1986 BTL 4 BETÆNKNING OVER FORSLAG TIL LOV OM ÆNDRING AF UDLÆNDINGELOVEN NR L 4 1986-87, 1. SAMLING BLAD NR 99

artikel 1 A, nævnte grunde, eller hvor der ikke er beskyttelse mod

videresendelse til et sådant land.«

3) I den under nr. 8 foreslåede affattelse af § 48, stk. 2, indsættes

som 7. pkt.

»Træffer direktoratet for udlændinge ikke afgørelse om afvisning

eller udvisning og udsendelse, skal udlændingen gøres bekendt med

adgangen til at sætte sig i forbindelse med Dansk

Flygtningehjælp.«

BEMÆRKNINGER

Til nr. 1

Efter ændringsforslaget vil der som hidtil være ligestilling mellem

konventionsflygtninge og de facto-flygtninge. For begge gruppers

vedkommende vil der bestå et retskrav på opholdstilladelse,

medmindre udlændingen er afvist eller udvist i henhold til § 48,

stk. 2. Ændringsforslaget medfører ikke ændringer i de foreslåede

regler om afvisning på grænsen. Herefter vil afvisning kunne ske,

hvis udlændingen indrejser til Danmark fra eller gennem et land,

der har tiltrådt flygtningekonventionen fuldt ud. Sker indrejse

fra et land, der ikke eller kun i begrænset omfang har tiltrådt

konventionen, vil afvisning ikke kunne ske, hvis der er tvivl om,

hvorvidt tilbagesendelse til hjemlandet vil kunne ske.

Afvisning vil aldrig kunne ske, hvis indrejse sker direkte fra

hjemlandet, hvis der i hjemlandet er mulighed for forfølgelse af

den i flygtningekonventionen nævnte art, og det uanset om det

pågældende land selv har tiltrådt flygtningekonventionen.

Til nr. 2

Ved ændringsforslaget præciseres det, at en udlænding, der indrejser

direkte fra hjemlandet, ikke vil kunne afvises ved grænsen,

såfremt der i hjemlandet er mulighed for forfølgelse af den i

flygtningekonventionen nævnte art, og at afgørelsen herom ikke

beror på den enkelte udlændings særlige forhold, men derimod på

kombinationen af udlændingens nationalitet og det land, hvorfra

udlændingen indrejser i Danmark.

Til nr. 3

Ændringsforslaget medfører, at udlændinge, der søger asyl her i

landet, som hidtil skal oplyses om adgangen til at rette

henvendelse til Dansk Flygtningehjælp i de tilfælde, hvor deres

ansøgning om asyl realitetsbehandles under deres ophold her i

landet.

Udlændinge, som søger at indrejse i Danmark, men som ikke får adgang

til landet under asylsagens behandling, får udleveret en

vejledning om de danske regler på området bl.a. indeholdende

oplysninger om adgangen til at indgive en asylansøgning gennem en

dansk repræsentation i det land, hvor de søger at indrejse fra.

Hagen Hagensen (KF) fmd. Annelise Gotfredsen (KF) Collet (KF)

Grethe Fenger Møller (KF) Bjørn Elmquist (V) Birthe Rønn

Hornbech (V) Birgith Mogensen (CD) Kofod-Svendsen (KrF) Ole

Espersen (S) Erik B. Smith (S) Korneliusen (S) Torben Lund

(S) Lissa Mathiasen (S) Jimmy Stahr (S) Leif Hermann (SF)

Ebba Strange (SF) nfmd. Bernhard Baunsgaard (RV)

Partierne VS og FP havde ikke medlemmer i udvalget.

Bilag 1

Nogle af udvalgets spørgsmål til justitsministeren og dennes svar

herpå

Spørgsmål 2

Ministerens kommentarer udbedes til henvendelsen fra Landsforeningen

af Beskikkede Advokater og henvendelsen fra Dansk Flygtningehjælp.

Henvendelsen fra Landsforeningen af Beskikkede Advokater

LANDSFORENINGEN AF BESKIKKEDE ADVOKATER

Formand: Henrik Steen Andersen

Den 10. oktober 1986

Til Folketingets retsudvalg

Landsforeningen af Beskikkede Advokater tillader sig herved at

fremkomme med en række bemærkninger til det af justitsministeren

den 7. oktober 1986 fremsatte forslag til lov om ændring af

udlændingeloven. (Lovforslag nr. L 4).

En meget central bestemmelse i lovforslaget er pkt. 8 (udkast til §

48, stk. 2) om afvisning af asylsøgere. Herefter skal spørgsmålet

om afvisning undersøges og afgøres, før der iværksættes en

prøvelse af asylbegæringen.

Ved anvendelse af eksempler på typiske asylsøgere, der kommer til

Danmark uden visum, kan forslagets mulige virkninger illusteres

således

Asylsøger 1

(Iraner, indrejst fra f.eks. Vesttyskland).

Kan afvises på grænsen.

Denne konsekvens af lovforslaget er der næppe større betænkeligheder

ved. Det bør dog ikke overses, at den øjeblikkelige afvisning kan

føre til, at andre lande end Danmark i videre omfang end efter

gældende ret betragtes som 1. asylland, såfremt det lades ude af

betragtning, om asylsøgeren kun har været på gennemrejse i f.eks.

Tyskland med Danmark som mål (en indsnævring af det internationalt

anerkendte princip om, at en flygtning kan være »en route«).

Ej heller ved en efterfølgende asylprocedure kan der tillægges

asylsøgerens intentioner med hensyn til endeligt rejsemål

betydning, jf. forslagets pkt. 1 (§ 7, stk. 5).

Asylsøger 2

(Iraner, indrejst direkte fra Iran. Polak indrejst direkte fra

Polen).

Der kan træffes beslutning om afvisning på grænsen.

(Bemærkningerne til lovforslagets pkt. 5.1.b. 3. afsnit er næppe

rigtige eller fuldstændige).

Inden udsendelse effektueres, må der dog tages stilling til, om

asylsøgeren i Iran/ Polen risikerer forfølgelse af

konventionsgrunde. Nuværende praksis er restriktiv med statuering

af K-status.

