilitet i Europa.

Det seneste års mest afgørende politiske ændringer i Europa er opløsningen af det sovjetiske herredømme i Østeuropa og Tysklands forening. Tysklands samling og generhvervelse af den fulde suverænitet indebærer en magtpolitisk forskydning i Europa. Mange års stabilitet og demokratisk udvikling i Forbundsrepublikken samt Tysklands fortsatte militære, politiske og økonomiske integration i NATO og EF betyder imidlertid, at der næppe er grund til at se med frygt eller bekymring på denne ændring af det europæiske landkort. Tysk enegang såvel militært som politisk-økonomisk synes i dag hverken praktisk mulig eller politisk tænkelig. Langt mere synes tyskerne, som i 40 år på den mest direkte måde har måttet leve med følgerne af Europas deling, at være særdeles bevidste om den forsigtighed, som kræves for at undgå, at den nyvundne enhed og selvstændighed anfægtes.

Hvad angår Sovjetunionen, udgør den i dag ikke så meget et militært sikkerhedsproblem for Vesten. Snarere er den at betragte som en usikkerhedsfaktor. Usikkerheden vedrører stabiliteten af de igangværende interne reformer og af den nuværende udenrigspolitiske kurs, og mere grundlæggende Sovjetunionens fremtid som samlet stat. Mere og mere tegner der sig billedet af, at Sovjetunionen vil kunne blive omdannet til et løst statsforbund eller opløst i en række selvstændige stater, men med stor usikkerhed med hensyn til, om dette vil kunne ske uden anarki og borgerkrig.

Med tilstedeværelsen af den nævnte generelle usikkerhed vil det være vigtigt ikke at svække de institutioner, dvs. i første række NATO, som har betrygget de vestlige landes sikkerhed i de sidste 40 år og har medvirket til, at Sovjetunionen ikke har kunnet omsætte sin militære opbygning i større politiske gevinster. Risikoen for et storstilet sovjetisk angreb mod Vesteuropa er blevet stadig mere beskeden, men truslen om magtanvendelse til politisk intimidering lader sig forholdsvis let genoplive. NATO er fortsat nødvendig for at kunne afbalancere og fungere som et krisestyringsinstrument i forhold til destabiliserende udviklinger i Sovjetunionen. Desuden skaber NATO en integrerende ramme for det forenede Tyskland og for USAs tilknytning til forsvaret af Vesteuropa. Passende ændringer af NATOs styrkesammensætning og strategi må følge af det ændrede europæiske politiske mønster og vil desuden skulle sikre, at NATO ikke giver anledning til følelse af usikkerhed i Sovjetunionen.

Ud over den vigtige funktion at opretholde et element af stabilitet og kontinuitet vil hverken kernevåbenafskrækkelsen eller NATO dog formentlig kunne bidrage meget til at neutralisere de mest sandsynlige kilder til ustabilitet i Europa: nationalisme i Østeuropa, konflikter som følge af økonomiske forskelle mellem Øst og Vest, problemer vedrørende grænser og mindretal samt vedrørende flere multinationale staters forfald. At bidrage til mindskelse eller løsning af disse problemer vil i første række være en opgave for fælleseuropæiske institutioner eller institutioner med en fælleseuropæisk rækkevidde, hvilket indebærer, at især CSCE og EF må antages at få en fremtrædende rolle.

CSCE vil fremdeles primært være et politisk forum, som fortsat vil skulle bidrage til at sikre efterlevelsen af menneskerettighederne og demokratiske grundprincipper, hvor disse endnu ikke måtte være virkeliggjort. Men CSCE må i stigende grad også forventes at blive de central- og østeuropæiske landes forum til at sætte fokus på problemer omkring manglende åbenhed fra vestlig side over for disse landes mennesker, varer og tjenesteydelser.

