1989 BTL 179 BETÆNKNING OVER FORSLAG TIL LOV OM PRIVATE BIDRAG TIL POLITISKE PARTIER OG OFFENTLIGGØRELSE AF POLITISKE PARTIERS REGNSKABER NR L 179 1989-90, 1. SAMLING

Bilag

Et af udvalgets spørgsmål til justitsministeren og dennes besvarelse heraf

Spørgsmål

»Hvordan vil ministeren sikre reel ligestilling mellem medlemmer af lønmodtagerorganisationer og arbejdsgiverorganisationer med hensyn til muligheden for fritagelse for betaling af bidrag til politiske partier i forbindelse med den aftale, som fremgår af vedlagte artikel fra Det Fri Aktuelt, den 2. februar 1990?»

Svar

Det følger af § 1 i lovforslaget, at bestemmelserne om private bidrag til politiske partier gælder for alle arbejdsgiverforeninger, fagforeninger og andre faglige sammenslutninger, der har til hovedformål at varetage de økonomiske interesser for den erhvervsgruppe, som medlemmerne hører til. Foreningerne skal efter bestemmelsen tilsikre medlemmerne, at bidrag til politiske partier eller partipolitiske formål i øvrigt opkrævet over medlemskontingentet er frivilligt for det enkelte medlem.

Der ligger ikke i udtrykket »medlemskontingentet« nogen begrænsning med hensyn til, hvornår en forening skal tilsikre medlemmerne den beskrevne frivillighed med hensyn til partibidrag m.v. Navnlig er der ikke i lovteksten nogen støtte for at indlæse den begrænsning, at der kun skal sikres frivillighed med hensyn til bidrag, der ydes af det pågældende års medlemskontingent eller f.eks. af midler opsamlet af medlemskontingenter betalt efter lovens ikrafttræden.

Efter Justitsministeriets opfattelse er det i forbindelse med den foreslåede ordning ikke muligt at udskille midler, der hidrører fra indbetaling af medlemskontingenter, fra foreningens øvrige formue, og lovforslagets tekst og bemærkningerne til lovforslaget lægger da heller ikke efter Justitsministeriets opfattelse op til en sådan sondring.

Lovforslaget omfatter derfor efter Justitsministeriets opfattelse enhver faglig organisation med det i loven anførte hovedformål, når organisationen på noget tidspunkt efter dens stiftelse har modtaget betaling fra medlemmerne i form af kontingent. Det gælder, uanset om partistøtten m.v. i det konkrete tilfælde tages fra foreningens formue eller fra de løbende kontingentindtægter.

Uden for loven falder således kun de faglige sammenslutninger, som ikke på noget tidspunkt har modtaget kontingentindtægter, men hvis virksomhed alene er finansieret på anden måde, f.eks. ved gaver. Jutstitsministeriet er ikke bekendt med, at der skulle eksistere sådanne faglige sammenslutninger.

Der er efter lovforslaget tale om en fuldstændig ligestilling mellem medlemmer af lønmodtagerorganisationer og arbejdsgiverorganisationer.

Justitsministeriet har i øvrigt bemærket, at Dansk Arbejdsgiverforening i pressemeddelelsen af 25. april 1990 giver udtryk for, at man efter lovforslagets vedtagelse vil give medlemsorganisationerne lejlighed til at erklære sig om spørgsmålet om støtte til de politiske partier og til partipolitiske formål i øvrigt i overensstemmelse med loven. DA's forretningsudvalg vil, når loven er vedtaget, også tage skridt til, at DA's medlemsorganisationer skriver til alle medlemmer.

Tillægsbetænkning

Udvalget har, efter at lovforslaget ved 2. behandling blev henvist

til fornyet udvalgsbehandling, behandlet dette i et møde.

Som bilag til tillægsbetænkningen er optrykt en udtalelse, som Det Danske Center for Menneskerettigheder efter anmodning fra udvalget har afgivet over lovforslaget.

Der er af et mindretal stillet ændringsforslag, hvorom henvises til de ledsagende bemærkninger.

Herefter indstiller et flertal (Socialdemokratiets, Det Konservative Folkepartis, Venstres, Det Radikale Venstres og Centrum-Demokraternes medlemmer af udvalget) lovforslaget til vedtagelse i den affattelse, hvori det foreligger efter 2. behandling.

Et mindretal (Socialistisk Folkepartis medlemmer af udvalget) indstiller lovforslaget til forkastelse, men kan stemme for det af Fremskridtspartiet stillede ændringsforslag.

Et andet mindretal (Fremskridtspartiets medlem af udvalget) indstiller det af mindretallet stillede ændringsforslag til vedtagelse og vil i øvrigt redegøre for sin stilling til lovforslaget ved 3. behandling.

Et tredje mindretal (Kristeligt Folkepartis medlem af udvalget) indstiller lovforslaget til vedtagelse, men vil redegøre for sin stillling til det stillede ændringsforslag ved 3. behandling.