Hvis svaret er ja, må udsendelse ikke ske. Risikoen for at

Direktoratet for Udlændinge træffer en urigtig afgørelse (på grund

af hurtig sagsbehandling eller frygt hos asylsøgeren for at afgive

udtømmende oplysninger) og refoulerer en K-flygtning, kan

imidlertid ikke afvises. Det er ingen retsgaranti, at

justitsministeren efterfølgende - når asylsøgeren er udsendt -

kommer til det resultat, at afgørelsen var urigtig. Efter

forslagets pkt. 8 (§ 48, stk. 2, sidste punktum) har klage til

justitsministeren ikke opsættende virkning.

Hvis svaret er nej, kan udsendelse i princippet ske, uanset om

asylsøgeren efter gældende ret utvivlsomt må betragtes som de

facto-flygtning.

Asylsøger 3

(Iraner, udrejst fra Tyrkiet, hvor han har opholdt sig i 20 dage, før

det lykkedes ham at arrangere den videre rejse til Danmark - et

tidsrum, der efter gældende ret ikke er tilstrækkeligt til at

betegne Tyrkiet som 1. asylland).

Kan afvises på grænsen, uanset om den pågældende er K-flygtning, idet

man for tiden regner med, at Tyrkiet ikke sender en K-flygtning

til hjemlandet, hvor han risikerer forfølgelse. (Tyrkiet er et af

de lande, der har begrænset Geneve-konventionen til kun at omfatte

europæiske flygtninge).

Asylsøgere 4

(Libaneser, som har været udsat for konkret, individuel forfølgelse

af betydelig styrke (f.eks. fra en milits)).

Kan afvises på grænsen og udsendes, idet den pågældende ikke

risikerer forfølgelse af konventionsgrunde.

Eksemplerne viser, at de facto-flygtninge efter forslaget slet ikke

er beskyttet mod refoulering, og at man for K-flygtninges

vedkommende fjerner de gældende, processuelle retsgarantier. Det

overlades til Direktoratet for Udlændinge at træffe afgørelser om

afvisning alene med appel til justitsministeren. Enhver

appelmulighed uden opsættende virkning har særdeles begrænset

værdi. Det var nærliggende i det mindste at indføre en ordning,

hvorefter Dansk Flygtningehjælp skulle »høres«, inden afvisning

fandt sted. Herved kunne der opnås en vis åbenhed omkring

vurderingen af de enkelte flygtningeproducerende lande, jf. om

»åbenbart grundløse« sager, lovens § 53 a, stk. 3.

Efter forslagets pkt. 1 (§ 7, stk. 2) gøres meddelelse af F-status

fakultativ. Det er vanskeligt at se, hvilken sammenhæng der er

mellem de aktuelle problemer (stor tilstrømning af asylsøgere) og

forslagets ophævelse af en hidtidig retsgaranti, som har gjort

indtryk også i udlandet. Efter Landsforeningens opfattelse bør man

bevare reglen om, at også en de facto-flygtning har krav på at få

meddelt opholdstilladelse.

En gennemførelse af forslaget vil medføre, at Flygtningenævnet ikke

blot skal tage stilling til, om en asylsøger er de

facto-flygtning, men også, hvorvidt asylsøgeren ud fra

skønsmæssige overvejelser bør meddeles opholdstilladelse. Det vil

vanskeliggøre nævnets arbejde og svække præjudikatsværdien af de

afgørelser, der træffes af nævnet.

Lovforslagets hovedmål kunne antagelig tilgodeses, såfremt pkt. 8 (§

42, stk. 2, 3. punktum) affattedes således: »Udlændingen må dog

kun udsendes til et land, hvor han må antages at kunne opnå

beskyttelse«.

I øvrigt giver lovforslaget anledning til følgende bemærkninger

Ad 4

Uanset at udlændingeloven benytter udtrykket »frihedsberøvelse«, bør

det ikke overses, at der reelt er tale om (varetægts)-fængsling.

Der bør stilles langt mere præcise krav for anvendelsen af et så

alvorligt indgreb som frihedsberøvelse end forslagets »gennem . .

. lægger hindringer i vejen for«.

Ad 8

Det er formentlig tanken, at asylprocedure skal iværksættes straks,

når det konkret er besluttet, at en asylsøger ikke skal afvises

(ordene »og er udrejst af landet« kunne give anledning til

fejllæsning af bestemmelsen).

Ad 10

Beskyttelse mod refoulement er kærnepunktet i værnet for flygtninge.

Det forekommer derfor afgørende betænkeligt at fratage

Flygtningenævnet kompetencen i refoulement-sager (når bortses fra

afvisninger i henhold til § 48, stk. 2).

Ad 11

Bestemmelsen rammer indirekte asylsøgere, der er forfulgt i et land,

hvor det ikke er nogen selvfølge, at man har eller har krav på at

få udstedt rejsepas. Sådanne flygtninge har ofte kun et håb: at

andre vil hjælpe dem til illegalt at forlade hjemlandet.

Det er muligt, at det ikke er Justitsministeriets tanke, at de

foreslåede regler skal administreres som beskrevet i eksempel 1-4

ovenfor. Det afgørende er imidlertid, at der ikke i lovforslaget

er nogen garanti imod, at de rent faktisk bliver det. Risikoen for

at man vender tilbage til en retstilstand som før 1. oktober 1983

er åbenbar.

På bestyrelsens vegne

Henrik Steen Andersen

Svar

1. a. Dansk Flygtningehjælp nævner i sit notat side 1, at der ikke

ses at være nogen begrundelse for, at der efter lovforslaget ikke

længere er et ubetinget retskrav på opholdstilladelse, hvis

ansøgeren ikke er omfattet af flygtningekonventionen.

