1989 LSF 235 FORSLAG TIL LOV OM ÆNDRING AF RETSPLEJELOVEN (DOMMERUNDERSØGELSER) (dommerundersøgelser)

§ 1

I lov om rettens pleje, jf. lovbekendtgørelse nr. 748 af 1. december 1989, foretages følgende ændringer

1. Efter § 21 indsættes i kapitel 1

» § 21 a. Justitsministeren kan anmode en eller flere dommere om at gennemføre en undersøgelse af nærmere bestemte sager. Justitsministeren kan bestemme, at der skal deltage sagkyndige i undersøgelsen.

Stk. 2. Undersøgelsesretten har ingen dømmende myndighed.

Stk. 3. Undersøgelsen gennemføres efter reglerne i denne lov. Justitsministeren kan dog i særlige tilfælde bestemme, at undersøgelsen skal foregå for lukkede døre. Bestemmelserne om retskredsenes grænser og bestemmelsen i § 169 finder ikke anvendelse.

Stk. 4. Undersøgelsesrettens afgørelser kan påkæres umiddelbart til Højesteret.

Stk. 5. Undersøgelsen afsluttes med en beretning. Beretningen offentliggøres af justitsministeren, medmindre ganske særlige grunde taler imod offentliggørelse.«

2. § 1019 m, stk. 1, nr. 3, affattes således

»3) regeringen eller justitsministeren træffer bestemmelse om, at sagen skal undersøges efter reglerne i § 21, stk. 1, eller § 21 a.«

§ 1

I lov om rettens pleje, jf. lovbekendtgørelse nr. 748 af 1. december 1989, foretages følgende ændringer

1. Efter § 21 indsættes i kapitel 1

» § 21 a. Justitsministeren kan anmode en eller flere dommere om at gennemføre en undersøgelse af nærmere bestemte sager. Justitsministeren kan bestemme, at der skal deltage sagkyndige i undersøgelsen.

Stk. 2. Undersøgelsesretten har ingen dømmende myndighed.

Stk. 3. Undersøgelsen gennemføres efter reglerne i denne lov. Undersøgelsen foregår for lukkede døre. Bestemmelserne om retskredsenes grænser og bestemmelsen i § 169 finder ikke anvendelse.

Stk. 4. Undersøgelsesrettens afgørelser kan påkæres umiddelbart til Højesteret.

Stk. 5. Undersøgelsen afsluttes med en beretning. Justitsministeren kan offentliggøre beretningen.«.

2. § 1019 m, stk. 1, nr. 3, affattes således

»3) regeringen eller justitsministeren træffer bestemmelse om, at sagen skal undersøges efter reglerne i § 21, stk. 1, eller § 21 a.«.

§ 1

I lov om rettens pleje, jf. lovbekendtgørelse nr. 748 af 1. december 1989, foretages følgende ændringer

1. Efter § 21 indsættes i kapitel 1

» § 21 a. Justitsministeren kan anmode en eller flere dommere om at gennemføre en undersøgelse af nærmere bestemte sager. Justitsministeren kan bestemme, at der skal deltage sagkyndige i undersøgelsen.

Stk. 2. Undersøgelsesretten har ingen dømmende myndighed.

Stk. 3. Undersøgelsen gennemføres efter reglerne i denne lov. Justitsministeren kan dog i særlige tilfælde bestemme, at undersøgelsen skal foregå for lukkede døre. Bestemmelserne om retskredsenes grænser og bestemmelsen i § 169 finder ikke anvendelse.

Stk. 4. Undersøgelsesrettens afgørelser kan påkæres umiddelbart til Højesteret.

Stk. 5. Undersøgelsen afsluttes med en beretning. Beretningen offentliggøres af justitsministeren, medmindre ganske særlige grunde taler imod offentliggørelse.«

2. § 1019 m, stk. 1, nr. 3, affattes således

»3) regeringen eller justitsministeren træffer bestemmelse om, at sagen skal undersøges efter reglerne i § 21, stk. 1, eller § 21 a.«

§ 2

Loven træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen i Lovtidende.

Oprindeligt fremsat forslag

§ 2

Loven træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen i Lovtidende.