Ændringsforslag

Af et mindretal (FP), tiltrådt af et mindretal (SF)

Til § 3

1) I nr. 3 indsættes efter »private personer« ordene: », idet der, når det samlede tilskud fra en privatperson i et regnskabsår overstiger 5.000 kr., tillige skal oplyses navn på tilskudsgiveren«.

Bemærkninger

Til nr. 1

Mindretallet mener, at det bør fremgå af regnskabet, hvilke private personer der har ydet tilskud, idet man ved navns nævnelse bør kunne stå ved, at man har ydet tilskud - ellers må man give bidraget anonymt. Der bør dog være en mindstegrænse på 5.000 kr. for, hvilke tilskudsgivere man skal oplyse navn på.

Ændringsforslaget harmonerer med den udtalelse, som er kommet fra Det Danske Center for Menneskerettigheder (optrykt som bilag til tillægsbetænkningen), hvor man under pkt. 8.2., skriver i andet afsnit: »I praksis betyder dette, at identiteten af enkeltpersoner, der optræder som donorer til politiske partier, så vidt muligt ikke skal offentliggøres i en personidentificerbar form. Undtagelse herfra kan dog gøres ved særligt store og/eller for det politiske parti særligt betydende bidrag. Samme privatsfærebeskyttelseshensyn gør sig næppe gældende for så vidt angår faglige organisationer og sammenslutninger. Den menneskeretlige beskyttelse af sådanne organisationer og foreninger tilsigter navnlig at forhindre staten i at opnå en bestemmende indflydelse på organisationens/foreningens valg af støtteværdige samarbejdspartnere.«

Det skal i øvrigt bemærkes, at den foreslåede 5.000 kr.s grænse er indført for derigennem at undgå for meget papirnusseri for så vidt angår de helt små bidrag fra enkelte privatpersoner.

5.000 kr.s reglen gælder for hvert regnskabsår.

Gethe Fenger Møller (KF) fmd. Fischer (KF) Helge Adam Møller (KF) Bjørn Elmquist (V) Inge Dahl-Sørensen (V) Knud Lind (FP) Kirsten Lee (RV) Søren Bastholm (CD) Inger Stilling Pedersen (KRF) Erling Christensen (S) Ole Espersen (S) Søren Hansen (S) Torben Lund (S) Lissa Mathiasen (S) Carsten Andersen (SF) Leif Hermann (SF) Ebba Strange (SF) nfmd.

Bilag

Det Danske Center for Menneskerettigheder

Den 7. maj 1990

Udtalelse vedrørende lovforslag nr. L 179 om private bidrag til politiske partier og offentliggørelse af politiske partiers regnskaber

1. Ved skrivelse af 26. april 1990, j.nr. 1988-514-1, har Justitsministeriet, på foranledning af en anmodning af 24. april 1990 fra Folketingets Retsudvalg, anmodet Det Danske Center for Menneskerettigheder om en udtalelse vedrørende lovforslag nr. L 179 om private bidrag til politiske partier og offentliggørelse af politiske partiers regnskaber. I Justitsministeriets skrivelse, som er modtaget af Centret den 30. april 1990, anmodes om, at udtalelsen foreligger den 7. dennes.

Det af Retsudvalget stillede spørgsmål lyder

»14. Vil ministeren indhente en udtalelse vedrørende lovforslaget fra Det Danske Center for Menneskerettigheder?»

Bilagt spørgsmålet var kopier af lovforslaget samt bemærkninger (* 1)

2. Uanset spørgsmålets brede formulering finder Centret kun at burde belyse de aspekter af lovforslaget, som er af menneskeretlig karakter eller kan siges at have nær tilknytning til fundamentale menneskeretlige principper.

3. De menneskeretlige spørgsmål, som lovforslagets to dele (individuelt samtykke til partibidrag gennem fagligt-økonomiske sammenslutninger og offentliggørelse af partiregnskaber) kan siges at give anledning til, kan grupperes i følgende menneskeretlige hensyn, som i vidt omfang skal afvejes overfor hinanden

- borgernes formelle og reelle valgret, som her er tæt forbundet med en

- sikring af borgernes ret til information om væsentlige samfundsmæssige forhold (informationsretten), herunder om eventuelle økonomiske og andre afhængighedsforhold, som politiske partier måtte kunne siges at befinde sig i,

- beskyttelse af vælgernes negative ytringsfrihed (f.eks. retten til ikke at blive aftvunget politiske ytringer, f.eks. qua offentliggørelse af partibidrag),

- beskyttelse af borgernes privatsfære (begrænsninger i offentliggørelse af privatlivet tilhørende forhold),

- sikring af borgernes positive foreningsfrihed, her navnlig borgernes ret til at slutte sig sammen i faglige foreninger, f.eks. arbejdstager- og arbejdsgiverorganisationer, og disse organisationers ret til at varetage medlemmernes interesser og en,

- sikring af borgernes negative foreningsfrihed, her navnlig spørgsmålet om en ret til ikke gennem sit medlemskab af en organisation at blive påtvunget et partipolitisk standpunkt f.eks. gennem økonomiske bidrag til et eller flere politiske partier (* 2).

