1985 BRB 146 BERETNING OVER FORSLAG TIL FOLKETINGSBESLUTNING OM ÆNDRING AF LOV OM KOMMUNEPLANLÆGNING NR B 146 1985-86, 1. SAMLING

Bilag

Kommunernes Landsforening J. nr. 01.02.00I06/ 578-86

Den 16. maj 1986

Beslutningsforslag om ændring af lov om kommuneplanlægning

På baggrund af en konkret sag i Frederiksberg kommune er der den 7.

maj fremsat et forslag til folketingsbeslutning om ændring af lov

om kommuneplanlægning. Bag forslaget står medlemmer af

Socialdemokratiet, Radikale Venstre, Socialistisk Folkeparti og

Venstresocialisterne.

Beslutningsforslaget indebærer, at regeringen pålægges at ændre

kommuneplanloven på følgende punkter

1. Teksten i kommuneplanens hovedstruktur og rammedel skal formuleres

så præcist, at tilkendegivelser om bevaring af ældre bymiljøer kun

kan fraviges ved udarbejdelse af tillæg til kommuneplan. Den

nuværende retstilstand giver kommunerne en vis frihed til i

lokalplaner at fortolke rammernes og hovedstrukturens indhold, hvis

kommuneplanen ikke er meget detaljeret.

2. Statslige myndigheders indsigelser over for en lokalplan skal kun

kunne trækkes tilbage efter ministerens beslutning. I den konkrete

sag fra Frederiksberg har fredningsstyrelsen ændret sin indsigelse

til en henstilling efter en nøjere vurdering af lokalplanen.

3. Amtsrådets/ Hovedstadsrådets påsyn af overensstemmelse imellem

lokalplanforslags bestemmelser og kommuneplaner skal gøres til

genstand for klage. Efter de gældende regler er det ikke muligt. I

den konkrete sag har Hovedstadsrådet fundet lokalplanforslaget i

overensstemmelse med kommuneplanen.

4. Endelig indebærer beslutningsforslaget, at retsvirkningerne af

allerede vedtagne lokalplaner suspenderes, hvis de åbner mulighed

for sanering gennem nedrivning og der findes bevaringsbestemmelser

i kommuneplanen. Suspensionen ophæves, når de første tre ændringer

er gennemført. Denne del af beslutningsforslaget tager

tilsyneladende specielt sigte på den konkrete sag.

Beslutningsforslaget er afgrænset til at omfatte områder, hvor der

ønskes bevaring af ældre bymiljøer. Det er vanskeligt at forestille

sig, at man lovgivningsmæssigt vil kunne opretholde denne

afgrænsning. Man vil så enten få helt specielle krav til

kommuneplanernes bevaringsbestemmelser, eller der vil blive

gennemført en stramning af kravene også ved udlæg af arealer til

boliger, erhverv m.v.

Efter landsforeningens opfattelse vil gennemførelsen af

beslutningsforslaget være meget uhensigtsmæssig af flere årsager.

En stramning af kravene til kommuneplanernes detaljeringsgrad vil

indebære en tilsidesættelse af alle de erfaringer, man lokalt har

gjort om hensigtsmæssige planlægningsformer siden

kommunalplanlovens vedtagelse.

Hvis detaljeringsgraden bliver for høj i kommuneplanerne, vil

kommunerne være tvunget til at gennemføre kommuneplantillæg i

forbindelse med mange konkrete sager. Kommuneplanen vil derfor ikke

- som det har været hensigten - kunne fungere som en overordnet

rammeplan. Det vil kunne medføre, at kommuneplanen ikke længere vil

kunne spille sin rolle som sammenfattende plan for kommunens

aktiviteter.

Punkt 2 i beslutningsforslaget vedrører ministerens

delegationsbeføjelse. Landsforeningen vil ikke kommentere dette

forslag.

Beslutningsforslaget indebærer i punkt 3 en udvidelse af

klageadgangen over beslutninger i medfør af loven. En udvidelse af

klageadgangen fra retlige spørgsmål til også at omfatte

skønsmæssige afgørelser vil indebære, at de politiske beslutninger

i kommunalbestyrelserne kan påklages. Kommuneplanlovens

grundlæggende ideö har netop været, at den offentlige debat om et

planforslag giver indflydelse på den politiske beslutning, og at

der derfor ikke efterfølgende skal være klageadgang. Hvis

klageadgangen udvides, mister den forudgående dialog mellem

kommunen og borgerne sin betydning.