Landsforeningen siger i sin udtalelse side 4, at det er vanskeligt

at se, »hvilken sammehæng, der er mellem de aktuelle problemer

(stor tilstrømning af asylsøgere) og forslagets ophævelse af en

hidtidig retsgaranti, som også har gjort indtryk i udlandet«.

b. Uanset at der ikke består et ubetinget retskrav på meddelelse af

opholdstilladelse til de såkaldte F-flygtninge, kan

opholdstilladelse i sidste instans af flygtningenævnet meddeles i

fuldt ud samme omfang som hidtil til asylansøgere, der ikke

afvises eller udvises. Sagerne behandles under anvendelse af de

retssikkerhedsgarantier, der er fastlagt i loven. Begrundelsen

for, at det helt ubetingede retskrav foreslås ophævet, er, at

Danmark er det eneste land, hvor der hidtil har bestået et

retskrav for de facto-flygtninge, og at dette forhold i sig selv

må antages at være en del af baggrunden for den uforholdsmæssigt

store tilstrømning af asylansøgere til netop Danmark.

Ved den foreslåede ændring vil dansk lovgivning i højere grad komme

til at minde om lovgivningen i andre vesteuropæiske lande. Der

henvises i øvrigt til besvarelsen af spørgsmålene 7 og 21.

2. a. Dansk Flygtningehjælp nævner i sit notat side 1, at det er

betænkeligt, at man afskærer muligheden for at give indrejsevisum

til asylsøgende efter andre og bredere kriterier end dem, der er

nævnt i forslaget til affattelse af § 7, stk. 4.

b. Justitsministeriet kan hertil oplyse, at intet i lovforslaget er

til hinder for, at der udstedes almindeligt indrejsevisum i videre

omfang, end hvad der følger af § 7, stk. 4. I forbindelse med

gennemførelsen af lovforslaget kan der som nævnt i bemærkningerne

til lovforslaget side 8, højre spalte, tværtimod kunne vise sig at

være et vist øget behov for at meddele visum til personer, der

befinder sig i en akut politisk forfølgelsessituation.

3. a. Dansk Flygtningehjælp fremhæver, at det er yderst betænkeligt,

at asylsøgere skal behandles efter de almindelige

afvisningsbestemmelser i lovens kapitel 5. Som eksempel nævnes, at

der formelt vil kunne afvises ud fra helt asyl-irrelevante grunde

som sygdom, subsistensløshed eller lignende.

b. Justitsministeriet er enig med Flygtningehjælpen i, at afvisning

ikke bør finde sted som følge af sygdom, subsistensløshed eller

lignende. I bemærkningerne til lovforslaget side 11, højre spalte,

fremhæves det da også, at udlændinge, der indrejser i landet uden

fornødent pas og visum, vil kunne afvises i indtil tre måneder

efter indrejsen. Efter at de tre måneder er gået, kan der

eventuelt ske udvisning, hvis den pågældende er her i landet uden

fornøden tilladelse, jf. lovens § 24, nr. 5. Afvisning af

asylansøgere vil således kun ske, hvis udlændingen har

indrejseforbud og ikke har visum eller i øvrigt mangler pas og

nødvendigt visum, jf. lovens § 28, stk. 1, nr. 1 og 2.

4. a. Dansk Flygtningehjælp og Landsforeningen af Beskikkede

Advokater udtrykker i deres udtalelser betænkelighed ved den

foreslåede afvisningsregel i § 48, stk. 2. Det fremhæves, at

betænkelighederne til dels hænger sammen med, at afgørelser om

afvisning ikke kan indbringes for Flygtningenævnet, og at en klage

til Justitsministeriet ikke har opsættende virkning. Særligt

nævner Flygtningehjælpen, at det forhold, at udlændingen ikke må

udsendes til et land, hvor den pågældende risikerer forfølgelse i

konventionens forstand, »sikrer ikke f.eks. alle de

facto-flygtninge (f.eks. langt flertallet af iranere og polakker)

mod afvisning og tilbagesendelse til hjemlandet«. Landsforeningen

søger gennem 4 eksempler at vise, at de facto-flygtninge efter

forslaget slet ikke er beskyttet mod refoulering, og at man for

K-flygtninges vedkommende fjerner de gældende processuelle

retsgarantier.

b. Som det er nævnt ovenfor, behandles ansøgningen om asyl under

anvendelse af de hidtidige retsgarantier, hvis den pågældende ikke

afvises ved grænsen, og der kan i fuldt ud samme omfang meddeles

opholdstilladelse som de facto-flygtning. Hvis en asylansøger

indrejser direkte fra hjemlandet, vil afvisning som nævnt i

bemærkningerne til lovforslaget side 8, højre spalte, ikke kunne

ske. Dette hænger sammen med, at man, når den pågældende på

grænsen henvender sig til de danske myndigheder, ikke uden en

nærmere og grundig undersøgelse har mulighed for at tage stilling

til, om en tilbagesendelse vil være i strid med

flygtningekonventionens forbud mod tilbagesendelse (refoulering).

I disse tilfælde vil asylansøgeren blive behandlet som hidtil, det

vil sige under anvendelse af de gældende retssikkerhedsgarantier.

Indrejser den pågældende derimod til Danmark fra eller gennem et

land, der har tilsluttet sig flygtningekonventionen, eller fra et

land, om hvilket man bestemt må antage ikke vil tilbagesende den

pågældende til hjemlandet, vil afvisning kunne ske. Afgørelse om

afvisning vil i sidstnævnte tilfælde ikke blive truffet, hvis der

er tvivl om, hvorvidt tilbagesendelse vil kunne finde sted.

Består en sådan tvivl, vil asylansøgerne kunne indrejse og opholde

sig her i landet, indtil der er truffet endelig afgørelse i

asylsagen. Det er efter Justitsministeriets opfattelse helt

afgørende, at der ved indrejse fra lande som ovenfor omtalt ikke

sondres mellem, om den pågældende i sidste ende må anses for at

være konventionsflygtning eller de facto-flygtning. En sådan

sondring ville kunne medføre, at konventionsflygtninge kunne

afvises ved grænsen, medens de facto-flygtninge ikke kunne

afvises.