Bemærkninger til lovforslaget

Almindelige bemærkninger

1. Lovforslaget har til formål at give justitsministeren udtrykkelig hjemmel til at iværksætte dommerundersøgelser i sager af almen betydning. Undersøgelserne gennemføres efter retsplejelovens regler. Herved sikres det, at de personer, som afhøres under dommerundersøgelsen, har vidnepligt, og at undersøgelsen foretages under de retssikkerhedsgarantier, som følger af retsplejelovens almindelige regler. Der er i forhold til kommissionsdomstolsundersøgelser tale om en mere smidig undersøgelsesform, hvilket navnlig kommer til udtryk i forbindelse med iværksættelsen af dommerundersøgelsen.

2. I de senere årtier har der været gennemført en række undersøgelser af sager af almen betydning ved kommissionsdomstole eller som dommerundersøgelser. Undersøgelserne har navnlig taget sigte på at klarlægge, om nogen i offentlig tjeneste eller hverv i forbindelse med en bestemt sags forløb har begået fejl eller forsømelser, som kan begrunde, at et retligt ansvar søges gennemført.

For tiden er der nedsat 3 kommissionsdomstole og et undersøgelsesudvalg. Det drejer sig om kommissionsdomstolen vedrørende udgifterne til edb inden for Skatteministeriets område, kommissionsdomstolen om udbudsmaterialet i licitationssagen vedrørende Storebæltsbroen og kommissionsdomstolen vedrørende sagsbehandllingen omkring et staldventilationsanlæg. Undersøgelsesudvalget skal klarlægge omstændighederne i forbindelse med flytningen af Thulebefolkningen. Justitsministeren har herudover anmodet præsidenten for Østre Landsret om at indstille en dommer til at beklæde en kommissionsdomstol vedrørende Landbrugets Finansieringsfond af 1963 og Landbrugets Grovvarefonde.

3. Undersøgelse af sager om offentlige myndigheders behandling af bestemte sager eller opgaver kan gennemføres på en række forskellige måder. Hvilken undersøgelsesform der anvendes, beror i høj grad på, hvordan sagen er opstået. En række sager om den offentlige forvaltnings sagsbehandling undersøges af Folketingets Ombudsmand, som enten af egen drift eller efter klager fra borgerne tager initiativ til undersøgelsen. I andre tilfælde, navnlig hvor det er nærliggende at pege på fejl eller forsømmelser begået af bestemte tjenstemænd, gennemføres undersøgelsen efter tjenestemandslovens regler om disciplinærforfølgning eller som en almindelig strafferetlig forfølgning. I mere omfattende sagsforhold og i sager af større politisk betydning er undersøgelserne som nævnt gennemført ved kommissionsdomstole eller som dommerundersøgelser. Der er dog også eksempler på, at regeringen eller Folketinget har nedsat særlige undersøgelsesudvalg til at klarlægge en sags faktiske omstændigheder.

4. Dommerundersøgelserne blev tidligere i almindelighed iværksat på vedkommende ministers initiativ uden særlig lovhjemmel. Det har aldrig været fuldt ud klarlagt, efter hvilke regler dommerundersøgelserne skulle foretages, men det har været nærliggende at antage, at undersøgelserne i mangel af udtrykkelig hjemmel til at lade retsplejelovens regler finde anvendelse, måtte gennemføres efter almindelige forvaltningsretlige regler. Disse regler er imidlertid ikke særligt velegnede til at danne grundlag for en retlig undersøgelse af et større sagsforhold, hvori der kan blive tale om at bedømme, hvorvidt der er grundlag for at gøre retligt ansvar gældende mod nogen, som virker eller har virket i offentlig tjeneste eller hverv. Det skyldes blandt andet, at der ikke i dag gælder regler om vidnepligt i forbindelse med dommerundersøgelser. En vis forpligtelse til at afgive forklaring kan dog følge af ansættelsesforholdet.

Usikkerheden omkring retsgrundlaget for gennemførelsen af dommerundersøgelser har også fået præsidenterne for Højesteret, Østre Landsret, Vestre Landsret og Sø- og Handelsretten til at rette henvendelse til Justitsministeriet. En kopi af retspræsidenternes henvendelse er optrykt som bilag til lovforslaget. Retspræsidenterne er af den opfattelse, at sager af større betydning, som ønskes undersøgt, ikke bør gøres til genstand for en dommerundersøgelse, før der eventuelt måtte være tilvejebragt et bedre retsgrundlag for sådanne undersøgelser. I stedet peger retspræsidenterne på muligheden for at gennemføre eventuelle undersøgelser ved kommissionsdomstole efter retsplejelovens § 21 eller kommissionsdomstole nedsat i medfør af særlig lov.