Med sin brede ramme er CSCE med til at garantere, at Sovjetunionen vil få sine interesser respekteret i det fremtidige Europa. Desuden kan et udbygget CSCE-samarbejde bidrage til en politisk betryggelse af de central- og østeuropæiske landes sikkerhed, samtidig med at et CSCE-konfliktforebyggelsescenter og muligvis på længere sigt fredsbevarende styrker underlagt et CSCE-sikkerhedsråd vil kunne virke i forhold til konflikter, der måtte udspringe fra denne region. Hvorvidt dette i givet fald vil fungere efter hensigten, er det imidlertid vanskeligt at vurdere. Et udbygget CSCE vil udgøre et supplement til NATO, men som forsvarsalliance er NATO af en helt anden karakter end den form for sikkerhedsarrangement, der kan etableres inden for CSCE. CSCE kan således ikke selv skabe sikkerhed, men kan derimod mindske behovet herfor ved at bidrage til først og fremmest at øge parternes kendskab til hinandens intentioner og adfærd.

Opbygningen af nye fælleseuropæiske institutioner i en så omskiftelig tid som den nuværende er imidlertid en kompliceret affære. Den forudsete udbygning af CSCE har som en af sine forudsætninger den eksisterende Sovjetunion, og omfattende forandringer af dennes opbygning og adfærd vil fundamentalt kunne ændre grundlaget for det videre forløb af processen.

EF vil formentlig komme til at udgøre en hjørnesten i den fremtidige europæiske sikkerhedsorden. Forudsætningen er imidlertid, at EF meget hurtigt integreres yderligere i dybden for at muliggøre en åbning i bredden. Kun et stærkere, mere integreret EF vil kunne sikre, at det blokopdelte Europa ikke afløses af et splittet Europa præget af magtbalancepolitik og skiftende alliancedannelser. Og kun et stærkt EF vil kunne løfte den opgave at yde de central- og østeuropæiske lande den nødvendige støtte til genopbygning af deres økonomier, som i en senere fase vil udgøre grundlaget for, at de kan blive medlemmer af EF.

Mange og vanskelige problemer skal imidlertid løses, for at denne udviklingsvej kan realiseres. Forstærket integration i dybden vil for alvor forudsætte afgivelse af suverænitet på en række af statens kerneområder. Og acceleration af integrationen i dybden synes kun vanskeligt at kunne forenes med integration i bredden, om end det ikke behøver at indebære manglende åbenhed over for de central- og østeuropæiske lande.

På mange måder udgør EF den kritiske komponent i fremtidens europæiske sikkerhedsorden. En del forhold vil som nævnt kunne trække i retning af en udvidelse af EFs medlemskreds fremfor integration i dybden. Skulle denne dynamik vise sig at være stærkest, er der imidlertid betydelig risiko for, at integrationens fredsbevarende virkninger langsomt vil blive svækket.

Men måske kommer den største trussel mod europæisk sikkerhed ikke fremover fra det europæiske område. Trusler mod europæisk sikkerhed af både militær og politisk-økonomisk karakter synes i stigende grad at ville kunne stamme fra udviklinger uden for Europa. Det vil derfor blive nødvendigt at overveje, hvorledes Europa, eller de vestlige lande inden for rammerne af enten NATO eller EF eller WEU eller en blanding af disse, eventuelt i fællesskab med Sovjetunionen, kan imødegå sådanne trusler. Det kan i den forbindelse nævnes, at Japan, som hidtil har ligget i læ af Øst-Vest-konflikten, på det seneste har vist interesse i en tilnærmelse til NATO og CSCE, formentlig for at mindske sin afhængighed af det traditionelle sikkerhedspolitiske samarbejde med USA og for at undgå at blive isoleret i forbindelse med etableringen af et bredere samarbejde mellem Øst og Vest. Det politiske samarbejde mellem den nordlige halvkugles lande, som man måske her ser de første svage konturer af, vil i givet fald blandt andet skulle udvikles med henblik på at hjælpe tredjeverdenslandene med deres økonomiske og handelsmæssige problemer.

