1987 BR 7 BERETNING OM REGERINGENS PARLAMENTARISKE FORPLIGTELSER OVER FOR FOLKETINGET NR 70007 1987-88, 2. SAMLING

Bilag

To af udvalgets spørgsmål til statsministeren og dennes besvarelse heraf

Spørgsmål 4

I forlængelse af samrådet med ministeren om samrådsspørgsmål B bedes ministeren tilstille udvalget sin besvarelse af spørgsmålet skriftligt.

( Samrådsspørgsmål B

Der ønskes en uddybning af ministerens udtalelser ifølge bl.a. Ekstra Bladet d.d. om, at ministeren ikke vil følge flertallets indstilling i udvalgets beretning om nedsættelsen af den offentlige lønsum med 2 pct.).

Svar

Som svar på udvalgets spørgsmål 4 fremsendes

NOTAT

om

tilkendegivelser i en beretning

fra Folketingets Politisk-Økonomiske Udvalg

er retligt bindende for regeringen

1. I forbindelse med regeringens planer om en generel reduktion i antallet af offentligt ansatte har et flertal i Folketingets Politisk- Økonomiske Udvalg efter det oplyste i et udkast til en beretning frarådet, at »regeringen administrativt gennemfører de pågældende indgreb med virkning for det statslige ansættelsesområde«.

På den baggrund er der rejst spørgsmål om, hvorvidt en udtalelse af denne karakter fra et folketingsudvalg er retligt bindende for regeringen.

2. Grundlovens § 3 har følgende ordlyd

» § 3

Den lovgivende magt er hos kongen og Folketinget i forening. Den udøvende magt er hos kongen. Den dømmende magt er hos domstolene.«

Det er i den statsretlige litteratur almindeligt antaget, at bestemmelsen i grundlovens § 3 ikke tilsigter at fastsætte klare grænser for den lovgivende, den dømmende og den udøvende magts kompetence, men at bestemmelsen dog på visse kerneområder sikrer, at bestemte funktioner som følge af deres karakter varetages af den lovgivende, den udøvende eller den dømmende magt.

Justitsministeriet har tidligere givet udtryk for, at et beslutningsforslag, hvorefter Folketinget henstiller til regeringen, at en minister i sin egenskab af forvaltningschef skal udøve en forvaltningsretlig kompetence, der er henlagt til ham ved lov, til at træffe bestemte afgørelser i konkrete sager, i nogen grad synes at bryde med det grundlæggende princip i grundlovens § 3, hvorefter kongen (ministrene som forvaltningschefer) har den udøvende magt. En sådan fremgangsmåde må efter Justitsministeriets opfattelse give anledning til principielle betænkeligheder af statsretlig karakter.

Vedtagelsen af en udvalgsberetning, hvorefter et flertal i udvalget søger at påvirke regeringens rent administrative beslutning om personaleforbruget i hele den statslige sektor, indebærer et brud på en årelang tradition for, at kompetencen til at styre personaleforbruget i den offentlige sektor tilkommer regeringen, og synes i nogen grad på tilsvarende måde at bryde med princippet i grundlovens § 3.

3. Det er i den statsretlige litteratur almindeligt antaget, at bevillingerne på finansloven er en bemyndigelse til at oppebære visse indtægter eller afholde visse udgifter, og at bevillingerne som følge heraf skaber en ret for administrationen til at handle inden for de angivne grænser, men ikke nogen pligt til fuldt ud at benytte bevilllingerne, jf. Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret, 3. udg. ved Ole Espersen, side 861, og Max Sørensen, Statsforfatningsret, 2. udg. ved Peter Germer, side 245 f. Derimod kan der af lovgivningen, herunder finansloven, følge visse nærmere angivne pligter, der pålægger den uøvende magt at gennemføre visse foranstaltninger på forsvarlig måde og afholde de dermed forbundne udgifter.

Om spørgsmålet anfører Max Sørensen a.st. bl.a. følgende

»Normalt vil det være en pligt for enhver der disponerer over statens penge at vise sparsommelighed. Loven om statens regnskabsvæsen og revision, lovbekendtgørelse nr. 178, 21. maj 1937, bestemmer i § 10, at det ved revisionen skal påses, »at der ved forvaltningen af statens midler og driften af de i regnskaberne omhandlede virksomheder er taget skyldige økonomiske hensyn«. En minister eller tjenestemand vil derfor være ikke blot berettiget, men også forpligtet til at søge at opnå besparelser, hvor det er muligt.