De efter lovforslaget forpligtede parter er henholdsvis de fagligt-økonomiske sammenslutninger og de politiske foreningers landsorganisationer.

4. Som følge af den korte tidsramme har der kun i stærkt begrænset omfang været mulighed for at iværksætte selvstændige undersøgelser af de menneskeretlige regler og deres nærmere indhold.

Det er derfor ikke muligt her at give en udtømmende behandling af alle de menneskeretlige spørgsmål, som forslaget kan siges at give anledning til.

Centret har på denne baggrund fundet at burde samle bemærkningerne om dels offentlighedens indsigt i partiregnskaber, og dermed indblik i partiernes mulige afhængighedsforhold, dels frivilligheden med hensyn til støtte til politiske partier og partipolitisk arbejde gennem medlemskontingenter.

5. Generelt kan det anføres, at Centret ikke finder, at forslaget strider mod gældende menneskeretsforpligtelser. Tværtimod kan det i flere henseender siges at tilsigte en loyal opfyldelse af hensigten med væsentlige menneskeretlige bestemmelser.

6. De menneskeretlige forpligtelser, som kommer på tale, er navnlig

FN's konvention om civile og politiske rettigheder (CPR) artikel 17 (om beskyttelse af privatlivet), artikel 19 (om menings-/ytringsfrihed og retten til at søge information), artikel 22 (om retten til at slutte sig sammen i faglige organisationer) og artikel 25 (om ret til deltagelse i varetagelsen af offentlige anliggender og valgret), og

ILO konvention nr. 87 (ILO 87) om foreningsfrihed og beskyttelse af retten til at organisere sig, artikel 2 (om retten til efter eget valg at tilslutte sig en faglig forening) og artikel 3 (om retten til i den faglige forening frit at ordne foreningens administration, virksomhed og programmer), samt

Den Europæiske Menneskeretskonvention (EMRK) artikel 8 (om beskyttelse af privatlivet), artikel 10 (om menings-/ytringsfrihed og ret til at modtage information), artikel 11 (om retten til at slutte sig sammen i faglige oranisationer) og EMRK's 1. tillægsprotokol (EMRK TP 1) artikel 3 (om udøvelse af valgretten).

CPR og EMRK dækker i vidt omfang det samme område, omend CPR på visse punkter indeholder en videregående forpligtelse. Det gælder f.eks. i forbindelse med retten til at søge information (informationsretten) og retten til at deltage i varetagelsen af offentlige anliggender på forskellig vis.

7. Disse forpligtelser er på visse punkter fortolket i praksis og er på andre måder suppleret af relevante fortolkningsbidrag.

I henhold til gældende ILO-ret kan en fagforenings (arbejdstager og/eller arbejdsgiverorganisation) aktiviteter ikke begrænses til rent faglige anliggender. Fagforeninger har ret til at beskæftige sig med samfundets økonomisk-politiske problemer og har ret til offentligt at fremsætte synspunkter herom (* 3). Samtidig bør fagforeninger ikke blive til politiske partier, forbindelser med politiske partier må ikke kompromitere hensynet til beskyttelse af de organiseredes interesser (* 4).

Lovregler, som etablerer en nær forbindelse mellem et politisk parti og en fagforening, vil kunne være i strid med ILO 87.

Offentliggørelse af enkeltpersoners navne i forbindelse med støtte til politiske partier er formentlig omfattet af privatsfærebegrebet i EMRK artikel 8 (* 5). Dette betyder dog ikke nødvendigvis, at en offentliggørelse vil være konventionskrænkende. Ytrings- og informationsfrihedshensyn kan betinge, at en offentliggørelse er berettiget i et demokratisk samfund.

I situationer, hvor der er indgået en eksklusivaftale, og hvor pågældende fagforening samtidig støtter et eller flere politiske partier, kan der også foreligge en krænkelse af ytringsfriheden (* 6).

I en sag for Den Europæiske Menneskeretskommission, sag 12090/86 Monica Lilja mod Sverige, påstod klager, at hendes rettigheder efter EMRK artiklerne 9, 10, 11, 14 og 17 var krænket, idet hun som medlem af det svenske kommunalarbejderforbund blev tvunget til automatisk medlemskab af det svenske socialdemokrati (SAP). Hvis hun, der var medlem af et andet politisk parti, ikke ville være medlem, skulle hun efter fagforeningens regler selv tage initiativ til at melde sig ud. Dette udgjorde efter klagers opfattelse en krænkelse af hendes ytringsfrihed (her retten til ikke at blive tvunget til en politisk ytring) og den negative fagforeningsfrihed. Under sagen blev det oplyst, at det svenske socialdemokrati havde ændret partilovene med virkning fra december 1990, således at medlemskab kun kan opnås ved personlig indmelding. Efter en mundtlig høring og en analyse af den svenske retstilstand blev sagen erklæret »inadmissible«, fordi »the Commission considers that an action before the Swedish courts in which the applicant might have asked for a declaration that she was not a member of the SAP could have been based on reasonable legal arguments under Swedish law and can therefore not be considered to have been without any prospects of succes« (* 7).