Den nye europæiske sikkerhedsorden vil skulle virke både i forhold til interne europæiske sikkerhedspolitiske risici og til en række ydre trusler. Ingen enkelt overvældende og umiddelbar militær trussel eksisterer længere mod de vestlige landes sikkerhed. Den nye mangfoldighed af sikkerhedspolitiske risici og de tilsyneladende nye muligheder for at imødegå dem indebærer imidlertid et behov for hurtig udbygning og omformning af eksisterende institutioner.

Udvalget har i overensstemmelse med den procedure, der blev fastlagt

i Folketingets dagsorden (D 9) af 17. november 1988, gennem

udenrigsministeren modtaget en besvarelse fra formandskabet for Det

Sikkerheds- og Nedrustningspolitiske Udvalg (SNU) vedrørende den

europæiske sikkerhedsordning set i lyset af CSCE-processen og den

tyske samling. Besvarelsen vil blive optaget som bilag til den

trykte beretning.

Endvidere har udvalget 8. november afholdt en offentlig høring om CSCE.

Endelig har udvalget under et samråd 14. november med udenrigsministeren modtaget en redegørelse om situationen op til CSCE-topmødet, der afholdes i Paris 19.-21. november.

På denne baggrund ønsker et flertal (Socialdemokratiets, Det Konservative Folkepartis, Venstres, Fremskridtspartiets, Det Radikale Venstres, Centrum-Demokraternes og Kristeligt Folkepartis medlemmer af udvalget) at udtale følgende

Strukturen i det internationale system har i de sidste 4-5 år været i opbrud.

Forholdet mellem USA og Sovjetunionen har udviklet sig i en stadig mere positiv retning siden midten af 1980'erne. Regelmæssige topmøder mellem de to supermagters ledere har været med til at skabe et system præget af afspænding. Nedrustningsaftaler, som f.eks. INF-aftalen, har været med til at cementere afspændingen.

Sovjetunionen har - siden Mikhail Gorbatjov kom til magten i 1985 - oplevet en revolutionær udvikling. Indenrigspolitisk har landet været præget af økonomiske reformer (perestroika) og større åbenhed i det kulturelle og politiske liv (glasnost). Udenrigspolitisk har nytænkningen bl.a. manifesteret sig ved ensidige nedskæringer på militæret samt accept af en demokratisk udvikling i Central- og Østeuropa.

De fleste stater i Central- og Østeuropa har i 1990 afholdt de første demokratiske valg siden anden verdenskrig. De områder, der indtil slutningen af 1989 var totalt domineret af Sovjetunionen, er ikke længere blot at betragte som sovjetiske vasalstater.

De to Tysklande - der siden anden verdenskrig har symboliseret det delte Europa - blev forenet 3. oktober, mindre end et år efter at Berlinmuren faldt. Til december skal det første fællestyske valg afholdes.

Begivenhederne er med til at give vilkårene for et sikkerhedspolitisk nyt Europa. Med udgangspunkt i disse vilkår står vi europæere over for den udfordring at skabe en ny sikkerhedsorden.

Den tidligere sikkerhedsorden var i høj grad et militært arrangement. Sikkerhed i det nye Europa vil være mere kompleks, idet den både vil hvile på en militær, en politisk, en social og en økonomisk stabilitet.

Den militære stabilitet sikres ved at begrænse staternes offensive evner. Vejen hertil er nedrustning og tillidsskabende foranstaltninger. Endvidere vil den militære stabilitet også i en overskuelig fremtid bygge på et militært samarbejde på tværs af landegrænserne.

Det internationale systems politiske og økonomiske stabilitet skal skabes i kraft af et veludbygget internationalt samarbejdsforum. Et sådant forum skal dække samarbejdet inden for en række emner, herunder politik, økonomi, kultur og menneskerettigheder.

CSCE-processen har gennem mere end 15 år vist sig at være en levedygtig og nyttig ramme for drøftelser om sikkerhed og samarbejde i Europa. Processen har haft en stadig større betydning i takt med de seneste års udvikling i Sovjetunionen samt Central- og Østeuropa. Den ændrede politiske og sikkerhedspolitiske situation i Europa har resulteret i en bred enighed om at styrke de fælleseuropæiske forbindelser gennem en udbygning af CSCE.