Beslutningsforslagets punkt 4 vil indebære en lovgivning med

tilbagevirkende kraft. Landsforeningen har vanskeligt ved at

overskue, under hvilke former dette tænkes gennemført, men det må

frygtes, at gennemførelsen af forslaget vil kunne skabe præcedens

for, at folketingets flertal med tilbagevirkende kraft griber ind i

lovlige lokalpolitiske beslutninger. Det vil i så fald være

vanskeligt at arbejde med et kommunalt selvstyre.

Endelig skal landsforeningen fremhæve, at det er ganske uforståeligt,

hvis et folketingsflertal på grundlag af en enkelt konkret sag vil

gennemføre et så gennemgribende og principielt indgreb i en

velfungerende lovgivning. At forslagsstillerne er uenige i det

politiske indhold i den lovlige beslutning, Frederiksberg kommune

har truffet, burde ikke kunne give anledning til en så indgribende

indskrænkning af det kommunale selvstyre.

Thorkild Simonsen

/ Peter Gorm Hansen

Stikord til brug for foretræde om ændring af kommuneplanloven

- En detaljeret kommuneplan svækker kommuneplanlægningen som et

velegnet instrument i kommunernes overordnede planlægning.

- En detaljeret kommuneplan medfører behov for mange ændringer

(tillæg), hvilket er i modstrid med arealudvalgets forslag, som

samlede bred enighed.

- Et folketingsudvalgs uenighed i en konkret sag bør ikke medføre

lovændringer til skade for alle kommuner og for

kommuneplanlægningen som helhed.

- Forslaget hindrer ikke kommunen i at gennemføre det ønskede. Det

kræver blot en ekstra procedure.

- Hvis en konkret lokalplan ønskes ændret af folketinget, kan det ske

ved en beslutning, som pålægger ministeren at benytte sin

indkaldebeføjelse i kommuneplanlovens § 28. Den gælder dog kun, før

en lokalplan er endeligt vedtaget af kommunalbestyrelsen.

- Den konkrete afgørelse kan formentlig kun ændres på eön måde,

nemlig ved en særskilt lov med ekspropriationshjemmel.

- Beslutningsforslaget, som det foreligger, kan ikke ændre

Frederiksbergs afgørelse. Forslaget kan ikke suspendere gældende

ret.

- Det virker overdimensioneret med forsøg på lovgivning med

tilbagevirkende kraft med udgangspunkt i en politisk uenighed som

den foreliggende.

- Ændring af klagebestemmelsen som foreslået vil ikke ændre på den

konkrete sag. Klagemyndigheden planstyrelsen - har udtalt, at

lokalplanen er i overensstemmelse med kommuneplanen.

Landsforeningen ønsker ikke klagebestemmelsen ændret.

Omdelt i forbindelse med Kommunernes Landsforenings foretræde for

udvalget den 21. maj 1986.

Talemanus til brug ved foretræde for folketingets planlægnings- og

miljøudvalg

Den 7. maj har en række medlemmer af folketinget fremsat et forslag

til folketingsbeslutning om ændring af kommuneplanloven.

Kommunernes Landsforenings bestyrelse har behandlet dette forslag på

sit møde i fredags. Jeg vil gerne fremlægge landsforeningens

synspunkter på forslaget.

Landsforeningen mener, at dette beslutningsforslag ikke bør vedtages.

Hvis beslutningsforslaget vedtages og de lovændringer, der lægges

op til, bliver gennemført, vil det have nogle meget uheldige

konsekvenser for kommuneplanlægningen, og tilliden til det

kommunale selvstyre vil lide skade.

Hovedindholdet i beslutningsforslaget er et pålæg til regeringen om

at ændre kommuneplanloven. Den ændring, som regeringen pålægges at

gennemføre, vil indebære, at kommuneplanerne skal gøres langt mere

detaljerede, end tilfældet er i dag.

De fleste kommuner har udarbejdet § 6-redegørelser,

kommuneplanforslag og kommuneplaner. Nu er de fleste af kommunerne

i den fase, hvor kommuneplanerne indgår i den daglige

administration, og hvor man forbereder den første revision af

kommuneplanen.

Den erfaring, der er gjort i kommunerne under arbejdet med

kommuneplanlægningen, er ganske entydig: Kommuneplanen er velegnet

som en overordnet plan for kommunernes aktiviteter og

arealanvendelsen i en lidt længere tidshorisont, medens budgettet

anvendes i den daglige styring af kommunens aktiviteter.

