1988 LSF 14 FORSLAG TIL LOV OM ÆNDRING AF LOV OM SKATTEMYNDIGHEDERNES ORGANISATION OG OM KLAGEADGANG M.M. (SKATTESTYRELSESLOVEN) (APPELBEGRÆNSNING M.M.).

§ 1

I lov om skattemyndighedernes organisation og om klageadgang m.m. (Skattestyrelsesloven), jf. lovbekendtgørelse nr. 573 af 14. november 1984, foretages følgende ændringer

1. I § 29, stk. 1, indsættes efter 1. pkt.

»Reglen i retsplejelovens § 343 om adgangen til at begære syn og skøn udmeldt ved de almindelige domstoles foranstaltning finder dog tilsvarende anvendelse, når sagen er indbragt for Landsskatteretten. Landsskatteretten kan fastsætte en frist, inden hvilken parterne skal tage stilling til, om der begæres syn og skøn i sagen. Såfremt en part begærer syn og skøn, udsætter Landsskatteretten behandlingen af sagen, og fristen i 5. pkt. er suspenderet, indtil klageren efter modtagelsen af skønserklæringen meddeler Landsskatteretten, at klagen opretholdes.«

2. Efter § 33 indsættes

»§ 33 A. Har landsretten afsagt dom i en sag, der er indbragt for retten efter reglerne i § 29 eller § 33, stk. 4, kan skatteministeren ikke anke dommen til Højesteret, medmindre sagen er af principiel karakter, eller særlige grunde i øvrigt taler derfor.«

§ 2

Stk. 1. Loven træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen i Lovtidende.

Stk. 2. § 1, nr. 1, har virkning for sager, der på dette tidspunkt verserer for Landsskatteretten, samt for sager der efter dette tidspunkt indbringes for Landsskatteretten.

Stk. 3. § 1, nr. 2, har virkning for sager, der på dette tidspunkt verserer for landsretten, samt for sager der efter dette tidspunkt indbringes for landsretten.

Bemærkninger til lovforslaget

I Almindelige bemærkninger

1. Baggrunden for forslaget

Lovforslaget er med enkelte ændringer en genfremsættelse af den daværende regerings lovforslag FL 54, der fremsattes den 28. oktober 1987 og var til 1. behandling den 4. november 1987.

Forslaget er et led i regeringens samlede bestræbelser på at styrke retssikkerheden på skatteområdet. Hensigten med forslaget er for det første at sikre en tidsmæssig forkortelse af behandlingen af en skattesag. Dette gennemføres ved som altovervejende hovedregel at afskære det offentlige fra at føre en skattesag længere end til landsretten. For det andet tilsigtes det med lovforslaget at skabe en større sikkerhed for rigtigheden af visse skønsmæssige afgørelser. Dette opnås ved at tillade brug af syns- og skønsmænd under behandlingen af en sag for Landsskatteretten.

Som skattesystemet har udviklet sig, fremstår det som meget uoverskueligt og kompliceret for skatteyderne. Dette medvirker til at skabe stor usikkerhed overfor skattesystemet. Hertil kommer, at således som klagesystemet idag er opbygget, er vejen til den endelige afgørelse meget lang og uoverskuelig. Det fører igen til, at nogle skatteydere afholder sig fra at føre deres sag igennem til en højere instans, ligesom de skatteydere, der forfølger sagen gennem hele systemet, må leve med en langvarig og stor personlig belastning.

De komplicerede regler og den indviklede struktur i skattesystemet virker også til skade for skatteforvaltningerne, der både skal disponere efter disse regler, og samtidig varetage den direkte kontakt med skatteyderne.

Regeringens indsats mod disse forhold går ad flere veje. Ved dette lovforslag sker der en forkortelse af klagevejen, idet landsretsdomme, der giver skatteyderen medhold, ikke af det offentlige kan ankes til Højesteret.

Forslagets indhold er på dette punkt i overensstemmelse med det udkast til lovforslag, der blev udarbejdet af arbejdsgruppen om appelbegrænsning for det offentlige i skattesager i arbejdsgruppens betænkning nr. 1105/1987.