5. Det betydelige antal kommissionsdomstolsundersøgelser, der er påbegyndt i den seneste tid, taler for, at det må overvejes at gennemføre regler, som gør det muligt at foretage undersøgelserne på en mere enkel og smidig måde end ved nedsættelse af kommissionsdomstole.

Under hensyn til den usikkerhed, der består omkring retsgrundlaget for dommerundersøgelser og dermed også for de personer, som berøres af undersøgelserne, har Justitsministeriet fundet det rigtigst at foreslå nærmere regler om gennemførelse af dommerundersøgelser fastsat ved en ændring af retsplejeloven.

Ved ændringen foreslås det, at dommerundersøgelser skal gennemføres efter retsplejelovens og ikke almindelige forvaltningsretlige regler. Der sikres også undersøgelsesretten den uvildighed, som lederne af en retlig undersøgelse af denne karakter bør have. Undersøgelsesrettens afgørelser kan ikke behandles af Folketingets Ombudsmand, men kan ved kære indbringes umiddelbart for Højesteret.

Undersøgelsen adskiller sig fra de egentlige kommissionsdomstole ved, at undersøgelsen kan iværksættes uden en formel regeringsbeslutning. Undersøgelsen iværksættes normalt af justitsministeren, som også fastlægger temaet for undersøgelsen.

Der kan ikke uden særlig lovgivning nedsættes kommissionsdomstole, som beklædes af andre end dommere med juridisk kandidateksamen, jf. retsplejelovens § 43, stk. 5. For at sikre en smidig undersøgelsesmulighed, også i sager, hvor der kan være grund til at udpege særligt sagkyndige som dommere, f.eks. økonomer, læger, ingeniører eller andre med særlig uddannelse eller erfaring inden for det område, der er tale om at undersøge, er det foreslået, at justitsministeren kan træffe bestemmelse om, at sagkyndige skal deltage i undersøgelsen. Undersøgelsesretten forudsættes ledet af en allerede udnævnt dommer, men den eller de sagkyndige medvirker i øvrigt på lige fod med dommeren. Justitsministeren kan herudover, ligesom ved kommissionsdomstole, beskikke een eller flere til at bistå undersøgelsesretten med undersøgelsen, herunder udpege en sekretær for undersøgelsesretten. Justitsministeren kan også - hvis det skønnes hensigtsmæssigt - beskikke en person til at repræsentere det offentlige i forbindelse med undersøgelsen.

For at give undersøgelsesretten mulighed for at afkræve vidnerne forklaring uden, at de har haft adgang til at gøre sig bekendt med, hvad andre vidner måtte have udtalt i sagen, foreslås det, at undersøgelsen skal foregå for lukkede døre.

Pligten til at afgive vidneforklaring følger, bortset fra bestemmelsen i § 169, retsplejelovens almindelige regler om vidnepligt og vidnefritagelse m.v. Det følger blandt andet heraf, at retsplejelovens regler om vidnefritagelse i § 171 også gælder med hensyn til afgivelse af forklaring for undersøgelsesretten. Der er herefter ikke pligt til at afgive vidneforklaring, hvis forklaringen vil udsætte vidnet selv for straf eller tab af velfærd. Hvis der er mulighed for, at der efter afslutningen af dommerundersøgelsen vil blive indledt tjenstligt forhør mod en tjenestemand, som skal afgive forklaring for undersøgelsesretten, eller der er mulighed for, at der efterfølgende vil blive indledt almindelig strafferetlig forfølgning mod den pågældende, har vedkommende ikke pligt til at udtale sig under strafansvar.

Undersøgen afsluttes med, at undersøgelsesretten udarbejder en beretning. Beretningen kan indholde citater eller referat af de forklaringer og dokumenter m.v., der er afgivet eller fremlagt under undersøgelsen. Justitsministeren vil kunne offentliggøre beretningen uanset bestemmelsen i § 31.

6. Lovforslagets økonomiske og administrative konsekvenser

Gennemførelsen af retlige undersøgelser er forbundet med betydelige omkostninger. En undersøgelse af udgifterne til kommissionsdomstole inden for de senere år har vist, at udgifterne i almindelighed ligger mellem 0,5 og 6,5 mio. kr. pr. undersøgelse.

§ 2

Loven træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen i Lovtidende.

Bilag

Ø.L.49a-3/1988.bfk.

