1989 BSF 51 FORSLAG TIL FOLKETINGSBESLUTNING OM RISIKO OG RISIKOKOMMUNIKATION

Folketinget pålægger regeringen

1. at indarbejde konklusionerne i Miljøministeriets Risikoudvalgs betænkning i de gældende regler om risikovurdering samt i den eksisterende praksis med henblik på at etablere en gradvis udbygning af beslutningsgrundlaget i risikosager

2. at drage omsorg for, at der i sager vedrørende risikovurderinger skabes størst mulig offentlighed, herunder at der i sager vedrørende beredskabsplanlægning gives oplysninger om sygdomssymptomer samt andre forhold, der kan sikre, at befolkningen i tilfælde af driftsuheld handler hensigtsmæssigt.

Bemærkninger til forslaget

Almindelige bemærkninger

1. Risiko og offentlighed

Risikovirksomheder har haft offentlighedens interesse og pressens bevågenhed et antal gange inden for de sidste år, f.eks. Sojakagen, Kemisk Værk Køge, Kommunekemi.

Specielt har spørgsmålet om risikoaccept været kraftigt diskuteret. Holdningerne er stærkt polariserede og tæt knyttet til enkelte personers og gruppers interesse i forhold til en given produktion/aktivitet.

Gældende ret i Danmark er fastlagt i bekendtgørelse nr. 204 af 1. maj 1984.

Ifølge denne bekendtgørelse (»Risikodirektivet/Sevesodirektivet«) skal virksomheder med risikobetonede aktiviteter indsende oplysninger om sikkerhedsforholdene i form af en anmeldelse til den relevante myndighed inden den 1. juli 1989.

Det vil sige, at mange amter nu har modtaget risikoanalyser fra de respektive virksomheder i amtet.

Spørgsmålene er nu

- hvordan vil de enkelte amter behandle sagerne

- bliver der store forskelle på landsplan

- hvilke acceptkriterier vil blive benyttet

- bliver de berørte borgere informeret på fornuftig vis.

2. Implementering af risikodirektivet i Danmark

Bekendtgørelsen pålægger alle virksomheder med risikobetonede aktiviteter en almindelig pligt til agtpågivenhed. Virksomhederne skal træffe de »nødvendige foranstaltninger med henblik på at forebygge større uheld«. Virksomhederne skal til enhver tid kunne vise, at de nødvendige forholdsregler er truffet.

Nogle virksomheder klassificeres gennem anmeldeforpligtelsen i bekendtgørelsen som særlig risikobetonede. Bekendtgørelsen indeholder en præcision af de data og oplysninger, som skal indgives i forbindelse med anmeldelsen, dels for de kemiske stoffer, der er involverede, og dels med hensyn til risikoen for mennesker og miljø.

Virksomhederne skal regelmæssigt ajourføre anmeldelsen, navnlig med henblik på den tekniske udvikling på det sikkerhedsmæssige område og udviklingen vedrørende mulighederne for at vurdere risikoen ved de pågældende aktiviteter.

Anmeldelsen skal indeholde oplysninger om de kemikalier og processer, som er involveret i den særligt risikobetonede aktivitet. Yderligere beskrives anlæggene, deres beliggenhed og indretning samt farekilder og sikkerhedsforanstaltninger. Anmeldelsen skal endelig indeholde oplysninger om de nødplaner, som kan iværksættes inden for virksomhedens område, samt navnet på den sikkerhedsansvarlige og den, der er bemyndiget til at sætte nødplanerne i gang og underrette tilsynsmyndigheder og politi.

Med henblik på, hvilke krav myndighederne bør stille til virksomhederne, er vejledningen ikke så konkret

»Ved vilkårsfastsættelsen må myndighederne først tage stilling til, hvilket risikoniveau man vil acceptere i området. På grundlag af dette niveau og den foretagne risikovurdering skal der fastsættes nødvendige vilkår.«

Som vejledning i fastlæggelse af acceptabelt risikoniveau anføres

»- unødige risici bør fjernes

- risici bør reduceres, så vidt det er praktisk muligt

- nye virksomheder bør etableres i overensstemmelse med moderne normer og praksis for sikkerhed

- den individuelle risiko må ikke forøges væsentligt som følge af etablering af en risikobehæftet virksomhed.«