Særligt med hensyn til de fire eksempler, som Landsforeningen

fremdrager, bemærkes, at hverken iranere, polakker eller

libanesere, der er indrejst i Danmark direkte fra hjemlandet, vil

kunne afvises. Er indrejsen sket fra eller gennem et land, der har

tiltrådt flygtningekonventionen fuldt ud, vil afvisning kunne ske.

Sker indrejse fra et land, der ikke eller kun i begrænset omfang

har tiltrådt flygtningekonventionen, vil afvisning ikke kunne ske,

hvis der er tvivl om, hvorvidt tilbagesendelse til hjemlandet vil

kunne ske. Dette gælder, uanset om den pågældende til sin tid

eventuelt ville blive anset for konventionsflygtning eller de

facto-flygtning.

5. a. Dansk Flygtningehjælp og Landsforeningen foreslår, at

afgørelsen om afvisning bør træffes under anvendelse af proceduren

i lovens § 53 a, stk. 3. Følges dette forslag, betyder det, at

afvisningen forinden skal forelægges Dansk Flygtningehjælp.

b. Justitsministeriet kan ikke tiltræde dette forslag. Som nævnt

ovenfor vil afvisning ikke finde sted, hvis asylansøgeren

indrejser direkte fra hjemlandet. Afvisning vil endvidere ikke

kunne ske, hvis ansøgeren ikke indrejser fra eller gennem et land,

som ikke eller kun i begrænset omfang har tiltrådt

flygtningekonventionen, hvis der er tvivl om, hvorvidt

tilbagesendelse vil kunne finde sted. Afvisningsbeslutningen

bliver alene truffet på baggrund af oplysninger om asylansøgerens

nationalitet og indrejseforhold, og ikke efter en vurdering af

asylgrundlaget i øvrigt. Hertil kommer, at det er altafgørende, at

afgørelserne træffes, inden de pågældende indrejser igennem

paskontrollen. De hidtidige erfaringer har vist, at det er

overordentlig vanskeligt at få lande til at tilbagetage

asylansøgere, der i Danmark har fået afslag under henvisning til,

at det pågældende land er første asylland. Den mindste forsinkelse

med hensyn til at træffe afgørelse, og som medfører, at

asylansøgeren af praktiske grunde enten må indrejse i landet

eller eventuelt må opholde sig på grænsen i måske blot nogle få

dage, vil kunne bevirke, at udrejselandet ikke vil tilbagetage den

pågældende, og hermed ville værdien af afvisningsreglen være

yderst begrænset.

Det skal tilføjes, at asylansøgere, der kommer til grænsen, og som

vil kunne afvises, vil få udleveret en vejledning på den

pågældendes sprog om de danske regler. Ønsker den pågældende

herefter at indrejse med henblik på at søge asyl, forelægger

politiet (eventuelt telefonisk eller ved telefax) sagen for

Direktoratet for Udlændinge. Direktoratet træffer herefter

afgørelse. Er der tvivl om afvisningsgrundlaget, vil afvisning

ikke finde sted. Træffes der afgørelse om afvisning, vil der blive

udfærdiget en rapport herom, og der bliver vejledt om adgangen til

at kunne indbringe sagen for Justitsministeriet.

6. a. Landsforeningen finder, at der bør stilles mere præcise krav

til anvendelsen af den foreslåede frihedsberøvelse i § 36. Der

henvises herom til besvarelsen af spm. 15.

7. a. Landsforeningen nævner side 4, at det efter forslaget synes

tvivlsomt, om asylproceduren iværksættes, når det konkret er

besluttet, at en asylansøger ikke skal afvises.

b. Justitsministeriet skal hertil bemærke, at asylproceduren under

iagttagelse af lovens retssikkerhedsgarantier iværksættes, så

snart der er truffet afgørelse om, at afvisning m.v. ikke skal

ske. Træffes der derimod afgørelse om afvisning, behandles

asylansøgningen ikke. Den pågældende vil, hvis dette sker, få

udleveret en vejledning om, at ansøgning kan indgives til en dansk

repræsentation i udlandet, samt en fortegnelse over

repræsentationerne.

8. a. Flygtningehjælpen og Landsforeningen er betænkelige ved

forslaget om at pålægge transportører bødestraf. Således nævner

Flygtningehjælpen, at bestemmelsen vil være en ny måde at bringe

asylansøgere i meget vanskelige situationer eller direkte fare, og

Landsforeningen udtaler, at bestemmelsen indirekte rammer

asylansøgere, der er forfulgt i et land, hvor det ikke er nogen

selvfølge, at man har eller har krav på at få udstedt rejsepas.

b. Indledningsvis skal Justitsministeriet bemærke, at bødereglen for

så vidt angår pligten for et flyselskab til at kontrollere pas og

visum allerede følger af de gældende internationale

luftfartsregler. Reglen om, at sådanne passagerer ikke må

medtages, er således ikke nogen indholdsmæssig nydannelse.

Nydannelsen består alene i, at reglen i lighed med, hvad der

gælder i USA, Canada, Forbundsrepublikken Tyskland og Australien,

nu strafsanktioneres. I øvrigt foreslås reglen kun ikraftsat, hvis

der fortsat forekommer gentagne misbrug i form af transporter af

personer til Danmark uden fornøden rejselegitimation og visum, jf.

bemærkningerne til lovforslaget side 7, højre spalte.

Med hensyn til Landsforeningens fremhævelse af, at visse asylansøgere

ikke har haft mulighed for at få rejsepas i udlandet, bemærkes, at

det største problem for disse personer må antages at være at komme

igennem hjemlandets oftest meget indgående udrejsekontrol.

Spørgsmål 5

Kan ministeren oplyse, hvilke lande asylansøgerne sidst har været i,

inden de kom til Danmark, eller med andre ord hvilke lande

asylansøgerne i givet fald skulle afvises til, såfremt de

foreslåede lovændringer havde været gældende? Oplysningerne ønskes

for de asylansøgere, der er kommet til Danmark siden 1. januar

1986 eller for den periode, hvor ministeren måtte have

oplysningerne.

