2026200203 18 JANVIER 2026. - Arrêté royal modifiant les articles 24bis et 34 de l'arrêté royal du 21 décembre 1967 portant règlement général du régime de pension de retraite et de survie des travailleurs salariés

A l'article 24bis, alinéa 1er, de l'arrêté royal du 21 décembre 1967 portant règlement général du régime de pension de retraite et de survie des travailleurs salariés, modifié en dernier lieu par l'arrêté royal du 6 juin 2021, les modifications suivantes sont apportées

1° au point 1ter, les mots " et 6, b) " sont remplacés par les mots par les mots " et pour l'application de l'article 34, § 2, 6, b) pour les périodes avant le 1er février 2025 ";

2° un point 1quater est inséré entre les points 1ter et 2, rédigé comme suit

" 1quater. Pour les périodes à partir du 1er février 2025, pour l'application de l'article 34, § 1er, Q, par dérogation au point 1, et sans préjudice de l'application de l'article 26, § 2, f), le salaire fictif est limité au salaire visé à l'article 8, § 1er, alinéa 1er, de l'arrêté royal du 23 décembre 1996.

Par dérogation à l'alinéa 1er, le point 1 et le point 1ter restent applicables aux personnes nées avant le 1970 qui étaient déjà sous l'application de l'article 34, § 1er, Q, et de l'article 26, § 2, f) au 31 janvier 2025, et ce, tant qu'elles continuent à remplir ces conditions. ";

3° au point 6bis, alinéa 1er, les mots " la deuxième période d'indemnisation telle que définie dans l'annexe à l'article 114, § 1er, alinéa 2 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 précité " sont remplacés par les mots "le salaire fictif relatif aux périodes durant lesquelles le travailleur salarié se trouve dans la deuxième période d'indemnisation telle que définie dans l'annexe à l'article 114, § 1er, alinéa 2 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 précité, tel qu'en vigueur avant le 1er mars 2026, ";

4° au point 6bis, alinéa 2, les mots " tel qu'en vigueur avant le 1er mars 2026, " sont insérés entre les mots " l'arrêté royal du 25 novembre 1991 précité, " et les mots " débute au plus tôt ";

5° un point 6ter est inséré entre les points 6bis et 7, rédigé comme suit

" 6ter. Pour les périodes à partir du 1er février 2025, pour l'application de l'article, 34, § 1er, A, 1°, par dérogation au point 1, le salaire fictif est limité au salaire visé à l'article 8, § 1er, alinéa 1er, de l'arrêté royal du 23 décembre 1996.

Par dérogation à l'alinéa 1er, le point 6 et le point 6bis restent d'application aux

1° personnes qui, au 31 janvier 2025, se trouvaient dans une période de chômage complet et ce

a) soit jusqu'à ce que le droit aux allocations de chômage prend fin;

b) soit jusqu'au moment où le travailleur passe à une nouvelle période d'indemnisation, visée à l'article 114, § 1er, deuxième alinéa, de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage, tel qu'en vigueur avant le 1er mars 2026, ou de la première à la deuxième période d'indemnisation, visée à l'article 114, § 1er, premier et deuxième alinéas, dudit arrêté royal du 25 novembre 1991, tel qu'en vigueur à partir du 1er mars 2026;

2° périodes de chômage temporaire;

3° périodes de chômage complet pour les personnes visées à l'article 28, § 3, 1° et 4°, de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 précité;

4° périodes de chômage complet pendant lesquelles le travailleur a effectivement bénéficié d'une allocation du travail des arts conformément au Titre II, chapitre XII, de l'arrêté royal précité du 25 novembre 1991, tel qu'en vigueur à partir du 1er octobre 2022. ";

6° un point 7ter est inséré entre les points 7bis et 8, rédigé comme suit

" 7ter. Pour les périodes à partir du 1er février 2025, pour l'application de l'article 34, § 1er, A, 4°, le salaire fictif relatif aux périodes de prépension ou de chômage avec complément d'entreprise est, par dérogation au point 1, limité au salaire visé à l'article 8, § 1er, alinéa 1er, de l'arrêté royal du 23 décembre 1996.