Flertallet opfordrer regeringen til fortsat at arbejde for en institutionalisering af CSCE-processen ved oprettelsen af

- et råd af CSCE-landenes udenrigsministre med deltagelse af samtlige deltagerstater.

Rådet skal mødes med henblik på at afklare overordnede sikkerhedspolitiske spørgsmål og skal have mulighed for at opstille fredsbevarende styrker. Alle beslutninger skal træffes i enighed. Rådet skal holde møde to gange om året. Endvidere skal der holdes møde på højeste politiske niveau hvert andet år.

- en komite bestående af højtstående embedsmænd fra deltagerstaterne. Komiteen skal sætte dagsordenen for møderne i rådet samt overvåge, at trufne beslutninger bliver implementeret.

- en parlamentarisk forsamling i tilknytning til Europarådets parlamentariske forsamling i Strasbourg. Der skal være tale om et selvstændigt organ, der blot benytter Europarådets faciliteter, herunder administrativ assistance.

- et mindre sekretariat bemandet med nationale embedsmænd udlånt på rotationsbasis, der skal forberede de spørgsmål, rådet skal behandle.

- et verifikations- og konfliktløsningscenter. Hensigten med et sådant center er at verificere, at indgåede aftaler overholdes, samt hæve tærsklen for konfliktudbrud og bedre mulighederne for krisestyring. Centrets arbejde skal koordineres med arbejdet i rådet. Den konkrete udformning af centret skal endvidere koordineres med eksisterende aftaler om tillids- og sikkerhedsskabende foranstaltninger.

- et institut til observation af valghandlinger.

- en komite til beskyttelse af nationale mindretal. Komiteen skal løbende rapportere til CSCE's parlamentariske forsamling og til offentligheden om de enkelte mindretals situation i Europa. Komiteen skal søge at etablere en dialog om mindretalsproblemerne med de stater, på hvis territorium de pågældende mindretal befinder sig. Endvidere skal komiteen fremkomme med forslag til konkrete skridt til forbedring af relationerne mellem de enkelte mindretal og det omgivende samfund. Arbejdet i komiteen skal med jævne mellemrum forelægges til debat i CSCE's parlamentariske forsamling.

Endelig foreslår flertallet, at Folketinget udpeger en CSCE-delegation med 5 medlemmer og 5 stedfortrædere svarende til delegationerne til Europarådet og North Atlantic Assembly. Delegationen skal repræsentere Danmark i CSCEs parlamentariske forsamling og skal have mulighed for at deltage som observatører ved kommende CSCE-konferencer.

Et mindretal (Socialistisk Folkepartis medlemmer af udvalget) kan tilslutte sig flertallets bidrag til beretning - som en konstatering af den nuværende tilstand for CSCE. SF kan også tilslutte sig de begrænsede forslag til en begyndende institutionalisering af CSCE. En mere langtsigtet politik er imidlertid nødvendig og skal kort skitseres her

SF's forslag til en ny europæisk sikkerhedsordning

Den europæiske blokpolitik er brudt sammen. Den ny situation, som er opstået i Europa, tvinger både hidtidige neutrale lande og NATO- og Warszawapagtsmedlemmer til at omdefinere deres sikkerhedsinteresser og sikkerhedspolitik.

De gamle militærblokkes trusselsbillede er i dag erstattet af andre trusler såsom

1) den igangværende miljøødelæggelse som kan skærpe eller medføre konflikter inden for og imellem stater,

2) sociale eller nationale konflikter inden for eksisterende europæiske stater eller statsforbund, som kan føre til større eller mindre krige,

3) mulige konflikter eller krige mellem eksisterende europæiske stater,

4) mulige konflikter eller krige mellem det rige Nord og det fattige Syd, mellem europæiske stater og stater uden for Europa.

SF mener, at den nye situation i Europa kræver, at de eksisterende militærblokke, NATO og Warszawapagten, opløses og erstattes af et nyt sikkerhedssystem baseret på princippet om gensidig sikkerhed

Det ny sikkerhedssystem skal tage udgangspunkt i Helsinki-processen (Konferencen om Sikkerhed og Samarbejde i Europa).

