1989 BTL 232 BETÆNKNING OVER FORSLAG TIL LOV OM ÆNDRING AF FORSKELLIGE LOVBESTEMMELSER OM KONTROL MED UDBETALING AF OFFENTLIGE YDELSER M.V. NR L 232 1989-90, 1. SAMLING

Bilag

Prosas henvendelse af 23. maj 1990

Notat vedrørende

Lovforslag nr. L 232 fremsat den 15. maj 1990 om ændring af forskellige lovbestemmelser om kontrol med udbetaling af offentlige ydelser m.v.

Finansministeren har fremsendt et lovforslag, som skal igangsætte en omfattende registerkontrol af modtagere af ydelser fra det offentlige. Den kontrol, der lægges op til, er en efterfølgende kontrol, hvor man, efter at udbetalingerne er sket, prøver at kontrollere alle, der har modtaget bestemte ydelser. Det forventes, at lovforslaget kan vedtages, inden Folketinget tager på sommerferie. Dette notat behandler lovforslagets registerpolitiske konsekvenser.

Finansminister Henning Dyremose har udtalt, at »det er et rent teknisk lovforslag, der holder sig inden for rammerne af den eksisterende registerlov«.

Der er ikke tale om et teknisk lovforslag, men om et principielt skift i brugen af edb-registrene!

Registerpolitisk skift

Lovforslaget vil indføre en efterfølgende kontrol på meget omfattende områder i den offentlige forvaltning: arbejdsløshedsdagpenge, syge- og barseldagpenge, bistandsydelser, sociale pensioner, uddannelsesstøtte. Der er vel tale om kontrol af over 1 million borgere.

Frygten for edb-registrene er nært knyttet til, at de bliver brugt til overvågning og kontrol af borgerne, bl.a. ved samkøring. Danmark er et så velordnet og gennemregistreret samfund, der med CPR-nummer som generel fælles nøgle har mulighed for at udvikle denne omfattende overvågning og kontrol. Anvendelse af edb-registrene til kontrol har hidtil været enkeltstående tilfælde. Det har været betragtet som et retspolitisk princip, at en udbredt brug af edb-registrene til kontrol vil være i strid med den personlige integritet.

Når danskerne hidtil - på trods af en udbredt frygt for edb-registrene (jf. AIM-undersøgelsen) - har accepteret en meget omfattende registrering, skyldes det måske netop, at der tilsyneladende var en klar holdning til, at de registrerede oplysninger blev brugt ansvarligt og netop ikke brugt til kontrol.

Registerlovens bestemmelser giver grundlag for at videregive oplysninger elller foretage samkøringer for at gennemføre en kontrol af, om offentlige ydelser har været modtaget med urette. Med dette lovforslag indføres brug af registre til kontrol som en generel praksis. Dette skift indebærer en principiel åbning mod registerstaten.

Lovforslaget lægger op til en nedbrydning af to centrale principper i registerloven

1) Oplysninger registreret af en myndighed er beregnet til dennes brug. Med lovforslaget startes en udbredt udveksling af oplysninger.

2) Ved oprettelsen af et register skal der udarbejdes en forskrift, som fastlægger registerets formål og anvendelse. Med lovforslaget vil der ske væsentlige ændringer i en række registre, efter at oplysningerne er registreret.

Det næste skridt vil naturligt være, at registrene ikke planlægges alene af hensyn til det formål, de faktisk skal opfylde, men desuden tilrettelægges sådan, at de kan indgå i kontrolprocedurer.

Kontrol og samkøring

Mulighederne for kontrol med borgerne forbindes ofte med samkøring. Samkøring af edb-registre er da også en meget effektiv mulighed for at etablere en kontrol. Men også ved videregivelse af oplysninger (udsøgning af bestemte persongrupper i et register) kan der etableres en kontrol.

Brug af edb-registre til efterfølgende kontrol muliggør udskillelse af enkeltpersoner og persongrupper, således at svagere personer føler sig underlegne og magtesløse over for det offentlige. Kontrollen vil altid omfatte alle, der har modtaget pågældende ydelser, hvor det overvejende flertal ikke har gjort noget forkert. En sådan utryghed hører ikke hjemme i et demokratisk samfund.