Par dérogation à l'alinéa 1er, le point 7 et le point 7bis restent d'application aux personnes qui

1° se trouvaient déjà sous le régime de prépension ou de chômage avec complément d'entreprise au 31 janvier 2025;

2° ont été licenciées en vue de tomber sous le régime de prépension ou de chômage avec complément d'entreprise, avant le 31 janvier 2025.";

7° l'alinéa 1er est complété par un point 9bis, rédigé comme suit

" 9bis. Pour les périodes à partir du 1er février 2025, par dérogation au point 1, pour l'application de l'article, 34, § 1er, O, le salaire fictif est limité au salaire visé à l'article 8, § 1er, alinéa 1er, de l'arrêté royal du 23 décembre 1996.

Par dérogation à l'alinéa 1er, le point 9 reste d'application aux personnes qui

1° se trouvaient déjà sous l'application de l'article 34, § 1er, O., au 31 janvier 2025;

2° ont fait une demande avant le 31 janvier 2025 pour les allocations d'interruption prévues par les dispositions réglementaires, pour les périodes de crédit-temps et d'interruption de carrière visées à l'article 34, § 1er, O;

Par dérogation aux alinéas 1er et 2, pour les périodes à partir du 1er février 2025, pour l'application de l'article 34, § 1er, O, le salaire fictif visé au point 1 est utilisé pour les personnes qui ne prennent leur pension de retraite qu'après avoir atteint l'âge visé à l'article 2, § 1er, de l'arrêté royal du 23 décembre 1996. ".

A l'article 34, § 2, 6, du même arrêté, modifié en dernier lieu par l'arrêté royal du 27 février 2013, les modifications suivantes sont apportées

1° au a), les mots " à l'article 24bis, 1 et 1erbis " sont remplacés par les mots " à l'article 24bis, 1, 1bis et 1quater ";

2° au b), les mots " à l'article 24bis, 1erter " sont remplacés par les mots " à l'article 24bis, 1ter et 1quater ".

Les dispositions du présent arrêté, à l'exception de l'article 1er, 3° et 4°, s'appliquent uniquement aux pensions qui prennent cours effectivement et pour la première fois au plus tôt le 1er janvier 2027, à l'exception des pensions de survie calculées sur base des pensions de retraite qui ont pris cours effectivement et pour la première fois au plus tard le 1er décembre 2026.

Le présent arrêté entre en vigueur le 1er janvier 2027, à l'exception de l'article 1er, 3° et 4° qui entre en vigueur le 1er mars 2026.

Le ministre qui a les Pensions dans ses attributions est chargé de l'exécution du présent arrêté.

Travaux parlementaires

[1] Le salaire de référence qui sert de base au calcul du droit minimum par année de carrière. [2] Actuellement, pour ces périodes assimilées, la pension est calculée sur la base du salaire fictif normal. [3] Voir l'avis C.E. 77.696/2-3-16-VR du 11 mai 2025 sur un avant-projet devenu la loi-programme du 18 juillet 2025, qui relève que la limitation dans le temps du droit au chômage a des effets sur la constitution des droits à la pension, Doc. parl., Chambre, 2024-2025, n° 56-909/1, p. 389. [4] C. C., 13 octobre 2016, n° 129/2016, B.21; C.C., 19 juillet 2017, n° 97/2017, B.12. [5] Par exemple, C.C., 20 juillet 2023, n° 112/2023, B.5.3 et B.5.5.

Signatures

Donné à Bruxelles, le 18 janvier 2026.

PHILIPPE

Par le Roi

Le Ministre des Pensions,

J. JAMBON

Préambule

PHILIPPE, Roi des Belges,

A tous, présents et à venir, Salut.