Svar

Fra 1. januar til 5. oktober 1986 indrejste i alt ca. 8.400

asylansøgere i Danmark. Heraf indrejste ca. 4.400 via den danske/

vesttyske grænse, ca. 200 fra Sverige/ Norge, ca. 400 via

Københavns havn (næsten udelukkende polske statsborgere) og ca.

3.300 via Kastrup lufthavn. For så vidt angår indrejste via

Kastrup bemærkes, at der i overvejende grad er tale om indrejse

gennem vesteuropæiske lande.

Havde de foreslåede lovændringer været gældende, viser det ovennævnte

indrejsemønser, at langt hovedparten af de indrejste via den

dansk-vesttyske grænse og Kastrup lufthavn kunne have været afvist

til Vesttyskland eller et andet vesteuropæisk land. De indrejste

via Københavns havn ville derimod normalt ikke kunne afvises.

Spørgsmål 8

Udvalget udbeder sig indholdet af regeringens forslag til FNs

generalforsamling vedrørende flygtningepolitik.

Svar.

Udenrigsministeren udtalte i sit indlæg i generaldebatten ved FNs 41.

generalforsamling den 23. september 1986 følgende vedrørende

flygtningespørgsmålet

»May I now turn to another serious subject-matter which must be of

concern to all of us - the world refugees situation. It is a

gloomy picture we are faced with and our public expect - and

rightly so - that this universal organization of the United

Nations lives up to its responsibility as it is laid down in the

Charter. In the Charter of the United Nations we have pledged

ourselves to promote and encourage respect for human rights and

fundamental freedoms and to let the world organization be a centre

for harmonizing the actions of nations in the attainment of these

common goals. It follows from this solemn undertaking that when

human rights violations force people to leave their country of

origin and become refugees, all other countries must take steps to

alleviate the sufferings of those people and thereby secure

respect for their human rights.

My Government wishes during this Session of the General Assembly to

share with all of you some concrete ideas we have developed with a

view to establishing a mechanism whereby the international

community basing itself on the principles of burden-sharing and

solidarity could take a major step forward in solving the world

refugee problem. The key elements in that mechanism are: voluntary

repatriation, regional integration, increased United Nations«

presence in different regions of the world, allocation of quotas

based on a United Nations' scheme.

We shall present our more detailed views when the relevant item is to

be discussed in the third committee.'

Det af udenrigsministeren omtalte initiativ vil blive fremlagt i

generalforsamlingens 3. udvalg i begyndelsen af november i

forbindelse med dette udvalgs behandling af

Flygtningehøjkommissærens rapport til generalforsamlingen.

Det danske initiativ, der fortsat er under detail-udarbejdelse,

indeholder følgende elementer: Frivillig repatriering til

oprindelseslandet, midlertidig bosætning i regionen samt bosætning

i tredjelande. I initiativet er indbygget forslag om en forstærket

FN-tilstedeværelse i alle flygtninge-berørte områder med henblik

på en hurtigere administration af de enkelte flygtningesager; der

forudses endvidere en øget bistand til de flygtninge-berørte

lande. Bosætningen i tredjelande tænkes gennemført ved

kvoteordninger mellem alle FNs medlemslande.

Spørgsmål 17

Hvordan forventes en uændret vedtagelse af lovforslaget at påvirke

antallet af asylansøgere og antallet af modtagne flygtninge?

Svar

Lovforslaget vil på forskellig måde begrænse den spontane

flygtningestrøm til Danmark. Det er imidlertid vanskeligt på

forhånd at skønne over, i hvilken udstrækning den ændrede

administrative sagsgang vil medføre en nedgang i antallet af

personer, der fremtidig vil søge asyl her i landet. Det hænger

sammen med, at man ikke med rimelig grad af sikkerhed kan forudse

ændringer i asylansøgernes indrejsemønster, det vil sige i

sammensætningen af asylansøgernes nationalitet og i deres

rejseruter.

Med hensyn til flygtningemodtagelsen i øvrigt har Danmark en årlig

kvote på 250, som især udnyttes til flygtninge efter anvisning fra

FNs Flygtningehøjkommissariat. Som nævnt i Justitsministeriets

besvarelse af spørgsmål nr. 337 fra retsudvalget (alm. del. bilag

462) har Danmark ud over den årlige kvote i 1985 meddelt

opholdstilladelse til knap 700 udlændinge på

Flygtningehøjkommissariatets Orderly Departure Program,

familiesammenføringer m.v. Sådanne tal indgår i flere landes

kvoter, og skal man sammenligne med dem, har Danmark i 1985

således modtaget knap 1.000 flygtninge foruden spontanflygtninge,

der er kommet over vores grænser.

En uændret vedtagelse af lovforslaget vil efter Justitsministeriets

opfattelse indebære, at Danmark fremover kan forvente en samlet

modtagelse af asylsøgende og flygtninge på 2.000-5.000 inklusive

de foran nævnte 1.000 »kvote«-flygtninge.

Regeringen har stedse understreget, at Danmark fortsat skal påtage

sig sin del af løsningen af det internationale flygtningeproblem.

Justitsministeriet er indstillet på at afgive en årlig beretning

til Folketinget om denne målsætning og om opfyldelsen heraf. Det

skal i den forbindelse bemærkes, at der ved en vedtagelse af

lovforslaget kan vise sig et behov for i videre omfang end i dag

at meddele indrejsevisum til personer, der befinder sig i en akut

politisk forfølgelsessituation i deres hjemland eller i andre

lande. Regeringen vil i forbindelse med opfyldelsen af

målsætningen være opmærksom herpå.

Spørgsmål 18

Hvor mange asylansøgere inden for det seneste år har ved ansøgning om

asyl været i besiddelse af gyldigt pas og visum?

Svar

Justitsministeriet er ikke i besiddelse af centralt registrerede

oplysninger af den udbedte karakter.

Rigspolitichefen har imidlertid overfor Justitsministeriet oplyst, at

indrejste fra østeuopæiske lande i almindelighed er i besiddelse

af lovligt udstedte pas og visa.

For så vidt angår øvrige grupper af asylansøgere er en del af disse i

besiddelse af gyldigt pas, medens under 10 pct. er i besiddelse af

lovligt visum.