Kvantitative kriterier for, hvornår risikoen er acceptabel, findes ikke i risikobekendtgørelsen. Vejledningen sætter heller ikke kvantitative kriterier, men taler om et acceptabelt risikoniveau, der blandt andet fastlægges ved anvendelse af anerkendte normer og god praksis for sikkerhed, samt at individuel risiko ikke nævneværdigt forøges. Denne vejledende angivelse skal suppleres med den almindelige forvaltningsmæssige proportionalitets-grundsætning, d.v.s. at der skal være forholdsmæssighed mellem mål og midler. Et af de bemærkelsesværdige træk ved den eksisterende lovgivning er således fraværet af eksplicit udformede kriterier for, hvornår indsatsen er tilstrækkelig. Ovenstående er i det væsentligste skrevet på baggrund af Risikoudvalgets betænkning.

3. Acceptkriterier

Myndighederne har godkendt mange aktiviteter med den begrundelse, at risikoniveauet i det pågældende område ikke øges af den aktuelle aktivitet.

Borgerne har ofte haft en ganske anden opfattelse af sagen, og de har anket og protesteret over afgørelsen.

Årsagerne til dette er mange, bl.a.

- interessekonflikt

- inddragelse af andre end tekniske aspekter som f.eks. behov for og nødvendighed af et givent produkt

- frygt, eksperterne har taget fejl mange gange.

Hvad der sker på acceptfronten er vanskeligt at forudse. Diskussionerne har været lange og trange inden for de sidste par år, og mange forslag har været fremme, f.eks.

- at omdøbe risikoanalyser til sikkerhedsanalyser. Der findes folk, der tror, at naboer og andre berørte vil forholde sig positivt, hvis ordet risiko ikke nævnes. Med andre ord at løse problemet ved at kalde det noget andet og herved udelukkende forholde sig sprogligt til problemet

- ved barrierediagrammer. Sagt i korthed går dette ud på, at jo farligere en aktivitet er, desto flere barrierer skal der være. En barriere kan f.eks. være en brandmur, en sikkerhedsventil, en brandalarm. På grundlag af vurdering af et muligt uhelds konsekvenser og hyppighed angives, hvor mange barrierer der skal være, for at produktionen er acceptabel. Antallet af barrierer kan f.eks. angives i tabeller, hvilket gør metoden operationel og ukontroversiel.

Dette acceptkriterium kan være problematisk, fordi

- pålideligheden af barriererne indgår kun i ringe grad

- et af de største problemer i risikoanalyse er analyse af menneskelige fejl og organisatoriske forhold, hvilket kun i ringe grad indgår i barrierediagrammerne

- metoden er ikke verificeret, der er ingen dokumentation for de benyttede værdier. (Der henvises i øvrigt til Miljøstyrelsens rapport »Miljøprojekt 112, Kvantitative og Kvalitative Kriterier for Risikoaccept«)

- analyserne bliver mindre gennemskuelige for ikke indviede, da konsekvenser og sandsynligheder kan camoufleres i pseudokvantitative barriereovervejelser. Mange »eksperter« er af den opfattelse, at folk kun skal have meget få tal, da de alligevel ikke kan forstå dem

- anvendelse af simple talkriterier i forhold til ulykkeshyppighed og -konsekvens kan for det første give stagnation i sikkerhedsarbejdet og for det andet forskyde balancen i risikoanalysen, således at der fokuseres mere på tal og opfyldelse af talkriterier frem for f.eks. forslag til sikkerhedsforbedrende foranstaltninger

Acceptkriterier varierer mellem brancher og mellem lande. F.eks. for danske olieudvindingsanlæg i den danske del af Nordsøen accepteres ulykker med sandsynligheder mindre end 1 pr. 10.000 år i designovervejelserne. Et problem ved dette er, at de analyserede hændelser er meget sjældne, og der kan derfor være meget stor usikkerhed involveret i fastsættelse af deres sandsynlighed, hvorfor det kan være vanskeligt at godtgøre, at sandsynligheden virkelig er mindre end 1 pr. 10.000 år.

4. Risikoanalyse: mål, midler, mangler og muligheder

Risikoanalysens grundprincipper er især udviklet i forbindelse med sikkerhedsvurdering af nukleare anlæg. Risikoanalyse som metode har i løbet af de sidste par årtier i stigende grad vundet indpas ved vurdering af andre typer anlæg (kemisk industri, offshoreinstallationer m.m.).