Kommuneplanen er altså blevet redskabet for den overordnede

planlægning. Men så er det også af central betydning, at kommunerne

beholder muligheden for at arbejde med kommuneplanen som en

overordnet plan.

Beslutningsforslagets gennemførelse vil medføre, at kommunerne skal

binde sig selv helt ned i detaljen i kommuneplanlægningen. Der vil

blive indført nogle proceduremæssige omsvøb, som svækker

kommuneplanen i dens funktion som det overordnede styringsredskab.

Men man kan frygte, at mange kommuner efter den foreslåede ændring af

kommuneplanloven så at sige vil lægge kommuneplanarbejdet i

skuffen. For naturligvis kan kommunalbestyrelserne fortsat

gennemføre de projekter, som kommunalbestyrelsens flertal går ind

for. Kommunalbestyrelsen kan blot i et tillæg ændre kommuneplanen.

Men man vil komme væk fra at sammenfatte de overordnede og

langsigtede planlægningsstrategier i kommuneplanlægningen, og

kommuneplanen vil i stedet blive et dokument, som bliver fulgt op

af et hovsa-tillæg for hver lokalplan, der ønskes gennemført. Det

eneste, folketinget altså opnår, er at slå et godt og nyttigt

instrument for kommunerne i stykker ved at gennemføre

beslutningsforslaget.

Endelig kan det jo undre en kommunalpolitiker at se, at det store

arbejde, som er lagt i miljøministerens arealudvalg, skubbes til

side ved dette beslutningsforslag. Der er i dette udvalg opnået

meget bred enighed om nogle forslag, som vil kunne styrke region-

og kommuneplanlægningen.

Landsforeningen må tage stærkt afstand fra den tendens til

centralisme og hovsa-lovgivning, der ligger i forslaget til

folketingsbeslutning. Vi har her en situation, hvor et flertal i

folketinget tilsyneladende er imod en politisk beslutning, som

kommunalbestyrelsen i en kommune (Frederiksberg) har truffet. Så

farer man ud med et generelt ændringsforslag, som vil få vidtgående

konsekvenser for alle landets kommuner og meget vel kan slå års

arbejde i de kommunale råd i stykker.

Jeg synes også af og til i Århus at et skolenævn træffer en forkert

beslutning, men det fører ikke til, at jeg forsøger at begrænse

skolenævnenes kompetence.

Beslutningsforslaget indeholder også et forsøg på at indføre

lovgivning med tilbagevirkende kraft, fordi retsvirkningerne af

nogle helt uklart afgrænsede lokalplaner suspenderes indtil videre.

Nu har en folketingsbeslutning kun retsvirkning for regeringen,

indtil den er fulgt op af lovgivning, men alligevel kan der anes en

ubehagelig tendens i retning af, at man i folketinget åbenbart

ønsker at lovgive med tilbagevirkende kraft.

Hvordan kan vi så vide, om den lokalplan, byrådet i Århus vedtager i

morgen, nogen sinde får retsvirkning, hvis et folketingsflertal når

som helst kan gribe ind og suspendere dens retsvirkninger.

Konsekvenserne af beslutningsforslaget er muligvis til at overse, men

tendensen i det er meget ubehagelig.

Jeg har her fremlagt landsforeningens hovedsynspunkter på

beslutningsforslaget om ændring af kommuneplanloven, men jeg vil i

øvrigt henlede udvalgets opmærksomhed på, at landsforeningen i et

brev af 16. maj 1986 til udvalget har fremlagt sit syn på denne

sag, og bede forslagsstillerne om at trække beslutningsforslaget

tilbage.

Udvalget har behandlet forslaget til folketingsbeslutning i en række

møder og har herunder stillet spørgsmål til miljøministeren, som

denne har besvaret dels skriftligt, dels i samråd.

Udvalget har endvidere modtaget mundtlig og/ eller skriftlig

henvendelse fra Frederiksberg kommune, borgmesteren, og Kommunernes

Landsforening. De skriftlige henvendelser fra Kommunernes

Landsforening er optrykt som bilag til denne beretning.

Et flertal (socialdemokratiets, socialistisk folkepartis og det

radikale venstres medlemmer af udvalget) bemærker, at

miljøministeren har tilkendegivet, at ministeren er rede til at

drøfte de elementer i beslutningsforslaget, der sigter på en

fremtidig sikring af bevaringshensyn.