Spørgsmål 27

I bemærkningerne til lovforslaget side 5, sp. 2 anføres

»Der er efter de gældende regler ingen reel mulighed for afvisning

ved grænsen, og dette gælder, uanset om det er evident, at den

pågældende ikke kan være flygtning (f.eks. en svensker, der søger

asyl).«

Ministeren bedes give blot to konkrete eksempler på en situation,

hvor det er evident, at den pågældende ikke kan være flygtning.

Ministeren bedes oplyse, hvor mange svenskere der har søgt asyl i

Danmark i løbet af 1985 og den forløbne del af 1986.

Svar

Det kan oplyses, at der i 1985 og i 1986 har været 12 tilfælde, hvor

det efter justitsministeriets opfattelse er evident, at de

pågældende ikke kan være flygtning. Således søgte i 1985 en

irlænder, 2 schweizere, 3 vesttyskere og en spanier asyl i

Danmark. I den forløbne del af 1986 har en englænder, en

amerikaner, en belgier, en spanier og en svensker søgt asyl i

Danmark.

Som det fremgår, har der ikke forekommet tilfælde af asylansøgninger

fra svenskere i 1985, hvorimod en svensker i den forløbne uge har

søgt asyl. Sagen er afgjort med et afslag efter udlændingelovens §

53 a, stk. 3, som åbenbart grundløs.

Spørgsmål 28

I bemærkningerne til lovforslaget side 8, sp. 1, anføres: »En iraner,

der under de nuværende politiske forhold indrejser i Danmark

direkte fra hjemlandet, vil derfor ikke kunne afvises«.

Ministeren bedes oplyse, hvordan en iraner tænkes at kunne indrejse i

Danmark direkte fra hjemlandet.

Svar

Det kan oplyses, at der teknisk ikke er noget til hinder for, at man

kan flyve direkte fra Iran til Danmark, og at der i en periode

indtil slutningen af december måned 1978 har været direkte

flyforbindelse fra Teheran til Københavns lufthavn.

Spørgsmål 32

Det fremgår af lovforslaget, at man ikke vil afvise asylansøgere fra

lande, som overholder non-refoulement. Tyrkiet overholder

non-refoulement, men giver ikke asyl til f.eks. iranere.

Vil en iraner, som har opholdt sig længere tid i Tyrkiet, kunne

afvises efter det nye forslag?

Er ministeren enig i, at afvisning af f.eks. en iraner, som kommer

fra Tyrkiet, vil betyde, at flygtningen går »in orbit«?

Svar

En iraner, som indrejser direkte fra Tyrkiet til Danmark, vil ikke

kunne afvises efter den foreslåede § 48, stk. 2. Der henvises i

øvrigt til besvarelsen af spørgsmål 2, afsnit 4.b.

Spørgsmål 38

Hvor mange asylsøgere havde i 1984 og 1985 ingen indrejsetilladelse,

da de kom her til landet?

Svar

Justitsministeriet er som nævnt i spørgsmål 18 ikke i besiddelse af

centralt registrerede oplysninger for det seneste år af den

udbedte karakter.

Rigspolitichefen har imidlertid overfor Justitsministeren oplyst, at

indrejste fra østeuropæiske lande i almindelighed har været i

besiddelse af lovligt udstedte pas og visa.

For så vidt angår øvrige grupper af asylansøgere, der er indrejst i

det seneste år, har en del af disse været i besiddelse af gyldigt

pas, medens under 10 pct. har været i besiddelse af lovligt visum.

Efter rigspolitichefens opfattelse har der siden 1984 været en

stigende tendens til, at personer er indrejst til Danmark uden at

være i besiddelse af lovligt visum.

Bilag 2

Telex fra FNs Flygtningehøjkommissariat til Justitsministeriet

86-10-14 11:16

Dear minister Ninn-Hansen. I realize that the compressed procedures

for moving through the proposed changes in the alien's law may not

allow for a formal response to my letter of 9.10.86. I therefore

take the liberty of making a few comments in the draft text which

I have now received.

One of UNHCR's main concerns corresponds to that of the Danish

government, i.e. how to minimize eventual abuse while at the same

time not compromising on reasonable legal safe-guards.

The present Danish law, in guaranteeing status to both convention and

so-called de facto refugees corresponds to the reality of today's

world and is in line with principles and resolutions followed by

UNHCR's executive committee and adopted by the UN general

assembly. Any changes in this regard would therefore, in our view,

constitute a step back in Denmark's alignment to an international

practice that is gradually developing.

UNHCR has noted with satisfaction legal guarantees contained in the

present alien's law which are fully consistent with conclusions of

the executive committee, and notably conclusions No. viii of 1977

and No. xxx of 1983. We are concerned that proposed changes may

appear to be inconsistent with articles e iii and vii of

conclusion No. viii. We are also concerned that an arrangement

whereby the Danish refugee council would not play a formal role in

the procedures would mean that guarantees contained in article

four of the same conclusion would no longer apply since DRC in

this connection could be considered to play a role often performed

by UNHCR. We are equally concerned that the new arrangement, if

approved, would differ with article e i of conclusion No. xxx.

We have finally noted that it is proposed to introduce sanctions

against carriers transporting passengers without relevant

documentation. When similar ideas were being considered by Norway

and Sweden and subsequently shelved, UNHCR registered its concern

that such arrangements would be tantamount to delegating authority

to decide on asylum claims to persons who may not have the

required competence in these matters.

We appreciate the problems currently being faced by Denmark in

receiving a disproportionate number of spontaneous asylum-seekers.

We hope however that ways and means can be found to device a new

system and procedures whereby Denmark on one hand would be in a

position to control the situation in a satisfactory manner and

whereby on the other hand Denmark would not be in conflict with

those conclusions of the executive committee whose very moral

value depend on the universality and respect they enjoy. It is, we

believe, for the same reason that Danish delegations have always

played such an active and constructive role in promoting and

supporting these principles in our executive committee.