Mistænkeliggørelse og omvendt bevisbyrde

Den foreslåede registerkontrol vil have to uundgåelige konsekvenser, som bør være uacceptable i en retsstat

Det er ikke muligt at tilvejebringe oplysninger, som kan udpege netop de borgere, der har modtaget ydelser med urette, men i de fleste tilfælde blot et antal, som der er sandsynlighed for har fået ydelser med urette. Oplysningerne er ganske enkelt ikke registreret tilstrækkelig identisk (f.eks. forskellige perioder), så der kan skabes et sikkert grundlag for en afgørelse. Der vil derfor oftest opstå en omvendt bevisbyrde, hvor den enkelte må bevise, at ydelserne faktisk er modtaget med rette.

I dag gennemføres en såkaldt »skatteregisterundersøgelse«, som ligner den foreslåede registerkontrol, hvor modtagere af arbejdsløshedsdagpenge kontrolleres. Her har Prosas A-kasse i en række tilfælde måttet bevise over for DfA, at de udbetalte dagpenge rent faktisk var korrekte. Omvendt bevisbyrde er overhovedet i strid med almindelige retsprincipper.

Den næste konsekvens er, at man udtrækker og undersøger et stort antal, som ikke har modtaget ydelser med urette. I den nævnte DfA-undersøgelse er det ca. 80 pct. af de undersøgte. En sådan usikkerhed og mistænkeliggørelse kan kun betegnes som urimelig.

Baggrundsmateriale

Spørgsmålet om brug af registrene til efterfølgende kontrol har været genstand for megen opmærksomhed gennem årene. Der er tale om et meget følsomt spørgsmål.

Justitsministerens redegørelse til Folketinget fra 3. december 1984

»Det er selvfølgelig samkøringer med henblik på efterfølgende kontrol, der påkalder sig særlig interesse. Disse samkøringer er der heldigvis meget få af.«

Statsrevisorernes bemærkning til Rigsrevisionens beretning om registersamkøring i kontroløjemed nr. 5 1983

»Det i beretningen beskrevne forsøg (Køge-forsøget med samkøring af CRAM og sygedagpengeregister) kunne utvivlsomt have afsløret fejl og uregelmæssigheder, som på anden måde vanskeligt ville kunne afdækkes. Selv om dette isoleret betragtet kunne vurderes som positivt, må den undersøgelseseffektivitet, samkøringen indebærer i forhold til borgerne, betragtes som principielt betænkelig.«

Registertilsynet udtalte i forbindelse med skatteregisterundersøgelsen (Årsberetning 1983, s. 24)

». . . at man finder det langt mere hensigtsmæssigt, dersom der - med hjemmel i klare og utvetydige lovbestemmelser - blev givet regler for løbende kontrol i forbindelse med selve udbetalingen. Herved undgås ubehagelige sager om tilbagebetaling, der - selv om afgivelse af fejlagtige oplysninger måtte være undskyldelig - kan være meget belastende.«

Justitsminister Hans Engell på Dansk Dataforenings sikkerhedskonference den 31. januar 1990

»Men samtidig må vi ikke glemme hensynet til den enkelte borger og blot give tilladelse til samkøringer eller videregivelse af oplysninger uden grundigt at tænke over, om det nu også i den konkrete situation er nødvendigt og berettiget. Hensynet til beskyttelsen af den enkelte borger skal være i højsædet.«

Skatteminister Anders Fogh Rasmussen i Politiken den 18. februar 1990

»Men tilbage står alligevel, at statens edb-maskiner efterhånden ved alt om os.

Nu vil jeg fare op som trold af en æske. Det er et af mine hjertebørn . . . Jeg er meget frygtsom over for Big Brother-samfundet, men jeg kan godt se, at den hastige udvikling på edb-området har givet mindelser om det.«

Teknologinævnet fik i 1987 AIM til at lave en undersøgelse om befolkningens holdning til edb-registrene

Kun 22 pct. af den voksne befolkning føler sig trygge ved den måde, offentlige og private edb-registre bruges på. Mere end dobbelt så mange (49 pct.) føler sig utrygge. Hver tiende dansker føler sig oven i købet meget utryg.

Prosa

Steffen Stripp

Landsformand

Finansministeriet

Budgetdepartementet

Den 29. maj 1990

Spørgsmål nr. 6

Udvalget anmoder om ministerens kommentar til en henvendelse af 23. maj 1990 fra Prosa vedrørende ovennævnte lovforslag, jf. bilag 9.

Svar

Prosas betænkeligheder ved forslaget går på to forhold

1. Registerpolitisk skift

Prosa mener ikke, der er tale om et teknisk lovforslag, men om et principielt skift i brugen af edb-registrene.