Det skal udformes som et antal forpligtende traktater og indebære oprettelse af institutioner og organer til at sikre traktaternes overholdelse.

Det er af afgørende betydning, at det ny sikkerhedssystem omfatter alle stater i CSCE. Det skal ikke bare omfatte staterne i Øst-, Vest- og Mellemeuropa, men også - og ikke mindst - være bindende for de to militære supermagter, Sovjetunionen og USA.

Det internationale samfund må effektivt sikre, at internationale konflikter løses gennem internationale retssystemer, og klart ulovliggøre, at enkelte stater eller grupper af stater påtager sig rollen som selvbestaltet international politibetjent.

Første skridt mod et nyt fælles sikkerhedssystem må være en hovedtraktat, som fastslår Helsinki-aftalernes principper.

Denne traktat må efterfølges af traktater, som yderligere fastslår

1) Beskyttelse af det europæiske og globale miljø som en afgørende og overordnet livsbetingelse for alle europæiske statsborgere.

2) En fortsættelse af den konventionelle nedrustningsproces, så staternes militære styrker bringes så langt ned, at de er ude af stand til at angribe hinanden. En fortsættelse af nedrustningsprocessen på atomvåbenområdet så alle taktiske atomvåben fjernes fra Europa, og Europa på længere sigt gøres fuldstændig atomvåbenfrit.

3) En eller flere traktater om en udvidelse af både de individuelle, sociale og kulturelle menneskerettigheder, herunder bestemmelser der fastslår og sikrer rettigheder for nationalitetsgrupper, flygtninge og indvandrergrupper.

4) En traktat om en europæisk sikkerhedsordning med udgangspunkt i CSCE-processen og med gyldighed for samtlige CSCE-stater, som garanterer ovennævnte rettigheder.

Traktaten om en ny europæisk sikkerhedsordning skal - efter SF's opfattelse - snarest behandles i Folketinget og indeholde følgende punkter

- gensidige garantier for de eksisterende staters grænser og nationale suverænitet,

- alle staters afkald på brug af militær magt,

- en opløsning af NATO og Warszawapagten og oprettelse af en fælles sikkerhedsorganisation, der håndhæver den ny sikkerhedsordning,

- de deltagende stater opretter et fælles sikkerhedsråd med bemyndigelse til at forebygge og løse konflikter efter traktatens bestemmelser,

- de deltagende stater forpligter sig til at overholde traktatens bestemmelser og giver det fælles sikkerhedsråd ret til at gribe ind over for traktatkrænkelser med både politiske og økonomiske sanktioner,

- de deltagende stater bidrager til en fælles fredsbevarende styrke, der - i samråd med FN - kan indsættes til at bilægge og forhindre væbnede konflikter på det europæiske kontinent,

- de deltagende stater og deres indbyggere, herunder nationalitetsgrupper, skal kunne indbringe overtrædelser af traktaten for den fælles sikkerhedsorganisation,

- de deltagende stater regulerer deres forhold til andre stater gennem de Forenede Nationers internationale retssystem og stræber i fællesskab efter at styrke FN's håndhævelse af FN-pagten og den internationale retsorden på globalt plan. Særlig de voksende spændinger mellem det fattige Syd og det rige Nord gør det nødvendigt, at det nye europæiske sikkerhedssystem er tæt forbundet med og bidrager til at styrke den internationale retsorden, som opretholdes af FN.

SF vil snarest parallelt med SF's nordiske søsterpartier fremsætte et forslag om en sådan europæisk sikkerhedsordning i Folketinget.

P.u.v.

Gammelgaard

formand

Ingen

Nr BR 2

Beretning over CSCE (Konferencen om Sikkerhed og Samarbejde i Europa)

Nr 2 1990-91, 1. samling

Afgivet af Udvalget vedrørende Dansk Sikkerhedspolitik

Afgivet: 19901115