I fortsættelse af disse bestræbelser på at forkorte klagevejen og dermed reducere sagsbehandlingstiden har regeringen nedsat et udvalg, der skal udarbejde forslag til modernisering og forenkling af det administrative klagesystem.

Den foreslåede adgang til at lade domstolene udmelde syns- og skønsmænd i sager for Landsskatteretten vil desuden betyde, at sikkerheden for at nå det materielt rigtige resultat i en skattesag mærkbart øges.

For yderligere at øge retssikkerheden har regeringen nedsat et udvalg (Retssikkerhedsudvalg III), der har til formål at sikre, at afgørelser i skattesager, der verserer ved domstolene - f.eks. i forbindelse med en skattestraffesag - træffes under størst mulig hensyntagen til det skattemæssigt, materielt rigtige resultat.

Endelig indgår som led i det samlede retssikkerhedsinitiativ en modernisering og forenkling af de gældende retsforskrifter. Et forenklingsudvalg skal løbende foreslå ændringer og omskrivninger i den gældende lovgivning for at gøre denne mere forståelig. Også bekendtgørelser og cirkulærer skal løbende revideres, ligesom bestræbelserne på at gøre skattemæssige forhold lettere at forstå for borgerne vil omfatte omskrivninger af de blanketter og skemaer, der udsendes idag.

2. Syn og skøn i landsskatteretssager

Forslagets hovedpunkt går ud på at give primært skatteyderen mulighed for at begære et syn og skøn i forbindelse med sagens indbringelse for Landsskatteretten.

En hel del skattesager har deres årsag i uenighed mellem skatteyder og myndigheder om værdiansættelse af aktiver, f.eks. pante- og gældsbreve, fast ejendom, unoterede aktier og good-will. Ofte skyldes uenigheden, at skattemyndighederne ikke kan godkende værdifastsættelser ved selskabsstiftelse eller i øvrigt i tilfælde, hvor de to parter i overdragelsen af aktivet ikke har modstående interesser.

Forslaget om at åbne adgang til at begære et syn og skøn afholdt i forbindelse med sagens behandling ved Landsskatteretten er begrundet med ønsket om at give skatteyderen mulighed for at få f.eks. værdiansættelsesspørgsmål belyst af sagkyndige til brug for forberedelsen af landsskatteretssagen. Denne udtalelse om de foreliggende værdiskøn i sagen vil kunne effektivisere sagsbehandlingen i Landsskatteretten. Denne udtalelse vil endvidere kunne give skatteyderen grundlag for at vurdere, om klagen bør opretholdes. Det er regeringens opfattelse, at denne mulighed for skatteyderen til at få elementer i sagen belyst af sagkyndige dels vil kunne forbedre det materielle grundlag for Landsskatterettens afgørelse, dels vil øge skatteyderens forståelse for Landsskatterettens afgørelse. Endelig vil forslaget give større jævnbyrdighed mellem skatteyderen og skattevæsenet end det ofte opleves idag, og hermed øges respekten for de afgørelser, der træffes. Forslaget indeholder således også et procesbesparende element.

Man har foreløbig fundet det forsvarligt at åbne muligheden for syn og skøn i forbindelse med landsskatteretsbehandlingen, idet sagen på dette stadium må formodes at være så veloplyst og velforberedt, at man på dette tidspunkt vil få det bedste udbytte af instituttet. Retssikkerhedsudvalg III, jf. ovenfor, vil dog bl.a. få til opgave at vurdere, hvorvidt der bør åbnes mulighed for foretagelse af syn og skøn på et tidligere stadium af den administrative klagebehandling.

3. Appelbegrænsning

Som tidligere nævnt går denne del af forslaget ud på som altovervejende hovedregel at afskære det offentlige fra at anke landsretsdomme til Højesteret. Dog skal anke til Højesteret kunne finde sted i ganske særlige tilfælde, hvor sagen er principiel, eller særlige grunde i øvrigt taler for at anke sagen til Højesteret.

Afgørelse af hvorvidt anke skal finde sted træffes som hidtil af skatteministeren.

Efter de gældende regler sker den egentlige ligning i de kommunale skatteforvaltninger på ligningskommissionens vegne. Klager over skatteforvaltningens afgørelser indgives til ligningskommissionen, der således formelt både er 1. instans i skattesager og 1. klageinstans.