8. Af de gældende menneskeretlige forpligtelser synes at kunne udledes bl.a. følgende retningslinjer for national regelfastsættelse på det foreliggende område.

8.1. De gældende menneskeretlige regler om valgret, adgang til deltagelse i varetagelsen af offentlige anliggender og informationsretten kan siges at forudsætte og give ret til indsigt i de samfundsmæssige forhold, som er væsentlige for, at vælgerne og samfundsborgerne meningsfuldt kan udøve deres valgret og medbestemmelsesret. Oplysninger om de politiske partiers finansieringsforhold og dermed de mulige afhængighedsforhold, som de politiske partier måtte stå i, må derfor antages at være af central betydning for vælgerne og borgerne.

Dette forhold taler for så stor åbenhed som muligt, herunder en offentliggørelse af donorer, som tillader en for borgernes beslutningsproces relevant identifikation af pågældende donor, f.eks. i form af ikke-personidentificerbare oplysninger som er grupperet i nogle for den enkelte borgers politiske beslutningsproces meningsfyldte kategorier.

Vælgerne/borgerne skal kunne danne sig et reelt indtryk af, hvad partierne står for, herunder et indtryk af hvilke konsekvenser partiernes eventuelle afhængighedsforhold måtte have for partiernes udtrykte og reelt førte politik.

8.2. Hensynet til den enkelte borgers privatsfære og negative ytringsfrihed samt faglige sammenslutningers autonomi tilsiger, at disse som udgangspunkt ikke skal tåle indgreb i deres autonomi og navnlig ikke indgreb, som ikke er proportionale i forhold til opnåelsen af de under pkt. 8.1. nævnte hensyn.

I praksis betyder dette, at identiteten af enkeltpersoner, der optræder som donorer til politiske partier, så vidt muligt ikke skal offentliggøres i en personidentificerbar form. Undtagelse herfra kan dog gøres ved særligt store og/eller for det politiske parti særligt betydende bidrag. Samme privatsfærebeskyttelseshensyn gør sig næppe gældende for så vidt angår faglige organisationer og sammenslutninger. Den menneskeretlige beskyttelse af sådanne organisationer og foreninger tilsigter navnlig at forhindre staten i at opnå en bestemmende indflydelse på organisationens/foreningens valg af støtteværdige samarbejdspartnere.

8.3. Det forhold, at enkeltpersoner eller juridiske personer (efter omstændighederne mere eller mindre frit) tilslutter sig faglige foreninger for i fællesskab at varetage økonomiske og sociale rettigheder, giver ikke foreningen ret til at disponere på det enkelte medlems vegne på centrale ytringsfrihedsmæssige områder, navnlig ikke i forbindelse med politiske ytringer, som direkte kan siges at involvere det enkelte medlem mod den pågældendes vilje (* 8). Samtidig kan dette udgangspunkt ikke være til hinder for, at organisationen ved flertalsafgørelse beslutter, at organisationen/den faglige forening ved varetagelsen af pågældende organisations økonomisk-sociale formål skal støtte bestemte politiske partier, så længe foreningens/organisationens formål ikke derved kompromitteres.

Dette indebærer, at det enkelte medlem (individ eller juridisk person) så vidt muligt skal give sit aktive frivillige samtykke til, at der på pågældendes vegne afgives politiske ytringer, enten i form af udtalelser eller indirekte i form af økonomiske tilskud udmålt pr. capita. Det enkelte medlem kan samtidig ikke hindre organisationen/foreningens flertal i at indtage politiske standpunkter som forening betragtet.

9. En gennemgang af reglerne for partistøtte i udlandet, herunder reglerne om offentlig støtte til politiske partier, viser, at der består ganske store forskelle mellem de forskellige stater. Nogle stater tillader betragtelig offentlig støtte, som ofte ledsages af forholdsvis detaljerede regnskabskrav, medens andre stater fortrinsvis overlader finansieringen af partivirksomheden til private (* 9).

I Sverige findes der ikke lovregler om private bidrag til politiske partier. Offentlige bidrag til politiske partier reguleres i lov 1972: 625 og lov 1969: 596.

I Norge findes ikke lovregler af betydning for de her rejste spørgsmål. Reguleringen af overladt til organisationernes vedtægter (* 10).

