1985 BTL 8 BETÆNKNING OVER FORSLAG TIL LOV OM ÆNDRING AF RETSPLEJELOVEN (POLITIETS ANVENDELSE AF AGENTER SOM LED I EFTERFORSKNINGEN AF LOVOVERTRÆDELSER) NR L 8 1985-86, 1. SAMLING BLAD NR 905

Udvalget har behandlet lovforslaget i en række møder og har herunder

stillet spørgsmål til justitsministeren, som denne har besvaret

skriftligt.

Der er stillet ændringsforslag, hvorom henvises til de ledsagende

bemærkninger.

Herefter indstiller et flertal (socialdemokratiets, det konservative

folkepartis, venstres, centrum-demokraternes og kristeligt

folkepartis medlemmer af udvalget) lovforslaget til vedtagelse med

de af flertallet stillede ændringsforslag.

Et mindretal (socialistisk folkepartis medlemmer af udvalget)

indstiller lovforslaget til vedtagelse med de af mindretallet

stillede ændringsforslag og har følgende bemærkninger til

lovforslaget

Agenter har så vidt vides ikke hidtil været anvendt i Danmark som led

i en systematisk og organiseret efterforskningsaktivitet fra

myndighedernes side. Derimod kan der nævnes flere tilfælde, hvor

der har været anvendt agenter (eller provokatører) i enkeltsager

også af bagatelagtig karakter. Disse er af den juridiske teori

blevet omtalt med stor afstandtagen. (Se herom bl.a. Vagn Greve

»Infiltration og andre utraditionelle efterforskningsmetoder« i

Dansk Politi 1976 side 43 f., hvor forfatteren hævder, at disse

metoder også er i strid med den almindelige retsbevidsthed, når

det drejer sig om bagatelagtig kriminalitet).

Teoriens afvisning af det retmæssige i brugen af agenter har nok

hængt sammen med, at der har manglet lovhjemmel for dette

alvorlige indgreb i den enkeltes integritet. Men der har ligget en

undertone af afstandtagen fra i det hele taget at tillade

infiltration, lokkeduer og agenter. Indtil agenter begyndte at

blive anvendt i narkosager, var både disse og andre

»utraditionelle efterforskningsmetoder« noget, som danske jurister

og andre interesserede medborgere så at sige instinktivt tog

moralsk og retlig afstand fra ud fra en grundlæggende opfattelse

af kravene til hæderlighed og retssikkerhed i statens egen

magtanvendelse.

At hensigten helliger midlet - at de gode intentioner om at beskytte

befolkningen imod truende farer skulle legitimere alle mulige

former for gedulgte og ellers uacceptable kontrolmetoder - har

aldrig været et dansk synspunkt, men er sædvanligvis blevet

tillagt totalitære regimer i Øst og Vest med afstandtagende

bemærkninger. Fra demokratiske lande som Vesttyskland og USA ved

man både fra film og fra seriøse beretninger og videnskabelige

undersøgelser, at sådanne metoder skaber større problemer, end de

løser: magtmisbrug, korruption, dusørjagt, falske angivelser og

justitsmord.

I en lovgivningssituation, hvor man står over for et afgørende

retligt og samfundsetisk valg, er det vigtigt, at man tager

konsekvensen af denne viden og beslutter sig til at udelukke

fremfor at legalisere sådanne politimetoder, uanset hvilken slags

kriminalitet der er tale om.

Lovforslaget til retlig regulering af agentvirksomhed i

efterforskningen forsvares med, at det skal tjene til at begrænse

snarere end at udvide anvendelsen af agenter. Selve reguleringen

er imidlertid samtidig en legitimering af en

efterforskningsmetode, som i dag har tvivlsom (eller ingen)

hjemmel, og som derfor stort set afvises i den strafferetlige og

den procesretlige litteratur, jfr. ovenfor. Som følge deraf er der

vel i dag i praksis en vis tilbageholdenhed med at anvende agenter

i andre sager end narkosager. Men som det direkte fremhæves i

betænkning nr. 1023/ 1984 om politiets indgreb i

meddelelseshemmeligheden og anvendelse af agenter, side 128

»Dette må ikke forlede til den opfattelse, at anvendelse af agenter

alene er et narkotikaspørgsmål. Agenter kan tænkes anvendt i

forbindelse med et bredt spektrum af straffesager.«

Risikoen for udskridning til andre, mindre alvorlige områder bliver

ikke mindre, når lovforslagets formuleringer tages i betragtning,

jfr. straks nedenfor.