Justitsministeriet,6. maj 1988

Slotsholmsgade 10,

1216 København K. Præsidenterne for Højesteret, Østre Landsret, Vestre Landsret og Sø- og Handelsretten henvender sig hermed til Justitsministeriet i følgende anledning

Som det vil være ministeriet bekendt, er der i de senere år af landsdommere gennemført undersøgelser om forskellige, nærmere beskrevne forhold af offentlig interesse. Til grund for den enkelte af vedkommende landsretspræsident foretagne udpegning af en dommer til at forestå en sådan undersøgelse, har ligget en beslutning truffet af enten folketinget, regeringen eller en minister. Beslutningsgrundlaget har indeholdt en kortfattet beskrivelse af temaet for undersøgelsen, der altid har haft til formål at klarlægge et vist handlingsforløb, men i reglen tillige har omfattet en vurdering af, om der måtte være begået fejl eller være mangler ved den offentlige forvaltnings sagsbehandling.

Udpegning af en sådan undersøgelsesdommer er sket uden særlig hjemmel, hvilket har medført, at den af dommeren udøvede virksomhed ikke er nærmere reguleret, således som det ville være tilfældet, hvis udpegning var sket i medfør af bestemmelsen i retsplejelovens § 21 eller som led i en disciplinær undersøgelse mod en offentlig tjenestemand.

Det er almindelig antaget, at undersøgelsesdommeren ikke er omfattet af reglerne i retsplejeloven, men bortset herfra giver den manglende regulering anledning til uklarhed og uvished på en række punkter både i forhold til den dommer, der leder undersøgelsen og til den, der skal afgive forklaring, eller på anden måde omfattes af undersøgelsen. Den manglende regulering er særlig uheldig, hvis undersøgelsesdommeren, som det oftest er tilfældet, skal placere et ansvar og således har en domstolslignende funktion. I disse tilfælde består der tillige mulighed for tvivl med hensyn til, i hvilket omfang undersøgelsens indhold og konklusion senere kan danne grundlag for andre retlige skridt, f.eks. i form af strafferetlig forfølgning eller disciplinærundersøgelse over for offentlige tjenestemænd.

I forbindelse med en for tiden pågående dommerundersøgelse er der endvidere opstået spørgsmål om, hvorvidt der for pressen består ret til aktindsigt i medfør af lov om offentlighed i forvaltningen og om, hvorvidt Folketingets Ombudsmand kan tage stilling hertil. Besvarelsen af spørgsmålet afhænger naturligvis af, om undersøgelsesdommerens virksomhed er en del af den offentlige forvaltning, men herom hersker også uklarhed.

Det må antages, at der ved valget af denne form for undersøgelser er lagt afgørende vægt på, at den, der foretager undersøgelsen er uafhængig af forvaltningen og har betydelig erfaring i at gennemgå, fremstille og vurdere et større erfaringsmateriale udfra et retligt synspunkt. Det er derfor naturligt at udpege en dommer hertil.

Vi finder imidlertid at måtte pege på, at den manglende regulering medfører en retsusikkerhed, der vil kunne give anledning til problemer, som muligt kan svække undersøgelsernes autoritet og den almene tillid, der bør være knyttet til deres indhold og konklusion. Det henstilles derfor til Justitsministeriets overvejelse, hvorvidt der bør udarbejdes særlige regler om undersøgelsesdommeres virke.

Da behovet for undersøgelser af den omhandlede art efter vor opfattelse i tilstrækkelig grad vil kunne tilgodeses ved anvendelse af bestemmelserne i retsplejelovens § 21, ser vi imidlertid ikke noget udtalt behov for tilvejebringelse af et andet, særligt regelsæt om dommerundersøgelser, men finder at der, indtil et sådant regelsæt eventuelt måtte blive udfærdiget, alene bør foretages dommerundersøgelser i medfør af bestemmelsen i retsplejelovens § 21 eller eventuelt i medfør af særlig lov.

Såfremt der påbegyndes udarbejdelse af et regelsæt, bør det tillige overvejes at revidere bestemmelserne i retsplejelovens § 21 på baggrund af de med anvendelse af denne bestemmelse indvundne erfaringer.

En nærmere uddybning og supplering af de ovenfor anførte synspunkter vil eventuelt kunne finde sted ved en mundtlig drøftelse med Justitsministeriet. Vi er rede til at deltage i en sådan drøftelse.

Haulrig P. Christensen Agersnap Frank Poulsen

Efter 2. behandling den 30. maj 1990

Ingen

Nr LSF 235

Forslag til Lov om ændring af retsplejeloven (Dommerundersøgelser)

Fremsat af justitsministeren (Engell)

den 15. maj 1990

Vedtaget ved tredjebehandling den 1. juni 1990

Lov nr. 406 af 13/06/1990