I Forbundsrepublikken Tyskland er der i Grundgesetz artikel 21, stk. 1, in fine, indeholdt et krav om, at de politiske partier skal opgive oprindelsen (die Herkunft) af deres midler og aflægge offentligt regnskab herfor. I henhold til Grundgesetz artikel 21, stk. 3, fastsættes nærmere regler herom ved lov. Sådanne regler er fastsat ved den såkaldte Parteiengesetz (se lovbekendtgørelse i BGB1 1989.327 ff). Reguleringen af de politiske partiers forhold er efter international målestok særdeles intensiv, hvilket bl.a. skyldes erfaringerne fra nazisternes magtovertagelse. I Parteiengesetz' 6. afsnit (§§ 23-31) er fastsat detaljerede regler om partitilskud og pligt til regnskabsaflæggelse. I henhold til § 25 kan politiske partier modtage private tilskud, dog f.eks. ikke tilskud, som er givet til en faglig forening for at denne skal kanalisere midlerne videre til et politisk parti, eller tilskud på mere end 1.000 DM fra anonyme donorer. Navn og adresse på donorer, som giver tilskud på mere end 40.000 DM i et kalenderår, skal anføres i den årlige regnskabsberetning, som afleveres til og offentliggøres af Forbundsdagen (* 11).

I USA, hvor politiske støttekomiteer og enkeltkandidaturer spiller en større rolle end i Europa, er fastsat meget detaljerede regler om maksimalgrænser for individuelle bidrag og krav om identifikation af donorer, 11 CFR (Code of Federal Regulations Sect.) 110.3-110.6, se Federal Register, vol. 54, No. 158, 17. august 1989, s. 34109 ff.

10. I Danmark blev der ved lov nr. 940 af 23. december 1986 indført adgang til offentlig støtte af navnlig politiske partier. Støttens størrelse afhænger af antallet af modtagne stemmer ved foregående valg. Loven indeholder ikke nogen forpligtelse til at aflægge regnskab, og udbetalte midler er skattefri. Dertil kommer, at partiernes folketingsgrupper modtager et fast tilskud til medlemmernes og gruppens arbejde.

Det antages, at politiske partier og partiorganer ikke er omfattet af begrebet »private forhold« i straffelovens § 264 d (* 12).

I henhold til lov nr. 300 af 6. juni 1984 om fonde og visse foreninger er Folkekirkens selvejende institutioner, anerkendte trossamfund og godkendte uddannelsesinstitutioner ikke omfattet, såfremt fonden ikke ud over sit hovedformål varetager andre opgaver, jf. § 1, stk. 2, nr. 3. Arbejdsgiverforeninger, fagforeninger og andre faglige sammenslutninger, der har til hovedformål at varetage de økonomiske interesser for den erhvervsgruppe, som medlemmerne hører til, er omfattet af lovens kapitel 13, jf. § 2, stk. 1. Fonde med aktiver på over 3 mio. kr. skal udpege en statsautoriseret eller registreret revisor. I øvrigt er kravet blot, at en eller flere revisorer, hvoraf mindst een af revisorerne skal være statsautoriseret eller registreret revisor, skal udpeges, jf. § 51, stk. 1.

11. Det foreliggende lovforslag kan således siges at være et udtryk for intentioner, som er i god overensstemmelse med de gældende menneskeretlige regler, og går i en række henseender videre, end staten er menneskeretligt forpligtet til.

Centret har på denne baggrund gennemgået lovforslaget med henblik på at konstatere, hvorledes intentionerne ønskes omsat til praktisk regulering, og skal i den forbindelse knytte nogle enkelte bemærkninger til udvalgte dele af forslaget.

Centret finder det rigtigt, at donorers (navnlig i form af enkeltpersoner) præcise identitet ikke skal offentliggøres. Hvis en sådan offentliggørelse skal finde sted, bør dette i givet fald begrænses til enkeltstående tilfælde, hvor der betales meget betydende bidrag. Centret finder endvidere, at forbudet mod at oprette lister i de enkelte foreninger m.v. over de medlemmer, som ikke ønsker at bidrage, er af afgørende betydning. Personidentificerbar registrering af borgernes politiske overbevisning bør som udgangspunkt ikke være tilladt. Faglige foreningers og politiske partiers virksomhed bør som udgangspunkt ej heller være genstand for statslig regulering.

Princippet om en vis anonymitet i henseende til personidentificerbarhed betinger imidlertid, at de i regnskaberne indeholdte kategorier af tilskud da på anden måde må gøre det muligt for borgerne/vælgerne at danne sig et reelt indtryk af de afhængighedsforhold, de politiske partier måtte stå i. I den forbindelse synes opregningen i forslagets § 3 mindre hensigtsmæssig, idet kun hovedtal for de 5 nævnte grupper skal offentliggøres (jf. de specielle bemærkninger til § 3, bemærkningerne s. 5). Navnlig de under nr. 5 nævnte organisationer m.v. synes så relevante, at en mere detaljeret opdeling og særskilt opgivelse af tal for enkelte grupper af for vælgerne/borgerne relevante organisationer synes af væsentlig betydning, herunder om tilskud er givet af offentlige eller private institutioner, af arbejdsgiver- eller arbejdstagerorganisationer, virksomheder og erhvervsorganisationer.