Miljøministeren har oplyst, at ministeren har taget initiativ til, at

fredningsstyrelsen og planstyrelsen inden 1. januar 1987 skal

redegøre for, hvorledes virkemidlerne i bygningsfredningsloven og

planlovene i højere grad kan udnyttes til at sikre bevaringsværdige

bymiljøer og bygninger som levende elementer i bysamfundene. Der

indgår heri en fortsat landsdækkende registrering af frednings- og

bevaringsværdig bebyggelse. Som led i redegørelsen vil der blive

foretaget en undersøgelse af kommuneplanerne med henblik på en

nærmere vurdering af behovet for ændrede regler.

Miljøministeren har endvidere erklæret sig villig til at give en

redegørelse for problemstillingen om klageadgangen efter

kommuneplanlovens § 48.

Flertallet har noteret sig miljøministerens ovenstående

tilkendegivelser, men finder, at miljøministeren burde have grebet

ind i den frederiksbergske plansag for længst. Det forekommer

uforståeligt, at ministeren ikke på baggrund af fredningsstyrelsens

vurdering af bygningernes bevaringsværdi har forstået, at der i

denne sag forelå et problem, ikke blot i henseende til

troværdigheden i de kommunale myndigheders forvaltning af

kommuneplanloven, men også for så vidt angår det stadig mere

presserende problem, at bevaringsværdige bymiljøer hverken i

henhold til loven om bygningsfredning eller i henhold til

kommuneplanloven har tilstrækkelig beskyttelse.

Ministeren burde derfor efter flertallets opfattelse have benyttet

sin call-in beføjelse inden den endelige lokalplanvedtagelse i

Frederiksberg kommunalbestyrelse eller have opretholdt

fredningsstyrelsens indsigelse mod nedrivning af de

bevaringsværdige bygninger. Dermed havde ministeren ikke blot

imødekommet et klart behov for en markering af det synspunkt, at

planlovene og bygnings-/ fredningslovene skal tages alvorligt, men

også imødekommet et klart dokumenteret ønske fra mange borgere på

Frederiksberg.

Flertallet finder, at forholdet mellem kommuneplan og lokalplan bør

afklares gennem udarbejdelse af et tillæg til

hovedstrukturafsnittet, der tydeligt angiver, hvilke ejendomme der

er omfattet af bevaringsbestemmelserne.

Så længe en sådan umiddelbart gennemskuelig sammenhæng mellem

kommuneplan og lokalplan m.v. ikke er tilvejebragt, vil en

nedrivning af de af lokalplanen omfattede bygninger klart stride

imod rammestyringsprincippet i planlovgivningen.

Flertallet finder endelig, at miljøministeren overfor Frederiksberg

kommunalbestyrelse bør tilkendegive flertallets synspunkter.

Venstresocialisterne støtter flertallets holdning.

Et mindretal (det konservative folkepartis, venstres, kristeligt

folkepartis og de frie demokraters medlemmer af udvalget) noterer,

at ministeren er rede til at drøfte de elementer i

beslutningsforslaget, der sigter på en fremtidig sikring af

bevaringshensyn.

Mindretallet finder det, da flertallet ikke umiddelbart giver til

kende, at forslagets pkt. 4 opgives som uigennemførligt, nødvendigt

at understrege, at beslutninger med hjemmel i gældende lovgivning

alene kan ændres ved særlig lovgivning, der vil få tilbagevirkende

kraft. Mindretallet må klart afvise noget sådant, der - ud over det

ansvar det medfører - griber ind i lovlige lokalpolitiske

beslutninger, og som kan skabe et ganske uacceptabelt præcedens for

indgreb i velfungerende lovgivning med deraf følgende

retsusikkerhed og utryghed for kommune og borgere.

At flertallet ønsker, at ministeren orienterer Frederiksberg

kommunalbestyrelse om flertallets synspunkter med hensyn til

forholdene omkring Søfrontsagen, kan selvsagt intet ændre på

beslutninger, der med hjemmel i gældende ret er eller vil blive

taget.

Mindretallet har med tilfredshed bemærket, at ministeren ikke kan

tilslutte sig flertallets synspunkter omkring myndighedernes

behandling af Søfrontsagen, og at ministeren har afvist at støtte

lovforslag, der vil tilsidesætte beslutninger, der lovligt er

truffet af decentrale planlægningsmyndigheder i overensstemmelse

med gældende planlovgivning.

Mindretallet er bekendt med, at centrum-demokraterne støtter dets

holdning.

Ingen

Nr BRB 146

Beretning over Forslag til folketingsbeslutning om ændring af lov om kommuneplanlægning

Nr B 146 1985-86, 1. samling

Afgivet af miljø- og planlægningsudvalget

Afgivet: 19860603