Lovbestemmelser, der er bygget op af vage retlige standarder, kan

give et falsk indtryk af retssikkerhed, men er ofte

uefterprøvelige i praksis. Den følgende påvisning af lovforslagets

usikre formuleringer er en illustration af den mere generelle

betragtning, at området næppe lader sig regulere effektivt

undtagen gennem et egentligt forbud mod agentvirksomhed i

efterforskningen. En retssikkerhed, der hviler på en, måske i

langt de fleste tilfælde velbegrundet, tillid til en hæderlig

administration af vage regler om udøvelse af et skøn, er ikke

nogen effektiv garanti i de pressede situationer, hvor reglerne

skal vise deres styrke. En bedre uddannelse af politifolk er i sig

selv godt, men ændrer ikke noget ved denne usikkerhed.

Om de enkelte elementer i lovforslaget skal anføres følgende

a) Der er foreslået efterfølgende domstolskontrol, hvor den burde

have været forudgående. Domstolene vil i realiteten være henvist

til efterfølgende at blåstemple politiets adfærd. De disciplinære

garantier mod misbrug er vage og utilstrækkelige.

b) Der fastsættes ikke noget krav til arten eller grovheden af den

kriminalitet, der skal kunne begrunde anvendelse af agenter.

c) Bestemmelsen om, at der skal foreligge en »særligt bestyrket

mistanke« om, at en lovovertrædelse er ved at blive begået eller

forsøgt, indeholder ikke nogen sikker garanti for, at det også

rent faktisk er tilfældet. Især det strafferetlige begreb »forsøg«

er problematisk, fordi der stort set ingen objektive grænser er

for, hvilke handlinger der kan være forsøg. Den subjektive

betingelse for forsøgsstraf, at der skal være et forsæt, der

rækker til fuldbyrdet forbrydelse, vil være svært påviselig i

mistankesituationen. Hidtidig retspraksis på narkoområdet

illustrerer faren for udskridning i denne sammenhæng. I sagen om

den påståede hashsmugler »M« havde politiet således inden

retssagens afslutning slettet et bånd, der indeholdt elementer af

central betydning for tiltaltes forsvar. Rettergangsfejl og

utilstrækkelige muligheder for kontrol med politiets adfærd øger

risikoen for justitsmord.

d) Det såkaldte provokationsforbud, som hævdes at være til stede

allerede i gældende praksis, har vist sig at have en yderst

elastisk karakter. Lovforslagets formulering ændrer intet ved

dette.

e) Betingelsen, at »andre efterforskningsskridt ikke vil være egnede

til at sikre bevis i sagen«, tillægger politiet et stort set frit

skøn. Reelt vil hensigtsmæssigheds- eller bekvemmelighedshensyn

kunne komme til at afgøre, om betingelsen er opfyldt.

f) At agentvirksomheden ikke må bevirke en forøgelse af

lovovertrædelsens omfang eller grovhed, er en betingelse, som er

svært efterprøvelig. Ikke mindst i den usundt ophedede atmosfære,

som retsforfølgningen i narkosager ofte befinder sig i, vil

bevistvivl gennemgående komme den mistænkte til skade.

g) Det samme gælder den vage bestemmelse om, at foranstaltningerne

ikke må udføres af »privatpersoner, der på grund af

afhængighedsforhold til politiet eller andre omstændigheder må

befrygtes ikke at ville udføre opgaven på betryggende måde«. Man

har her angiveligt tænkt på udlændinge, hvis forbliven her i

landet i øvrigt måtte kunne fremstå som usikker. Men herudover er

selve anvendelsen af dusørbetalte agenter reelt lige så

betænkelig. Økonomisk gevinst er en stærk form for motivation, og

erfaringer fra udlandet giver grund til den største skepsis. Den i

dagspressen omtalte sag med den tvivlsomme vesttyske agent »Jakop«

er i så henseende et uhyggeligt forvarsel om, hvad vi kan vente

os, hvis lovforslaget gennemføres.