Yours Sincerely

s. Jessen-Petersen

Udvalget har behandlet lovforslaget i nogle møder og har herunder

stillet spørgsmål til justitsministeren, som denne har besvaret

skriftligt og i samråd.

Udvalget har endvidere modtaget skriftlige henvendelser fra

Dansk Flygtningehjælp,

landsforeningen af Beskikkede Advokater og

Lis Sejr.

Der er af justitsministeren stillet ændringsforslag, hvorom henvises

til de ledsagende bemærkninger.

Nogle af udvalgets spørgsmål er optrykt som bilag tillige med

justitsministerens svar herpå. Endvidere er optrykt et telex fra

FNs flygtningehøjkommissariat.

Herefter indstiller et flertal (Socialdemokratiets, Det konservative

Folkepartis, Venstres, Centrum-Demokraternes og Kristeligt

Folkepartis medlemmer af udvalget) lovforslaget til vedtagelse med

de stillede ændringsforslag.

Et flertal inden for flertallet (Det Konservative Folkepartis,

Venstres, Centrum-Demokraternes og Kristeligt Folkepartis

medlemmer af udvalget) ønsker at udtale følgende

Justitsministeren har understreget, at Danmark fortsat skal påtage

sig sin del af løsningen af det internationale flygtningeproblem,

og at han er indstillet på at afgive en årlig beretning til

Folketinget om denne målsætning og om opfyldelsen heraf.

Ministeren har samtidig erklæret, at regeringen i forbindelse med

opfyldelsen af målsætningen vil være opmærksom på, at der kan vise

sig et behov for i videre omfang end i dag at meddele

indrejsevisum til personer, der befinder sig i en akut politisk

forfølgelsessituation i deres hjemland eller i andre lande.

Flertallet finder det ønskeligt, at der årligt afgives en beretning

til Folketinget om regeringens målsætning på flygtningeområdet.

Når den tilsigtede begrænsning af den spontane flygtningestrøm er

indtrådt og de mange ophobede sager i det væsentlige er afviklet,

anser flertallet, at spørgsmålet om forhøjelse af den danske

flygtningekvote, der i dag er på 250, bør tages op til

overvejelse. Justitsministeren har over for udvalget erklæret sig

indstillet på i overensstemmelse hermed til sin tid at tage

spørgsmålet op i regeringen.

Flertallet finder endvidere, at det i forlængelse af lovforslagets

vedtagelse kan være naturligt at tage det eksisterende system for

modtagelsen og integration af asylansøgere og flygtninge op til

vurdering i lyset af de seneste års ændringer især med hensyn til

den store modtagelse af spontane asylansøgere. Dansk Røde Kors har

i et notat udarbejdet til brug ved justitsministerens besvarelse

af spørgsmål 16 peget på det ønskelige i at foretage en

gennemgribende undersøgelse og vurdering af det danske

integrationssystem.

Justitsministeren har over for udvalget givet tilsagn om, at han vil

tage spørgsmålet om det danske modtagelsessystem op i regeringen

med henblik på en drøftelse med de organisationer, som i dag

varetager opgaverne for staten, dvs. med Dansk Røde Kors og med

Dansk Flygtningehjælp.

Justitsministeren har i den forbindelse givet udtryk for, at

spørgsmålet om den geografiske spredning af asylansøgere og

flygtninge på primærkommunerne naturligt kan medinddrages i

sådanne overvejelser.

Flertallet har hæftet sig ved justitsministerens bemærkninger til

lovforslagets bestemmelser vedrørende økonomiske sanktioner over

for transportører, hvorefter bestemmelsen om bødeansvar på

objektivt grundlag for transportselskaber kun vil blive sat i

kraft af justitsministeren, hvis der fortsat forekommer gentagne

misbrug i form af transporter af personer til Danmark uden

fornøden rejselegitimation og visum.

Justitsministeren har over for udvalget tilkendegivet, at man efter

lovforslagets ikrafttræden vil følge udviklingen med hensyn til et

eventuelt fortsat misbrug meget nøje. Ministeren har i samme

forbindelse erklæret, at han agter at underrette retsudvalget,

inden han i givet fald sætter bødestrafbestemmelsen i kraft.

Et mindretal inden for flertallet (Socialdemokratiets medlemmer af

udvalget) ønsker at udtale følgende

Det er absolut nødvendigt, at flygtningene fordeles ligeligt på

landets kommuner. Det må sikres ved, at staten pålægger de enkelte

kommuner at modtage et bestemt minimumsantal flygtninge i forhold

til kommunernes indbyggerantal. Bestemmelserne må udformes

således, at en kommune kun under helt ekstraordinære

omstændigheder, og som hovedregel kun for en kort periode, kan

fritages for forpligtelsen til at løse sin del af den fælles

opgave.

Det er derudover nødvendigt, at staten påtager sig den fulde udgift

ved flygtningenes ophold her i landet i den periode på 11/2 år,

hvor staten betaler hovedparten af udgifterne. Den store stigning

i antallet af flygtninge og de stigende problemer ved at skaffe

dem arbejde eller uddannelse efter udløbet af de 11/2 år gør det

nødvendigt alvorligt at overveje en forlængelse af den periode,

hvor staten betaler kommunernes udgifter ved flygtningenes ophold

her i landet.

Det er også absolut nødvendigt, at kvoten for det almennyttige

boligbyggeri øges med et antal boliger, der står i forhold til

antallet af flygtninge. Der må også stilles midler til rådighed,

så der kan skaffes boliger i andre boligformer.

De berørte ministerier og styrelser må i langt højere grad end hidtil

gå ind i et samarbejde med kommunerne for at yde råd og vejledning

til at løse bl.a. sociale, uddannelsesmæssige og kulturelle

problemer, som de lokale myndigheder stilles overfor.

Et mindretal (Socialistisk Folkepartis medlemmer af udvalget) kan

støtte det under nr. 1 stillede ændringsforslag, der opretholder

de facto-flygtninges ret til at få asyl på lige fod med

konventionsflygtninge. Dette er så meget vigtigere, som opgørelser

viser, at hovedparten af de flygtninge, der i de seneste år har

fået asyl, er registrerede som de facto-flygtninge.