Vu l'arrêté royal n° 50 du 24 octobre 1967 relatif à la pension de retraite et de survie des travailleurs salariés, l'article 8;

Vu l'arrêté royal du 21 décembre 1967 portant règlement général du régime de pension de retraite et de survie des travailleurs salariés;

Vu l'avis du Comité de gestion du Service fédéral des Pensions, donné le 25 juin 2025;

Vu l'avis de l'Inspecteur des Finances, donné le 4 juillet 2025;

Vu l'accord du Ministre du Budget, donné le 11 juillet 2025;

Vu l'avis n° 78.582/16 du Conseil d'Etat, donné le 31 décembre 2025 en application de l'article 84, § 1er, alinéa 1er, 2°, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973;

Sur la proposition du Ministre des Pensions,

Nous avons arrêté et arrêtons

Rapport au Roi

RAPPORT AU ROI

Sire,

Le projet d'arrêté royal que j'ai l'honneur de soumettre à la signature de Votre Majesté a pour but de modifier les règles relatives au salaire fictif sur base duquel certaines périodes d'inactivité, qui peuvent être assimilées à des périodes d'activité dans la règlementation de pension des travailleurs salariés (ci-après : les périodes assimilées), peuvent être prises en compte pour le calcul du montant de la pension.

1. Objet de l'arrêté royal

L'accord de coalition fédérale 2025-2029 du 31 janvier 2025 prévoit une série de mesures visant à renforcer le lien entre les prestations de travail effectif et la constitution de droits à pension de sorte que les gens soient récompensés pour leur travail et que la durabilité ainsi que la viabilité financière du système de pension soient garanties sur le long terme.

Certaines de ces mesures portent sur les périodes assimilées. En effet, aujourd'hui, pour les travailleurs salariés, environ 1/3 des droits à pension sont basés sur des périodes non-travaillées.

A l'avenir, cette assimilation sera maintenue à l'identique lorsqu'elle est socialement justifiée, comme pour les périodes de maladie, de maternité, de congé parental et pour les divers congés de soins, mais sera progressivement réduite pour certaines autres périodes comme, par exemple, les périodes de chômage involontaire, de prépension ou sous le régime du chômage avec complément d'entreprise (ci-après : RCC) et du crédit-temps et de l'interruption de carrière en fin de carrière (ci-après : emplois de fin de carrière).

Le présent arrêté contribue à la réalisation de cet objectif en prévoyant une modification des règles relatives au salaire fictif pour lesquelles certaines périodes assimilées peuvent être prises en compte pour le calcul du montant de la pension.

Il s'agit concrètement des périodes assimilées suivantes

- le chômage involontaire;

- la prépension et le RCC;

- les emplois de fin de carrière.

Pour ces périodes assimilées, il a été décidé que la pension ne soit plus calculée sur la base du salaire fictif normal, mais en principe sur la base du salaire de référence qui sert de base au calcul du droit minimum par année de carrière (ce que l'on appelle le salaire fictif limité). Cela se produit uniquement lorsque le salaire fictif normal limité est inférieur au salaire fictif normal. Quand le salaire fictif normal est inférieur au salaire fictif limité, la pension est calculée sur base du salaire fictif normal.

Le présent arrêté modifie donc uniquement les modalités de calcul liées à ces périodes assimilées et ne porte pas atteinte à l'assimilation de ces périodes d'inactivité à des périodes d'activité.

A cet effet, l'arrêté royal prévoit plusieurs modifications aux articles 24bis et 34 de l'arrêté royal du 21 décembre 1967 portant règlement général du régime de pension de retraite et de survie des travailleurs salarié.