Der kan dog forekomme afvigelser fra denne hovedregel. En bevilling kan være udtryk for, at en bestemt aktivitet skal udfoldes eller et bestemt formål skal søges opfyldt. . . . Det kan endog under særlige omstændigheder tænkes, at der vil være pligt til at bruge hele det bevilgede beløb.'

Poul Andersen, Dansk Statsforfatningsret, 1954, side 411, peger på, at det »er en Selvfølge, at Finansloven ikke medfører nogen Forpligtelse til at anvende Beløb udover, hvad Bevillingsformaalet nødvendiggør. Det er tværtimod Regeringens Pligt at foretage de Besparelser, som er forenelige med Opnaaelse af Bevillingens Formaal.«

Det gælder ikke mindst med hensyn til afholdelsen af lønudgifter m.v., jf. Poul Andersen a.st., side 413, hvor det anføres

»Endelig er ikke alle Finanslovens Betegnelser af Konti og Underkonti Udtryk for selvstændige Bevillingsformaal. Naar der saaledes bevilges Beløb til Medhjælp, Honorarer og Rejseudgifter, kan Regeringen eller vedkommende særlige Forvaltningsmyndighed godt undlade overhovedet at benytte Bevillingen, og det samme vil ofte være Tilfældet med t.Eks. Bevillinger til Vedligeholdelse af Bygninger og Inventar.«

På den baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at regeringen utvivlsomt er berettiget til at søge at opnå besparelser på det offentlige personaleforbrug, hvor det er muligt, medmindre andet følger af lovgivningen, herunder klart tilkendegivne bevillingsforudsætninger på finansloven.

4. Det er i den statsretlige litteratur antaget, at folketingsbeslutninger i almindelighed ikke er retligt bindende for regeringen. Folketingsbeslutninger opfattes som politiske tilkendegivelser, der ikke er retligt forpligtende for regeringen, men som på den anden side kan være afgørende for, om regeringen har Folketingets tillid. Handler regeringen eller en minister imod en beslutning, og ønsker Folketinget at fastholde sit synspunkt, må Folketinget vedtage en mistillidsdagsorden i overensstemmelse med bestemmelserne i grundlovens § 15. Folketingets beslutninger er således politisk, men ikke retligt bindende for regeringen, jf. Alf Ross, a.st. side 313, og Peter Germer, Statsforfatningsret I, side 82.

Regeringen har tidligere givet udtryk for samme opfattelse, jf. Folketingstidende 1983-84, 1. samling, sp. 2666, hvor statsministeren (Poul Schluter) bl.a. udtalte

»Det vil så igen sige, at retligt og forfatningsjuridisk er danske regeringer ikke forpligtet til at følge folketingsbeslutninger om udenrigspolitiske sager. Det er forskellen på udenrigspolitikken og lovgivningsspørgsmål.«

Men Henrik Zale har heroverfor i et udkast til en statsretlig fremstilling (Dansk Forfatningsret, bind 2, foreløbig udgave, side 137) givet udtryk for, at der efter omstændighederne bør tillægges folketingsbeslutninger retlig relevans.

På den baggrund kan en folketingsbeslutning efter Justitsministeriets opfattelse ikke retligt forpligte regeringen til at handle på en bestemt måde inden for områder, der er omfattet af den udøvende magts almindelige kompetence, og det må efter Justitsministeriets opfattelse så meget desto mere følge, at regeringen ikke er retligt forpligtet til at følge en beslutning om det generelle statslige personaleforbrug, som er kommet til udtryk i et folketingsudvalgs beretning.

Spørgsmål 5

Udvalget udbeder sig en redegørelse for regeringens opfattelse af regeringens parlamentariske forpligtelser over for Folketingets beslutninger (vedtagne beslutningsforslag og vedtagne forslag om motiveret dagsorden).

Svar

Som svar på udvalgets spørgsmål 5 fremsendes

»Notat om regeringens parlamentariske forpligtelser over for Folketingets beslutninger.«

I. Den statsretlige teori

Det er i den statsretlige litteratur (jf. Alf Ross: Dansk Statsforfatningsret, 3. udg. ved Ole Espersen, s. 313, og Peter Germer: Statsforfatningsret I, s. 82) antaget, at folketingsbeslutninger (enten i form af vedtagne beslutningsforslag eller vedtagne forslag om motiveret dagsorden) ikke er retligt bindende for regeringen.

Derimod indeholder beslutninger vedtaget af Folketinget en politisk side.

Hvis f.eks. regeringen tilsidesætter en folketingsbeslutning, kan den politiske sanktion bestå i, at Folketinget vedtager et mistillidsvotum, jf. grundlovens § 15.