Risikoanalyserne indgår i dag som en del af den ansvarlige myndigheds beslutningsgrundlag i forbindelse med godkendelse af risikobetonede aktiviteter, men benyttes derudover også internt i enkelte virksomheder til risikostyring.

En risikoanalyse er en systematisk gennemgang af et anlæg med henblik på at identificere uønskede hændelser og disses mulige årsager og konsekvenser. Der beskrives såvel enkelte fejl, kombinationer af fejl som sekvenser af hændelser, der kan medføre et uheld.

Risikoanalysen har til formål dels at give en beskrivelse af risici tilknyttet et givet anlæg, dels at danne baggrund for forslag til ændringer i design eller procedurer, der kan begrænse risiciene. Begrænsningerne kan ske enten ved begrænsning af konsekvenserne eller ved at begrænse den hyppighed, hvormed hændelsen kan indtræffe.

En risikoanalyse består af følgende elementer

- teknisk beskrivelse af anlægget (topografi, anlægsdokumentation, driftsforhold og procedurer, sikkerhedsforhold m.m.),

- identifikation af mulige risici,

- fejlanalyse (identifikation af fejl, hændelsessekvenser, kombinationer af fejl m.m.),

- rekommandationer (ændringer i design/procedurer/sikkerhedssystemer/beredskab m.m.)

I risikoanalyse benyttes en række forskellige metoder og modeller af såvel kvalitativ som kvantitativ art. Ved de kvantitative metoder er resultaterne delvis givet som numeriske værdier. For sådanne værdier gælder, at resultaterne ofte er behæftet med stor usikkerhed grundet model- og parameterusikkerhed, usikre/manglende data m.v. Dette betyder ikke, at beregningerne er uden anvendelsesmuligheder, men at de numeriske værdier skal benyttes med omtanke, idet de angiver størrelsesordener, ikke eksakte værdier.

Risikoanalyse er i høj grad et prioriteringsværktøj. Det væsentlige er at identificere de betydende risici ved en given aktivitet (f.eks. beskrevet ved konsekvens og/eller sandsynlighed), kort sagt skelne stort fra småt. Med udgangspunkt i risikoanalysen kan en prioriteret indsats over for de identificerede risici iværksættes. Men beslutning om, hvilke af de foreslåede rekommandationer der gennemføres, kræver en helhedsvurdering (risiko, miljø, arbejdsmiljø, behov, beskæftigelse, økonomi m.m.).

Bemærkninger til forslagets enkelte punkter

Ad 1.

Der henvises til Risikoudvalgets betænkning for sammenfatning s. 58-61.

Ad 2.

Kemisk Værk Køge-sagen viste, at selvom der blev gjort et betydeligt stykke arbejde med udbredelse af kendskabet til den af politiet i Køge udarbejdede beredskabsplan, udelod politiet visse afsnit i den beredskabsplan, der blev undergivet aktindsigt i henhold til lov om offentlighed i forvaltningen. Således blev som det væsentligste sygdomssymptom oplysninger fjernet fra beredskabsplanen uden nogen konkret begrundelse og formentlig i strid med reglerne i offentlighedsloven. Netop en sådan udeladelse, der forekommer helt ubegrundet, er egnet til at svække tilliden til såvel risikovurderingen som til de afværgeforanstaltninger, der er planlagt iværksat fra myndighedernes side i tilfælde af uheld af større eller mindre omfang. Det må derfor være således, at udgangspunktet er, at beredskabsplaner offentliggøres ved politiets foranstaltning, således at det klart fremgår, hvad der er udeladt, og begrundelsen herfor. Dette kan eksempelvis være tilfældet med telefonnumre, der særligt er reserveret nødsituationer og hvor blokering af disse telefonnumre af uvedkommende kan svække effekten af beredskabets iværksættelse.

Ingen

Nr BSF 51

Forslag til folketingsbeslutning om risiko og risikokommunikation

Fremsat af Leif Hermann (SF) Margrete Auken (SF) Gade (SF) Lilli Gyldenkilde (SF) Hanne Thanning Jacobsen (SF) Bjørn Poulsen (SF) Ebba Strange (SF)

den 10. januar 1990