Kommentar

Der er ikke tale om, at de ændringer, der foreslås i reglerne om kontrol med udbetaling af offentlige ydelser, kan bruges til at iværksætte en almindelig overvågning af store dele af befolkningen, der modtager overførselsindkomster og anden støtte fra det offentlige, som frygtet af Prosa.

De regler, der nu er foreslået, har alene til formål at hindre fejludbetalinger fra offentlige kasser, og det vil i forbindelse med den nærmere tilrettelæggelse af kontrolordningerne naturligvis blive sikret, at de ikke misbruges, og at der ikke registreres flere oplysninger end nødvendigt for, at kontrolordningen kan fungere.

Der er allerede i dag inden for det sociale område mulighed for at trække oplysninger fra en række forskellige registre i forbindelse med behandlingen af en sag. Det er således tilfældet med det kommunale sagshenvisnings- og advissystem. Heri kan kommunen som led i en forudgående kontrol få oplysninger om, hvorvidt den pågældende er aktiv eller passiv, i en række ydelsesregistre.

Der er i dag med hjemmel i de enkelte sociale love mulighed for, at der indhentes de fornødne oplysninger til brug for sagens afgørelse. Samtidig er der mulighed for, at der som led i revisionen ligeledes indhentes de fornødne oplysninger.

Med lovforslaget gives der adgang til, at denne indhentning af oplysninger kan ske i elektronisk form fra offentlige myndigheder og arbejdsløshedskasser.

Der lægges hermed op til, at der for en række ydelsers vedkommende kan tilvejebringes en kontrolordning, som i dag kendes fra loven om statens uddannelsesstøtte.

Muligheden for at videregive oplysninger i elektronisk form i kontroløjemed giver, som det nævnes i bemærkningerne til lovforslaget, støtte til en udsøgning af sager. På grundlag af de oplysninger, der herved fremkommer, kan der herefter ske en nærmere individuel kontrol af de skete udbetalinger.

SU-loven har været model for de nu foreslåede ændringer på det sociale område og med hensyn til udbetaling af arbejdsløshedsdagpenge. På sidstnævnte område har der i de senere år været gennemført en kontrol svarende til den, der åbnes mulighed for gennem lovforslaget, idet Arbejdsministeriet tidligere har haft hjemmel hertil.

Lovforslaget er ikke i strid med registerlovgivningen eller principperne bag registerlovgivningen. Reglerne i loven om offentlige myndigheders registre vedrørende videregivelse af registeroplysninger angiver generelt rammerne for, i hvilket omfang en forvaltningsmyndighed administrativt kan videregive registeroplysninger. Loven viger ligesom forvaltningsloven udtrykkeligt for bestemmelser i lovgivningen, der inden for et bestemt område fastsætter, hvornår oplysninger skal videregives. Der er således ikke tale om brud på grundlæggende registerretlige principper, når Folketinget ved lov fastsætter særlige oplysningsbestemmelser, f.eks. i forbindelse med etablering af en kontrolordning som den her foreslåede.

2. Mistænkeliggørelse og omvendt bevisbyrde

Prosa hævder, at efterfølgende kontrol ved hjælp af edb-registre også vil komme til at omfatte modtagere, som har modtaget deres ydelser med rette. Prosa frygter endvidere, at en del af disse modtagere vil komme til at skulle bevise, at ydelsen er modtaget med rette - altså en slags omvendt bevisbyrde. Der henvises bl.a. til forhold på arbejdsløshedsdagpengeområdet.

Kommentar

Når der gøres brug af stikprøvekontrol, så ligger det i selve kontrolformen, at der udtrækkes personer til kontrol, der har oppebåret deres ydelser med rette.

Lovforslaget indeholder alene regler for, hvorledes oplysningerne til brug for efterkontrollen kan indhentes. Det vil sige, at der ikke er lagt op til ændringer i bevisbyrde, hvilket igen betyder, at det er de gældende regler herom, der også fremover skal finde anvendelse.

Inden for arbejdsløshedsforsikringens område er det en afgørende betingelse for, at et arbejdsløshedskassemedlem eller en arbejdsløshedskasse kan gøres ansvarlig, at det kan bevises, at der har fundet en fejludbetaling sted.

Den eneste undtagelse fra denne regel er indeholdt i arbejdsløshedsforsikringslovens § 79, stk. 3, der fastslår, at en arbejdsløshedskasse ikke har krav på refusion, ligesom allerede udbetalte beløb skal tilbagebetales, såfremt arbejdsløshedskassen ikke kan fremlægge dokumentation i overensstemmelse med regler fastsat af direktøren for Arbejdsløshedsforsikringen. Arbejdsløshedskassen kan dog fritages for ansvar, hvis den efterfølgende kan bevise, at de udbetalinger, hvor dokumentationen ikke forelå, har været korrekte.