Klager over ligningskommissionens afgørelser kan indbringes for de regionale statslige skatteråd, hvis afgørelser kan indbringes for Landsskatteretten.

Både den skattepligtige og skatteministeren har efter de gældende regler mulighed for at indbringe Landsskatterettens kendelser for landsretten. Endelig kan en dom afsagt af landsretten af begge parter ankes til Højesteret.

Den beskrevne klagevej fremstår som meget uoverskuelig for flertallet af skatteydere, ligesom der forløber et meget langt tidsrum, inden sagen finder sin endelige afslutning - eventuelt først ved Højesterets dom.

På denne baggrund har en arbejdsgruppe under skatteministeriet undersøgt mulighederne for at begrænse det offentliges adgang til først og fremmest at anke landsrettens domme til Højesteret. I sin redegørelse (betænkning nr. 1105/1987) anfører arbejdsgruppen, at fuldstændig appelbegrænsning afføder en række betænkeligheder, hvorimod en delvis appelbegrænsning, således at kun landsretsafgørelser af principiel interesse ankes, næppe er forbundet med væsentlige betænkeligheder.

Lovforslaget er som nævnt på linje med arbejdsgruppens konklusion.

Den foreslåede ordning ændrer ikke skatteyderens adgang til at indbringe afgørelsen for højere instans.

Forslaget ændrer heller ikke på det offentliges adgang til at kære afgørelser, landsretten træffer i formelle spørgsmål eller om sagsomkostninger m.v. til Højesteret. Det skyldes bl.a., at sådanne kæremål afsluttes meget hurtigt, således at den samlede sagsbehandlingstid kun forlænges ganske uvæsentligt.

Forslaget ændrer heller ikke på det offentliges adgang til at appellere afgørelser, der ikke hører under Landsskatterettens område. Sager om skatteopkrævning henhører ikke under ligningsmyndighederne - herunder Landsskatteretten - men afgøres af de statslige skattemyndigheder, amtsskatteinspektoraterne, statsskattedirektoratet og skattedepartementet. Indbringes skattedepartementets afgørelse i en sådan sag for landsretten, vil skatteministeren fortsat kunne anke rettens afgørelse til Højesteret. Det samme gælder domme i sager, hvor statsskattedirektoratet eksempelvis som kreditor fungerer på lige fod med andre formueretlige parter.

4. Administrative og provenumæssige konsekvenser

Indførelsen af adgangen til at begære syn og skøn når sagen er indbragt for Landsskatteretten må antages generelt at medføre en forøgelse af antallet af syns- og skønsforretninger i skattesager. Man må derfor forvente et begrænset administrativt merarbejde i den anledning. Det må endvidere påregnes, at det vil være nødvendigt at lade Kammeradvokaten repræsentere det offentlige under syns- og skønsproceduren.

Det er imidlertid vanskeligt at skønne over de begrænsede provenumæssige virkninger af forslaget, idet man samtidig må forvente en reduktion i antallet af retssager i de tilfælde, hvor der under landsskatteretssagen har været afholdt syn og skøn, som har været afgørende for sagens udfald.

Forslaget om appelbegrænsning har ikke nævneværdige administrative konsekvenser.

Det er ikke muligt at sige noget om denne del af forslagets provenumæssige konsekvenser, idet disse må afhænge af en bedømmelse af, hvilket økonomisk udfald en sag ville have fået, såfremt den var blevet behandlet af Højesteret.

5. Ikrafttræden

Det foreslås, at forslaget om appelbegrænsning skal have virkning for alle sager, der er verserende ved landsretten på det tidspunkt, hvor loven kundgøres i Lovtidende. Forslaget om adgang til syn og skøn i landsskatteretssager skal tilsvarende have virkning for alle sager, der er verserende ved Landsskatteretten på dette tidspunkt, samt for sager der efter kundgørelsen indbringes for de nævnte instanser.

6. Spaltehenvisninger

Skattestyrelsesloven er senest ændret ved lov nr. 107 af 28. marts 1984, jf. Folketingstidende 1983/84, 2. samling, sp. 96, 300, 2276 og 3013; tillæg A, sp. 239, tillæg B, sp. 185 og 241 samt tillæg C, sp. 87. Fremsættelse og 1. behandlingen af FL 54 er gengivet i Folketingstidende 1987/88, 1. samling, sp. 802 og 1233.