Selvbestemmelsesretten i henseende til afgivelse eller ikkeafgivelse af navnlig politiske ytringer betinger, at partistøtte gennem faglige organisationer pr. capita så vidt muligt kun bør ske på grundlag af det enkelte medlems positive tilsagn. Manglende samtykke bør, hvis samtykket skal have reel betydning, medføre en reduktion i pågældendes kontingent til foreningen eller på anden måde have en reel indflydelse på foreningens dispositioner. Lovforslaget synes ikke at indebære væsentlige garantier på dette område (* 13). Fraværet af sådanne garantier er efter Centrets opfattelse ikke tvingende begrundet i hensynet til anonymisering af det enkelte medlems ønske om ikke at støtte partipolitisk arbejde, jf. herved lovforslagets § 2, stk. 4. Som forslaget fremtræder på baggrund af ministerens fortolkede bemærkninger, synes der at foreligge en risiko for, at det ikke realiserer sin egen målsætning: at gøre det frivilligt for det enkelte organisationsmedlem, om han eller hun vil støtte et partipolitisk arbejde gennem sit medlemskab og foreningskontingent.

Lovforslaget indeholder ikke nærmere krav til valg af revisor (f.eks. i form af krav om at pågældende er en statsautoriseret eller registreret revisor) (* 14), der således kan være en foreningsvalgt revisor. Det må tilstræbes, at et potentielt afhængighedsforhold mellem organisationen/foreningen reduceres mest muligt.

Af hensyn til de politiske partiers autonomi finder Centret det rigtigt, at partiregnskabet ikke skal godkendes eller kontrolleres. Af samme grunde er det formentlig også rigtigt at undlade at belægge overtrædelser af lovforslagets § 4, stk. 2, med straf.

Udvalget har behandlet lovforslaget i en række møder og har herunder

stillet spørgsmål til justitsministeren, som denne har besvaret

skriftligt. Et af svarene er optrykt som bilag til betænkningen.

Endvidere har udvalget modtaget skriftlige og/eller mundtlige henvendelser fra

Det Danske Center for Menneskerettigheder,

Folkebevægelsen for Frie Fagforeninger,

Konservativ Ungdom,

Radikal Ungdom,

Thomsen, Hans Kargaard, Brabrand, og

Venstres Ungdom.

Der er af justitsministeren og af et mindretal stillet ændringsforslag, hvorom henvises til de ledsagende bemærkninger.

Herefter indstiller et flertal (Socialdemokratiets, Det Konservative Folkepartis, Venstres, Det Radikale Venstres og Kristeligt Folkepartis medlemmer af udvalget) lovforslaget til vedtagelse med det af ministeren stillede ændringsforslag.

Et mindretal inden for flertallet (Kristeligt Folkepartis medlem af udvalget) udtaler

Mindretallet opfatter lovforslaget som den mindste fællesnævner mellem regeringen og Socialdemokratiet. Mindretallet tror ikke, at lovforslaget ændrer noget som helst med hensyn til at sikre medlemmer af faglige organisationer ret til selv at bestemme, om de over medlemskontingentet vil yde bidrag til politiske partier. Dog mener mindretallet, at en gennemførelse af lovforslaget er bedre end ingenting, og kan derfor stemme for det.

For reelt at sikre den personlige frihed skal der gennemføres ægte organisationsfrihed. Mindretallet vil arbejde for, at dette sker.

Et mindretal (Socialistisk Folkepartis medlemmer af udvalget) indstiller lovforslaget til forkastelse ved 3. behandling.

Socialistisk Folkeparti har i mange år arbejdet for at få åbne partiregnskaber. Socialistisk Folkeparti synes, det er et helt berettiget demokratisk krav, at vælgere kan se, hvorledes det parti, man overvejer at give sin stemme, tilvejebringer sine økonomiske midler.

Imidlertid er regeringens lovforslag at stikke folk blår i øjnene.

Ved kun at lade partiernes landsorganisationer omfatte af pligten til åbne regnskaber vil man være i stand til at skjule store dele af partiernes økonomi både i forbindelse med afholdelse af valg og i forbindelse med andet politisk arbejde. Mange organisationer og privatpersoner vælger typisk at give deres støtte til de lokale partiafdelinger, ikke blot til lokalvalgene, men også i mange tilfælde ved de landsdækkende valg. Det er også ret almindeligt og bliver det måske i stigende grad, at enkeltkandidaters valgkamp finansieres med ganske betydelige beløb fra organisationer, firmaer og privatpersoner. Heller ikke denne støtte er omfattet af lovforslaget.

Mindretallet mener endvidere, at tilskud fra såvel organisationer som private skal optræde med nævnelse af bidragyderens navn, såfremt beløbet er over en vis størrelse.

Mindretallet kan derfor støtte det af Fremskridtspartiet stillede ændringsforslag nr. 2 til § 3, men mener, at det kun i ringe grad afhjælper de nævnte problemer.

Med hensyn til private bidrag til politiske partier kan mindretallet støtte, at det skal være frivilligt for det enkelte medlem af en organisation, om vedkommende vil betale bidrag til politiske partier gennem sit kontingent. Mindretallet kan imidlertid ikke støtte, at sagen kun kan løses på den måde, der er beskrevet i lovforslaget. Mindretallet finder, at den måde, der er skitseret i Fremskridtspartiets ændringsforslag nr. 1 til § 2, i højere grad imødekommer intentionerne i den overordnede regel, hvorfor mindretallet også vil stemme for dette ændringsforslag.