I betænkningen (1023/ 1984) præsenteres et udvalg af sager, hvor

agentvirksomheden har haft positive resultater. Der er tale om en

stærkt selektiv udvælgelse af sagsporteføljen på dette område, og

en række sager kunne lige så vel angives, hvor effekten har været

negativ.

Det er påfaldende, at selv i de tilfælde, der er angivet i

betænkningen, er det ikke »de egentlige bagmænd«, som man

angiveligt vil komme efter med disse utraditionelle

efterforskningsmetoder, der er gået i fælden. I tilfældet »M«

lykkedes det ganske vist at formå en dansk forretningsmand på

Tenerifa til at formidle en hashhandel. Men netop denne sag er

illustrativ for vanskelighederne med at afgrænse bl.a.

provokationsforbuddets rækkevidde, jfr. også ovenfor under c).

I øvrigt har agentvirksomheden fortrinsvis lokaliseret kurerer og

mindre mellemhandlere. Om dette skyldes, at »de egentlige bagmænd«

slet ikke eksisterer, eller man blot ikke har haft held eller

dygtighed til at få fat på dem, er det ikke muligt at fastslå. I

hvert fald virker agentmetoden ikke efter sin erklærede hensigt,

og trods de utraditionelle metoder og de lange straffe vil der

stadig være nye kurerer, der fristes.

Det sidste argument hænger sammen med det særlige

prisdannelsesfænomen, der gælder på narkomarkedet. Hvis import og

forhandling vanskeliggøres yderligere, stiger priserne på stoffer

endnu mere, og fristelserne til at handle vokser, fordi samme pris

kan opnås for stadig mindre mængder eller større pris kan opnås

for samme mængde stof. Jo højere priser, jo større risiko for mere

velorganiseret og professionel kriminalitet, som atter vil kalde

på nye, endnu mere »utraditionelle« efterforskningsmetoder med

yderligere forringet retssikkerhed til følge.

En mulig effekt af denne mekanisme er et øget pengebehov hos

stofmisbrugerne med heraf følgende øget behov for kriminel

aktivitet i almindelighed. Denne har hidtil mest bestået af

berigelsesforbrydelser. En nærliggende konsekvens af en

accelererende retsforfølgning kan blive et øget antal

voldsforbrydelser og dermed en brutalisering af narkomiljøet. En

afledet konsekvens er behovet for flere politifolk, højere

straffe, flere fængselspladser etc.

En anden effekt, der gælder for de mindre »kriminalitetsdygtige«

stofmisbrugere, er gradvis overgang til andre, lettere

tilgængelige, men til dels farligere og vanskeligt kontrollerbare

stoffer. Winsløw (1985) og Winsløw og Ege (1984) har således

fremhævet overgangen fra opiatmisbrug til et blandingsmisbrug af

hash, alkohol, stesolid og hel- eller halvlegale mediciner, nogle

med potentielt dødelig virkning (f.eks. Albagin Retard). Det

hjælper kun lidt, at de - bortset måske fra hash - er ekstreme

former af eller socialt accepterede midler til

bevidsthedspåvirkning (-sløvning).

Hovedproblemet er, at trods den temporære stagnation i tilgangen af

nye opiatmisbrugere er stofmisbrugen ikke på retur. Den har blot

antaget nye former. Den repressive »løsning« på

narkotikaproblemet kan i en periode have haft en effekt i kraft af

sin holdningspåvirkende symbolværdi, men den løser på ingen måde

de underliggende sociale og personlige problemer, som

stofmisbrugerne er symptombærere af. Disse eksistentielle

problemer kan ikke løses repressivt, og omkostningerne ved

bekæmpelsesforsøgene er voksende og uacceptable både for

misbrugerne og for vore retlige og sociale institutioner.