II Bemærkninger til de enkelte bestemmelser

Til § 1, nr. 1

Formålet med bestemmelsen er at åbne mulighed for skatteyderen til at indhente et egentligt syn og skøn om f.eks. værdiansættelsesspørgsmål, som indgår i klagesagen for Landsskatteretten.

I retsplejelovens § 343 findes hjemmel til at anmode de almindelige domstole om at udmelde syn og skøn om sagsgenstanden, uanset at der endnu ikke er anlagt retssag. Det antages imidlertid, at formuleringen af skattestyrelseslovens § 29, stk. 1, 1. pkt. afskærer henvendelse til de almindelige domstole om udmeldelse af syn og skøn, førend Landsskatteretten har taget stilling til sagen, eller 6 måneders fristen i § 29, stk. 1, 5. pkt. er udløbet. En kendelse, der giver ministeriet medhold på dette punkt, er dog for tiden under kære, og der er anlagt andre retssager om spørgsmålet.

Efter lovforslaget skal reglen i retsplejelovens § 343 være direkte anvendelig allerede i forbindelse med landsskatteretsbehandlingen af sagen. Dette indebærer, at parten vil kunne begære landsskatteretssagen sat i bero, samtidig med at parten indgiver begæring om syn og skøn ved de almindelige domstole. Landsskatteretten skal kunne fastsætte en frist i den enkelte sag, inden hvilken spørgsmålet om evt. afholdelse af syn og skøn skal være afklaret.

Henvisningen til retsplejelovens § 343 betyder, at det er de almindelige domstole, der udmelder syns- og skønsmændene, og at retsplejelovens regler om afholdelse af syn og skøn er gældende, herunder reglerne om værneting og om modpartens muligheder for at protestere mod skønsforretningens afholdelse, og om reglerne om afhjemling i retten under vidneansvar. Den part, der rekvirerer skønsforretningen, drager omsorg for, at Landsskatteretten får tilsendt skønserklæringen, når den foreligger, ligesom parten afholder omkostningerne.

Landsskatteretten skal endvidere kunne fastsætte en frist, inden hvilken klageren og skattemyndighederne må meddele retten, om skønserklæringen giver parterne anledning til at ændre deres påstande i sagen.

Til § 1, nr. 2

Heri findes forslaget om at regulere den gældende adgang for skatteministeren til at indbringe en landsretsdom, der er gået skattemyndighederne imod, for Højesteret. Skatteministerens afgørelse af spørgsmålet om, hvorvidt sagen er principiel eller særlige grunde iøvrigt taler for at anke sagen til Højesteret, skal ikke være genstand for særskilt procedure i retten.

Skatteministerens afgørelse forudsætter således en vurdering af, om der virkelig er tilstrækkelige grunde til at foretage anke.

Imidlertid behøver ministerens afgørelse herom ikke i sig selv at være undergivet domstolskontrol.

Indenfor retsplejelovens område findes der f.eks. i § 725 en bestemmelse, hvorefter anklagemyndigheden kan rejse tiltale i sager, der ellers er undergivet privat påtale, når »almene hensyn kræver det«. Det er her fast antaget i domspraksis, at anklagemyndighedens skøn ikke kan prøves af domstolene.

Bestemmelsen indeholdes i en ny § 33A, der dels indeholder reglen om principiel fuldstændig ophævelse af appeladgangen til Højesteret, dels undtagelsen om adgang til appel til Højesteret i særlige tilfælde.

I de tilfælde, hvor en sag indbringes for højere instans, skal indbringelse som hidtil finde sted indenfor de almindeligt gældende frister. Det vil for indbringelse af landsskatteretskendelser til landsretten normalt sige 6 mdr., i visse tilfælde dog 3 mdr. Anke fra landsret til Højesteret skal ske inden 8 uger efter landsrettens dom.

Ingen

Nr LSF 14

Forslag til Lov om ændring af lov om skattemyndighedernes organisation og om klageadgang m.m. (Skattestyrelsesloven) (Appelbegrænsning m.m.).

Fremsat af skatteministeren (Fogh Rasmussen)

den 5. oktober 1988