II. Regeringens holdning

Regeringens holdning er i overensstemmelse med den statsretlige litteratur på området. Ved udøvelsen af sine beføjelser i henhold til grundloven er regeringen således ikke retligt bundet, hverken af vedtagne beslutningsforslag eller vedtagne forslag om motiveret dagsorden.

Selv om regeringen således ikke er retligt bundet til at efterleve en vedtagen folketingsbeslutning, er det dog sådan, at regeringen generelt i videst muligt omfang vil søge at efterleve en vedtagen folketingsbeslutning. Regeringen vil tilstræbe at handle med skyldig hensyntagen til en vedtagen folketingsbeslutning.

Det må dog under alle omstændigheder være op til Folketinget at vurdere, om regeringen har fulgt de råd, der kommer til udtryk i en vedtagen folketingsbeslutning.

Hvis dette ikke er tilfældet og Folketinget af den grund ikke længere har tillid til regeringen, kan Folketinget eventuelt drage den parlamentariske konsekvens. I praksis vil det sige, at Folketinget i en sådan situation kan stille en mistillidsdagsorden, jf. grundlovens § 15.

Det Politisk-Økonomiske Udvalg har i nogle møder drøftet spørgsmålet om regeringens parlamentariske forpligtelser over for Folketinget og har herunder stillet spørgsmål til statsministeren, som denne har besvaret dels skriftligt, dels i samråd.

Nogle af udvalgets spørgsmål er optrykt som bilag til beretningen tilligemed statsministerens svar herpå.

Et flertal (Socialdemokratiets, Socialistisk Folkepartis, Centrum-Demokraternes og Kristeligt Folkepartis medlemmer af udvalget) tilkendegiver følgende

Efter flertalsudtalelsen i udvalgets beretning af 17. juni 1988 om regeringens planer om nedsættelse af den offentlige lønsum med 2 pct. i 1988 tilkendegav regeringen, at den ikke agter at følge flertallets ønske. Regeringen henviste herved bl.a. til ministrenes forvaltningsmæssige kompetence.

I et samråd udtalte statsministeren, at en regering ikke har juridisk pligt til at rette sig efter folketingsudvalgs beretninger og heller ikke efter dagsordener og beslutningsforslag vedtaget i folketingssalen.

Uanset den juridiske tolkning ønsker flertallet at udtale, at det vil være et uønsket brud på generationers parlamentariske praksis, dersom statsministerens udtalelse skal være retningsgivende.

Flertallet skal citere statsministerens ord i Folketinget den 1. december 1983 (Folketingstidende 1983-84 (1. samling) forhandlingerne sp. 2666): »Det er en nødvendig politisk følge af parlamentarismens væsen, at en regering ikke kan fortsætte som regering, hvis den ved sine handlinger bringer sig i uoverensstemmelse med en klar tilkendegivelse i form af en folketingsbeslutning, hvorom der er stemt i selve folketingssalen. Sådan mener vi det må være.«

Denne udtalelse har statsministeren på ny bekræftet ved et samråd i Folketingets Udvalg vedrørende Dansk Sikkerhedspolitik den 23. marts 1988.

Det her citerede er sagt om udenrigspolitiske forhold, om hvilke der er lovgivet i grundlovens § 19. Den klare udtalelse må derfor gælde så meget mere, når det drejer sig om indenrigspolitiske forhold.

Flertallet kan ikke forestille sig, at regeringen ved nærmere eftertanke fastholder sin senest ændrede holdning.

Flertallet ønsker desuden at tilkendegive følgende

- Regeringens beslutning er overordentlig væsentlig for den offentlige sektors funktion, og det vil være helt naturligt og parlamentarisk fuldt korrekt, at Folketinget gør sin indflydelse heroverfor gældende.

- Der er ikke her tale om, at Folketinget søger at påvirke bestemte afgørelser i konkrete sager, men derimod om et ønske om indflydelse på tilrettelæggelsen af den offentlige sektors funktion. I øvrigt har de nuværende regeringspartier i utallige tilfælde, da de var i opposition, søgt at skaffe sig flertal for indgriben på områder, som formelt set er tillagt regeringen som dennes administrative kompetence. Fra folketingsåret 1980-81 kan f.eks. henvises til beslutningsforslaget om bevarelse af Sankt Lucas Stiftelsens og Diakonissestiftelsens hospitaler (et beslutningsforslag, der blev vedtaget). Det var et område, hvor kompetencen til sygehusplanlægning var henlagt til indenrigsministeren.

Der kan også henvises til beslutningsforslaget om indførelse af latinprøver for niende klassetrin i ungdomsskolen, om fri adgang til deltidsbeskæftigelse, om et øget tilskud til Nordsjællands Gymnasium, ligesom der i øvrigt kan henvises til et beslutningsforslag fra folketingsåret 1979-1980 fremsat af den nuværende statsminister, den nuværende finansminister og den nuværende justitsminister om lønstop m.v., inklusive den offentlige sektor.