Lovforslaget om regulering (og dermed legalisering) af

agentvirksomhed er udtryk for denne form for panikløsning, der har

en farlig afledende effekt i forhold til behovet for mere

dybtgående løsninger på sociale problemer. Det fastholder

tænkningen på et individualiserende, repressivt niveau og udnævner

dermed visse grupper af lovovertrædere til »problemet« i stedet

for at anskue dem som bærere af problemerne omkring vort samfunds

sociale affaldsproduktion. Herved fremmes magisk tænkning og

urealistisk problembehandling.

Mindretallet kan ikke acceptere de omkostninger for retssikkerheden i

Danmark, som lovforslaget om agenter indebærer. En principiel

afvisning af dette lovforslag til fordel for et forbud mod

agentvirksomhed i efterforskningen af straffesager er derfor både

et bidrag til at styrke retssikkerhedens vaklende skanser og et

forsøg på at fremtvinge bestræbelser på mere konstruktiv

problemløsning. Illusionstænkningen om retssystemets muligheder

for at løse basale samfundsmæssige konflikter må fjernes.

Ovenstående udtalelse er i det væsentligste identisk med Dansk

Retspolitisk Forenings udtalelse vedrørende betænkning nr. 1023/

1984 om politiets indgreb i meddelelseshemmeligheden og anvendelse

af agenter.

Et andet mindretal (det radikale venstres medlem af udvalget) kan

stemme for de under nr. 1, 2, 3 og 7 stillede ændringsforslag, men

indstiller lovforslaget til forkastelse ved 3. behandling.

Mindretallet støtter de nævnte ændringsforslag, fordi en

gennemførelse heraf vil indebære et forbud mod anvendelsen af

agenter. Efter mindretallets opfattelse er brugen af agenter, hvad

enten der er tale om civile eller politifolk, uforenelig med de

principper, det danske retssamfund bygger på.

ÆNDRINGSFORSLAG

Til § 1

Af

et mindretal (SF og RV)

1) Nr. 1 udgår.

2) Nr. 3 affattes således

»3. Efter § 743 indsættes som ny paragraf

»§ 743 a. Politiet må ikke som led i efterforskningen af en

lovovertrædelse foranledige, at der tilbydes bistand til eller

træffes foranstaltninger med henblik på at tilskynde nogen til at

udføre eller fortsætte lovovertrædelsen.«»

3) Nr. 4 og nr. 5 udgår.

Af

et flertal (S, KF, V, CD og KrF)

4) I den under nr. 5 foreslåede § 754 a indsættes efter nr. 2 som nyt

nummer

»3) efterforskningen angår en lovovertrædelse, som efter loven kan

straffes med fængsel i 6 år eller derover, eller en overtrædelse

af straffelovens § 289, 2. pkt.«

5) I den under nr. 5 foreslåede § 754 b affattes stk. 2 således

»Stk. 2. Foranstaltningerne må alene udføres af polititjenestemænd.«

6) Den under nr. 5 foreslåede § 754 c affattes således

»§ 754 c. Foranstaltninger efter § 754 sker efter rettens kendelse.

Spørgsmålet herom forelægges for retten på det sted, hvor tiltale

er eller kan forventes rejst, eller i øvrigt hvor politiets

beslutning om at søge foranstaltningerne gennemført er truffet.

Stk. 2. I rettens kendelse anføres de konkrete omstændigheder i

sagen, hvorpå det støttes, at betingelserne for

foranstaltningernes gennemførelse er opfyldt. Kendelsen kan til

enhver tid omgøres.