Et andet mindretal (Fremskridtspartiets medlem af udvalget) indstiller de af mindretallet stillede ændringsforslag til vedtagelse, men vil redegøre for sin stilling til lovforslaget ved 2. behandling.

Et tredje mindretal (Centrum-Demokraternes medlem af udvalget) vil ved 2. behandling redegøre for sin stilling til lovforslaget og de stillede ændringsforslag.

Ændringsforslag

Af et mindretal (FP), tiltrådt af et mindretal (SF)

Til § 2

1) Paragraffen affattes således

»§ 2. Medlemmer, der ønsker at betale bidrag til politiske partier eller partipolitiske formål i øvrigt over medlemskontingentet, skal afgive en skriftlig erklæring herom.

Stk. 2. Foreningen skal en gang hvert år tilsende medlemmerne en blanket, der indeholder teksten til en sådan erklæring. Denne forpligtelse kan opfyldes ved, at blanketten trykkes i et medlemsblad eller lignende publikation. Erklæringen skal have følgende tekst: »Jeg ønsker at betale bidrag til politiske partier eller partipolitiske formål i øvrigt over medlemskontingentet.«

Stk. 3. Erklæringen skal indsendes til foreningens revisor. Dette skal fremgå af den i stk. 2 nævnte blanket. Erklæringer, som medlemmerne indsender til foreningen, skal straks videresendes til foreningens revisor. Justitsministeren kan fastsætte nærmere regler om blankettens udformning og om revisors behandling af de modtagne erklæringer.

Stk. 4. Der må ikke ske uberettiget videregivelse af oplysninger om, hvem der betaler bidrag eller har anmodet herom.'

Til § 3

2) I nr. 3 indsættes efter »private«: », navngivne«.

Af justitsministeren, tiltrådt af et flertal (S, KF, V, RV og KRF)

Til § 5

3) Ordene »6 måneder« ændres til: »12 måneder«.

Bemærkninger

Til nr. 1

Efter Fremskridtspartiets opfattelse bør det være de medlemmer, der ønsker at betale bidrag til politiske partier, der positivt afgiver en erklæring herom, ikke de medlemmer, der ønsker at blive fritaget for at betale bidrag.

Til nr. 2

Fremskridtspartiet mener, at det bør fremgå af regnskabet, hvilke private personer der har ydet tilskud, idet man ved navns nævnelse bør kunne stå ved, at man har ydet tilskud - ellers må man give bidraget anonymt.

Til nr. 3

I forbindelse med lovforslagets behandling er det over for Justitsministeriet oplyst, at en række partiers regnskaber først godkendes endeligt på landsmøder, der afholdes i september-november det følgende år.

Partierne har således i dag ikke mulighed for at overholde den 6-måneders-frist for indsendelse af regnskabet, som er foreslået i § 5.

På den baggrund foreslås fristen ændret til 12 måneder.

Grethe Fenger Møller (KF) fmd. Fischer (KF) Helge Adam Møller (KF) Bodil Thrane (V) Inge Dahl-Sørensen (V) Knud Lind (FP) Kirsten Lee (RV) Nør Christensen (CD) Inger Stilling Pedersen (KRF) Erling Christensen (S) Ole Espersen (S) Søren Hansen (S) Torben Lund (S) Lissa Mathiasen (S) Carsten Andersen (SF) Leif Hermann (SF) Ebba Strange (SF) nfmd.

(* 1) Spørgsmålet om eventuel regulering af partibidrag og partiregnskaber er af ældre dato, se således allerede Poul Andersen Statsforfatningsret (1954), s. 684. Se også Poul Meyer Politiske Partier (1965), s. 155 ff. Spørgsmålet er i de seneste år rejst ved beslutningsforslagene B 54 og B 55 af 19. november 1986, B 40 af 11. november 1987 og B 94 af 28. januar 1988.

(* 2) Det skal bemærkes, at den negative fagforeningsfrihed kun i begrænset omfang er omfattet af menneskeretlige forpligtelser. Når spørgsmålet alligevel berøres her, er det fordi de ytringsfrihedsmæssige aspekter, navnlig politisk ytringsfrihed, er særligt fremtrædende.

(* 3) Jf. forarbejderne til ILO 87. Record of proceedings, International Labour Conference. 30th Session, Geneve 1947, s. 570, samt Freedom of Association and Collective Bargaining, General Survey by the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, Report III (Part 4 B), International Labour Conference, 69th Session, Geneve 1983, § 195.