Den ovenfor beskrevne hovedregel - som altså ikke indeholder en omvendt bevisbyrde - finder anvendelse, uanset hvorledes sager om eventuelle fejludbetalinger opstår, således også i tilfælde af, at sagen er et resultat af en skatteregisterundersøgelse.

Prosas påstand om, at man i flere tilfælde har fået pålagt at bevise, at der ikke har fundet fejludbetalinger sted, stiller Direktoratet for Arbejdsløshedsforsikringen sig uforstående over for, idet der, bortset fra undtagelsen i arbejdsløshedsforsikringslovens § 79, stk. 3, ikke anvendes en omvendt bevisbyrde inden for arbejdsløshedsforsikringslovens område.

Anvendelsen af registeroplysnnger i forbindelse med en efterkontrol indebærer således ikke, at bevisbyrden vendes om.

Udvalget har behandlet lovforslaget i nogle møder og har herunder

stillet spørgsmål til finansministeren, som denne har besvaret

skriftligt.

Herefter indstiller et flertal (Socialdemokratiets, Det Konservative Folkepartis, Venstres, Fremskridtspartiets, Det Radikale Venstres, Centrum-Demokraternes og Kristeligt Folkepartis medlemmer af udvalget) lovforslaget til vedtagelse uændret.

Et mindretal (Socialistisk Folkepartis medlemmer af udvalget) vil redegøre for sin stilling til lovforslaget ved 2. behandling.

Grethe Fenger Møller (KF) nfmd. Connie Hedegaard (KF) Gammelgaard (KF) Bjørn Elmquist (V) Ivar Hansen (V) Glistrup (FP) Jørgen Estrup (RV) Mimi Jakobsen (CD) Kofod-Svendsen (KRF) Helle Degn (S) Lykketoft (S) fmd. Poul Nielson (S) Kaj Poulsen (S) Henning Rasmussen (S) Nyrup Rasmussen (S) Aage Frandsen (SF) Lilli Gyldenkilde (SF)

Tillægsbetænkning

Udvalget har, efter at lovforslaget ved 2. behandling blev henvist

til fornyet udvalgsbehandling, behandlet dette i et møde.

Endvidere har udvalget modtaget en skriftlig henvendelse fra Prosa, som også har haft foretræde for udvalget.

Henvendelsen fra Prosa og finansministerens kommentarer hertil er optrykt som bilag til tillægsbetænkningen.

Herefter indstiller udvalget lovforslaget til vedtagelse uændret.

Et mindretal (Socialistisk Folkepartis medlemmer af udvalget) ønsker i den forbindelse at udtale følgende

Mindretallet ønsker finansministerens kommentarer til henvendelsen fra Prosa optrykt som bilag til tillægsbetænkningen, da finansministerens kommentarer er af væsentlig betydning for mindretallets indstilling til lovforslaget.

Desuden vil mindretallet gøre opmærksom på den i Prosas henvendelse på side 4 omtalte udtalelse fra Registertilsynet, som ganske vist er afgivet i forbindelse med skatteregisterundersøgelsen, men Registertilsynets opfattelse, hvorefter det er langt bedre med klare lovbestemmelser om løbende kontrol ved udbetalinger, må også have gyldighed her.

Mindretallet ønsker også at gøre opmærksom på finansministerens forsikring om, at de, der kontrolleres forlods, har fået klar og utvetydig besked herom.

Mindretallet indstiller på ovenstående baggrund lovforslaget til vedtagelse.

Grethe Fenger Møller (KF) nfmd. Connie Hedegaard (KF) Gammelgaard (KF) Bjørn Elmquist (V) Ivar Hansen (V) Glistrup (FP) Jørgen Estrup (RV) Mimi Jakobsen (CD) Kofod-Svendsen (KRF) Svend Auken (S) Lykketoft (S) fmd. Poul Nielson (S) Kaj Poulsen (S) Henning Rasmussen (S) Nyrup Rasmussen (S) Aage Frandsen (SF) Lilli Gyldenkilde (SF)

Ingen

Nr BTL 232

Betænkning over Forslag til lov om ændring af forskellige lovbestemmelser om kontrol med udbetaling af offentlige ydelser m.v.

Nr L 232 1989-90, 1. samling

Afgivet af Det Politisk-Økonomiske Udvalg

Afgivet: 19900523