Stk. 3. Såfremt foranstaltningernes øjemed ville forspildes, dersom

retskendelse skulle afventes, kan politiet træffe beslutning om at

gennemføre foranstaltningerne. I så fald skal politiet snarest

muligt og senest inden 24 timer fra foranstaltningernes

iværksættelse forelægge sagen for retten. Retten afgør ved

kendelse, om foranstaltningerne kan godkendes, samt om de kan

opretholdes. Burde foranstaltningerne efter rettens opfattelse

ikke være foretaget, skal retten give meddelelse herom til

justitsministeriet.«

Af

et mindretal (SF og RV)

Til § 2

7) Stk. 2 udgår.

BEMÆRKNINGER

Til nr. 1, 2, 3 og 7

Forslagsstillerne finder det ikke muligt nærmere at afgrænse brugen

af agent provocateur, således at almindelige retssikkerhedshensyn

derved tilgodeses. Det findes ligeledes umuligt at formulere

regler, der sikrer, at politiets integritet ved agentindsættelse

ikke afgørende krænkes. Den eneste mulige løsning er derfor

fastlæggelse af et forbud mod anvendelse af politiagenter.

Det kunne overvejes at undtage efterforskning af lovovertrædelser,

for hvilke påtale i medfør af straffelovens §§ 110 f og 118 a sker

efter justitsministerens påbud.

En sådan undtagelse kunne eventuelt retfærdiggøres af den

intensiverede bekæmpelse af terrorhandlinger. Forslagsstillerne

finder imidlertid, at bekæmpelse af terrorhandlinger m.v. næppe

hensigtsmæssigt kan ske ved at fremprovokere forbrydelsen til mere

»velegnede« tidspunkter, hvilket vil være de praktisk forekommende

situationer. Videre vil tilskyndelse eller bistand til begåelse af

disse forbrydelser forudsætte, at politiet allerede på tidspunktet

for agentindsættelsen er i besiddelse af så entydigt belastende

materiale, at der umiddelbart kan skrides ind på dette grundlag.

Der henvises i øvrigt til forslagsstillernes betænkningsbidrag.

Til nr. 4

Agentvirksomhed er et vidtgående efterforskningsskridt, hvorfor der

for virksomheden bør fastlægges et kriminalitetskrav, således at

agentvirksomhed kun kan anvendes ved den alvorligste kriminalitet.

Til nr. 5

Det er efter forslagsstillernes opfattelse ikke muligt at afgrænse en

kreds af privatpersoner, som på en betryggende måde kan anvendes

som agenter.

Ved ændringsforslaget afskæres derfor muligheden for at anvende

personer, der ikke er polititjenestemænd, som agenter.

Til nr. 6

Agentvirksomhed er ligesom indgreb i meddelelseshemmeligheden et så

vidtgående efterforskningsskridt, at iværksættelse deraf

forudgående bør godkendes af retten.

Idet der ofte bør handles hurtigt, tilføjes dog, svarende til reglen

om indgreb i meddelelseshemmeligheden, en periculum in mora-regel,

således at agentvirksomhed kan iværksættes uden forudgående

retskendelse, såfremt der er mulighed for, at øjemedet ellers vil

forspildes. I så fald skal politiet snarest muligt og senest

inden 24 timer efter, at foranstaltningen iværksættes, forelægges

spørgsmålet for retten.

Hagen Hagensen (KF) fmd. Annelise Gotfredsen (KF) Karen Thurøe

Hansen (KF) Grethe Fenger Møller (KF) Bjørn Elmquist (V)

Birthe Rønn Hornbech (V) Birgith Mogensen (CD) Inger Stilling

Pedersen (KrF) Ole Espersen (S) Korneliusen (S) Torben Lund

(S) Lissa Mathiasen (S) Erik B. Smith (S) Jimmy Stahr (S)

Leif Hermann (SF) Ebba Strange (SF) nfmd. Bernhard Baunsgaard

(RV)

Partierne VS, FP og FD havde ikke medlemmer i udvalget.

Ingen

Nr BTL 8

Betænkning over Forslag til lov om ændring af retsplejeloven (Politiets anvendelse af agenter som led i efterforskningen af lovovertrædelser)

Nr L 8 1985-86, 1. samling Blad nr 905

Afgivet af retsudvalget

Afgivet: 19860513