(* 4) Allerede i ILO's Resolution concerning the Independence of the Trade Union Movement af 26. juni 1952 anerkendes, at faglige foreninger kan beskæftige sig med generelle samfundsforhold. Samtidig understreges (i pkt. 5-6), at hvis en faglig forening »decides to establish relations with a political party . . . as a means towards the advancement of their economic and social objectives, such political relations . . . should not be of such a nature as to compromise the continuance of the trade union movement . . .«. Samtidig skal den til enhver tid siddende regering undlade at »interfere with the normal functions of a trade union movement because of its freely established relationship with a political party«. Se også Freedom of Association. Digest of decisions and principles of the Freedom of Association Committee of the Governing Body of the ILO. 3. udg., Geneve 1985, § 183-186 og Freedom of Association and Collective Bargaining, General Survey by the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, Report III (Part 4 B), International Labour Conference, 69th Session, Geneve 1983, § 196.

(* 5) Som illustration kan nævnes Den Europæiske Menneskeretskommissions afgørelse i sag 9804/82 X mod Belgien, Decisions and Reports 31, s. 231, hvor kommissionen antog (s. 235) »without hesitation that the fact that a tax authority is entitled to require the applicant to produce a list of his private expenditure, subject to the risk of a tax assessment measure, constitutes an interference with his private life«. Selv om et sådant krav principielt var omfattet af privatsfærebegrebet i artikel 8, forelå der dog ikke en krænkelse af artikel 8, da staten varetog et legitimt hensyn.

(* 6) CPR artikel 19 og EMRK artikel 10 beskytter retten til at ytre sig og retten til at undlade at ytre sig. Ytringsfrihedskrænkelsen kan forekomme i situationer, hvor en arbejdstager qua eksklusivaftalen ufrivilligt har meldt sig ind i pågældende fagforening og pågældende fagforening derefter ved en administrativ eller flertalsbeslutning beslutter at støtte et eller flere politiske partier, som ikke svarer til pågældende arbejdstagers politiske overbevisning. Efter dansk ret gives fagforeninger i et vist omfang mulighed for at tvinge medlemmerne til at bidrage til politiske partier og lign. på baggrund af en fortolkning af foreningens formål, jf. U 90B.56.

(* 7) Ifølge en udtalelse af 8. maj 1990 fra det svenske justitsministerium er spørgsmålet om automatisk medlemskab tidligere behandlet af den svenske rigsdag (konstitutionsutskottets betænkande 1988/89:KU5), som ikke fandt »lagligt hinder mot att fackføreningsmedlemmar automatisk annsluts till ett politisk parti«. Hvorvidt denne retstilstand kan fastholdes i lyset af de menneskeretlige forpligtelser og den nævnte sag 12090/86 forekommer særdeles tvivlsomt.

(* 8) Eksempelvis forlyder det, at Olie- og Benzinbranchens Arbejdsgiverforening ikke ønsker at bidrage til Dansk Arbejdsgiverforenings støtte til politiske aktiviteter, idet brancheforeningen ikke finder at burde engagere sig i partipolitiske forhold i Danmark.

(* 9) Se oversigten i rapportørens Bruno Stegagninis rapport

Financing of political parties: a cornerstone of pluralist democracies, Parliamentary Assembly, Council of Europe, Strasbourg 1989, hvor Danmark (i afsnit III, pkt. 6) rubriceres blandt de lande, hvor finansieringen af de politiske partier er overvejende privat. Andre lande i denne gruppe er: Belgien, Island, Luxembourg, Holland og Storbritannien.

(* 10) Jf. skrivelse af 7. maj 1990 fra Det Kongelige Kommunaldepartement, Oslo.

(* 11) I tysk forfatningsret antages undertiden, at det forhold at borgere selv er trådt frem og har givet et (betydningsfuldt) økonomisk bidrag til et parti bevirker, at pågældende derefter kan påberåbe sig den »negative ytringsfrihed«, dvs. retten til ikke at få offentliggjort sin politiske overbevisning mod pågældendes egen vilje, jf. Kommentar zum Grundgesetz fur die Bundesrepublik Deutschland, Bd. 1, Neuwied 1989, s. 1552.

(* 12) Se Kommenteret Straffelov, Spec. del, Kbh. 1988, s. 295. Se også Bet. 998/1984, s. 75.

(* 13) Under 1. behandling den 8. marts 1990 (Folketingets forhandlinger sp. 7006-7008) anførte justitsministeren, at det ikke - som følge af den foreslåede ordning - var muligt at nedsætte det enkelte medlems forenings-/organisationsbidrag som følge af et ønske om ikke at bidrage til et eller flere politiske partier. Derimod kunne der blive tale om en generel nedsættelse for alle. Se dog udtalelserne sp. 7008, som formentlig ikke indikerer et andet resultat.

(* 14) For så vidt angår registrerede revisorer er der ved lovbekendtgørelse nr. 57 af 19. januar 1989 og for så vidt angår statsautoriserede revisorer ved lovbekendtgørelse nr. 56 af 19. januar 1989 fastsat regler om tavshedspligt og opbevaring af oplysninger.

Nr BTL 179

Betænkning over Forslag til lov om private bidrag til politiske partier og offentliggørelse af politiske partiers regnskaber

Nr L 179 1989-90, 1. samling

Afgivet af Retsudvalget

Afgivet: 19900510