I øvrigt indstiller mindretallet lovforslaget til forkastelse ved 3.

behandling.

Lovforslaget forringer generelt de retsgarantier for en ordentlig

asylbehandling, der er indeholdt i 1983-loven.

Med vedtagelse af ændringsforslag nr. 2 vil konsekvensen blive, at

udlændinge kan udvises til et land, hvor de risikerer forfølgelse

af andre grunde end dem, der udtrykkeligt er nævnt i

FN-konventionen af 1951. Det betyder, at Danmark vender tilbage

til en retstilstand på området, der var gældende et godt stykke

tid før 1983-loven. 1983-loven var i spørgsmålet om at godkende

forfølgelsesgrunde i høj grad en statuering af en praksis, der

havde udviklet sig i årene efter 1951, hvor realiteten i verden

var blevet, at folk blev forfulgt af flere andre grunde end de i

konventionen nævnte, bl.a. fordi de nægtede at gøre

militærtjeneste.

En vedtagelse af lovforslaget med de foreslåede ændringer vil først

og fremmest få den konsekvens, at asylansøgere indrejst fra

Vesttyskland eller Sverige samt tamiler fra Sri Lanka, der kommer

via Indien, vil blive afvist af politiet ved grænsen efter

telefonisk eller telegrafisk bekræftelse i Direktoratet for

Udlændinge med rekurs til Justitsministeriet.

Mindretallet finder denne situation uacceptabel. Mindretallet er

tilhænger af, at en asylansøger, der har opnået beskyttelse i et

andet land, ikke skal have asyl i Danmark. Men den foreslåede

procedure vil medføre, at også folk, der blot har mellemlandet i

Vesttyskland, vil blive afvist uden sikkerhed for, at Vesttyskland

vil tage imod dem.

Selv om Danmark i de seneste måneder har modtaget forholdsvis flere

asylansøgere end Sverige og Vesttyskland, og selv om det har givet

praktiske og administrative besværligheder, mener mindretallet, at

problemerne burde have været søgt løst gennem forhandling med de

nævnte andre lande. Vedtagelse af lovforslaget vil betyde en meget

usikker situation for asylansøgere, der risikerer at blive afvist

i det ene land efter det andet. I stedet burde der udarbejdes en

beredskabsplan for modtagelse af asylansøgere samt en plan for

effektivisering af behandlingen af asylansøgningerne.

Danmark har fortsat færre flygtninge pr. indbygger end f.eks. Sverige

og Vesttyskland, for slet ikke at tale om fattige lande i den

tredje verden, der løser langt den største del af verdens

flygtningeproblem.

Vedtages lovforslaget, vil Danmark have ydet sit væsentlige bidrag

til at gøre flygtninge til kastebold mellem vesteuropæiske lande.

Mindretallet beklager, at flertallet har fundet det nødvendigt at

haste behandlingen af et så vidtrækkende lovforslag igennem

udvalgsbehandlingen, så der ikke har været tid til at høre berørte

instanser. Således er der først i sidste øjeblik indløbet et telex

fra FNs flygtningehøjkommissariat. Dette telex udtrykker tydelige

bekymringer over de ændringer i udlændingeloven, som lovforslaget

indeholder.

Et andet mindretal (Det Radikale Venstres medlem af udvalget)

indstiller lovforslaget til forkastelse ved 3. behandling.

Mindretallet er som regeringen og Socialdemokratiet optaget af at

begrænse ethvert misbrug af flygtningekonventionen.

Mindretallet mener imidlertid som FNs flygtningehøjkommissariat, at

den gældende danske lov dækker de forpligtelser, som et demokrati

bør leve op til, og må også slutte sig til højkommissariatets

opfattelse af, at ændringer i den gældende lov vil være et

tilbageskridt, og at Danmark derved svigter støtten til den

udvikling, som var ved at komme i gang internationalt.

Hvis ændringer skal gennemføres, må Danmark ikke alene for at bevare

tilliden til, at en dansk anbefaling af internationale forslag og

beslutninger overholdes i praksis, strikte holde sig til de

bestemmelser, Danmark har tilsluttet sig, men også for ikke at

skade en ønsket international udvikling ved en ændring af

udlændingeloven overholde beslutning nr. 8 af 1977 om adgangen til

at få støtte af højkommissariatet såvel som artikel e i beslutning

nr. 30 af 1983.

Selv om mindretallet således mener, at principperne i gældende lov

bør bevares, vil mindretallet alligevel opfordre regeringen og

Socialdemokratiet til endnu en gang at forhandle lovændringerne,

så Danmark i det mindste overholder de væsentligste regler og

bestemmelser, vi har været med til at anbefale verdens nationer at

gennemføre.

I et bilag til betænkningen har mindretallet anmodet om at få optrykt

FNs flygtningehøjkommissariats udtalelse af 14. oktober 1986.

ÆNDRINGSFORSLAG

Af

justitsministeren, tiltrådt af et flertal (S, KF, V, SF, CD og KRF)

Til § 1

1) I den under nr. 1 foreslåede affattelse af § 7 affattes stk. 2

således

»Stk. 2. Efter ansøgning gives der endvidere opholdstilladelse til en

udlænding, som ikke er omfattet af flygtningekonventionen af 28.

juli 1951, men hvor det af lignende grunde som anført i

konventionen eller af andre tungtvejende grunde ikke bør kræves,

at udlændingen vender tilbage til sit hjemland.«

Af

justitsministeren, tiltrådt af et flertal (S, KF, V, CD og KRF)

2) I den under nr. 8 foreslåede affattelse af § 48, stk. 2, affattes

3. pkt. således

»Udlændingen må dog ikke udsendes til et land, hvor der er risiko for

forfølgelse af de i flygtningekonventionen af 28. juli 1951,

Ingen

Nr BTL 4

Betænkning over Forslag til lov om ændring af udlændingeloven

Nr L 4 1986-87, 1. samling Blad nr 99

Afgivet af retsudvalget

Afgivet: 19861014