På denne baggrund må flertallet fastholde Folketingets kompetence. Det er fastslået parlamentarisk praksis i kraft af de sidste 87 års forfatningsudvikling, at bortset fra enkelte i grundloven veldefinerede regeringsprærogativer (som f.eks. retten til udskrivning af folketingsvalg), så er der »ingen over og ingen ved siden af Folketinget«. Folketinget har i kraft heraf en uantastelig ret til at give sin mening til kende som i beretningen af 17. juni 1988 fra Det Politisk-Økonomiske Udvalg med en selvfølgelig forventning om, at regeringen retter sig efter folketingsflertallet.

Det følger heraf, at flertallet ikke kan tilslutte sig statsministerens holdning til Folketingets beslutninger, således som denne holdning fremgår af statsministerens svar til udvalget af 29. juni 1988. (Optrykt som bilag til denne beretning).

Et mindretal (Det Konservative Folkepartis, Venstres og Det Radikale Venstres medlemmer af udvalget) finder grund til at understrege, at regeringen ikke er retligt forpligtet til at følge de tilkendegivelser, som et folketingsudvalg fremkommer med i beretninger m.v. inden for områder, der vedrører regeringens generelle tilrettelæggelse af administrationen. Med hensyn til regeringens parlamentariske forpligtelse finder mindretallet grund til at pege på, at statsministerens udtalelser den 1. december 1983 (Folketingstidende 1983-84, forhandlingerne sp. 2666) særligt tog sigte på spørgsmålet om Danmarks udenrigspolitiske forhold.

Mindretallet finder det betænkeligt, at et flertal i et folketingsudvalg gennem en beretning forsøger at gribe ind i regeringens og dermed også den enkelte ministers ansvar for tilrettelæggelsen af den mest hensigtsmæssige og økonomiske administration. Det er i den statsretlige litteratur almindeligt antaget, at bevillingerne på finansloven er en bemyndigelse til at oppebære visse indtægter eller afholde visse udgifter, og at bevillingerne som følge heraf skaber en ret for administrationen til at handle inden for de angivne grænser, men ikke nogen pligt til fuldt ud at benytte bevillingerne. Derimod kan der af lovgivningen, herunder finansloven, følge visse nærmere angivne pligter, der pålægger den udøvende magt at gennemføre visse foranstaltninger på en nærmere angiven måde og afholde de dermed forbundne udgifter. Generelle besparelsesinitiativer af den af regeringen foreslåede art er da også gennemført gentagne gange i forskellige varianter gennem årene, uden at det har givet anledning til initiativer i Folketinget.

Statsministeren har over for udvalget tilkendegivet, at selv om regeringen ikke retligt er bundet til at efterleve en vedtagen folketingsbeslutning, er det dog sådan, at regeringen generelt i videst muligt omfang vil søge at efterleve en vedtagen folketingsbeslutning. Regeringen vil tilstræbe at handle med skyldig hensyntagen til en vedtagen folketingsbeslutning. Det må dog under alle omstændigheder være op til Folketinget at vurdere, om regeringen har fulgt de råd, der kommer til udtryk i en vedtagen folketingsbeslutning. Hvis dette ikke er tilfældet og Folketinget af den grund ikke længere har tillid til regeringen, kan Folketinget eventuelt drage den parlamentariske konsekvens. I praksis vil det sige, at Folketinget i en sådan situation kan stille en mistillidsdagsorden, jf. grundlovens § 15.

Mindretallet kan tilslutte sig statsministerens udtalelser.

Et andet mindretal (Fremskridtspartiets medlem af udvalget) erindrer om, at der kan fyldes bogreoler, struttende med dunkle subtiliteter om ministres tjenerstilling i forhold til det folkevalgte parlament. Men det korte af det lange i Danmark har siden 1901 - og i al fald siden 1953-grundlovens § 15, stk 1, (og § 64) - været Viggo Hørups ord: »Ingen over og ingen ved siden af Folketinget«. Den fra 1748 stammende § 3 i grundloven er derfor nu om dage betydningsløs, bortset fra at nogle ganske enkelte særregler endnu overlever på enkelte stadig svindende småområder.

P.u.v.

Lykketoft

formand

Ingen

Nr BR 7

Beretning om regeringens parlamentariske forpligtelser over for Folketinget

Nr 70007 1987-88, 2. samling

Afgivet af Det Politisk-Økonomiske Udvalg

Afgivet: 19880701