Le présent arrêté s'inscrit dans le cadre de la réforme plus large des pensions, laquelle poursuit les objectifs légitimes suivants

- une meilleure valorisation du travail, tant pour l'ouverture du droit à la pension que pour son calcul;

- l'activation des personnes et la promotion de la réintégration sur le marché du travail;

- le découragement de l'inactivité totale ou de longue durée et de la sortie anticipée du marché du travail ainsi que l'encouragement des travailleurs salariés à rester actifs le plus longtemps possible;

- le renforcement de la durabilité et de la viabilité financière du système de pension.

Le principe de base est que le travail doit générer davantage de droits à la pension que l'inactivité. La diminution de la constitution des droits à la pension pour les personnes qui, en fin de carrière, relèvent du RCC, de la prépension ou des emplois de fin de carrière, ou qui sont au chômage et font (partiellement) appel à la solidarité, constitue ainsi le pendant de la valorisation du travail par la prévision d'un rendement plus élevé de la pension pour les périodes d'activité.

De cette manière, la durabilité et la viabilité financière des pensions sont garanties et les travailleurs salariés sont encouragés à être actifs et à le rester le plus longtemps possible. Ces objectifs sont légitimes et servent l'intérêt général.

L'assimilation de certaines périodes d'inactivité sur la base du salaire fictif limité constitue l'un des instruments permettant d'atteindre ces objectifs. Les pouvoirs publics doivent en effet pouvoir adapter leur politique aux exigences changeantes de l'intérêt général. Il appartient ainsi au législateur d'apprécier dans quelle mesure il est opportun de prendre des mesures en vue de renforcer la durabilité et la viabilité financière des pensions de retraite et de survie.

Avec le présente arrêté, le gouvernement fédéral s'appuie en outre sur les lignes directrices des réformes antérieures déjà mises en oeuvre par les gouvernements fédéraux précédents dans ce domaine, grâce auxquelles ces périodes assimilées ne sont déjà prises en compte, dans de nombreux cas, qu'à concurrence d'un salaire fictif limité pour le calcul de la pension.

Concrètement, cela signifie que les périodes de chômage involontaire, de prépension, de RCC et d'emplois de fin de carrière, avec prise de cours à partir du 1er février 2025, ne seront prises en compte pour le calcul des pensions qu'à concurrence d'un salaire fictif limité pour le calcul des pensions qui prennent effectivement cours pour la première fois au plus tôt le 1er janvier 2027, à l'exception des pensions de survie calculées sur la base de pensions de retraite ayant effectivement pris cours pour la première fois au plus tard le 1er décembre 2026.

En ce qui concerne le choix de la date du 1er février 2025, il convient de préciser que la date du 31 janvier 2025 correspond à la date de l'accord de coalition fédérale 2025-2029. On peut considérer que, depuis cette date et compte tenu de la publicité entourant les mesures reprises dans cet accord de coalition fédérale, celle-ci peut servir de référence pour l'introduction de ces mesures.

Toutefois, diverses exceptions, corrections sociales et mesures transitoires sont prévues. Elles visent à garantir les droits actuels et à protéger certains groupes vulnérables. A cet égard, il a été tenu compte de la concertation sociale, notamment de l'avis 2.4555 du Conseil national du Travail du 15 juillet 2025.

Il convient tout d'abord de souligner que les salaires et pensions basses ne seront pas affectés par cette réforme des périodes assimilées. Concrètement, cela concerne les travailleurs salariés qui bénéficieront de la pension minimum garantie ou pour lesquels le droit minimum par année s'appliquera dans le calcul de la pension.

Par ailleurs, le présent arrêté prévoit des mesures transitoires ainsi que des exceptions nécessaires à la limitation du salaire fictif pour ces périodes assimilées, afin de garantir les droits des personnes qui, avant ou à la date de l'Accord de coalition fédérale 2025-2029, se trouvaient déjà dans une certaine situation ou qui appartiennent à une catégorie pour laquelle la limitation du salaire fictif, compte tenu de leur situation particulière, n'est pas considérée comme souhaitable.

En ce qui concerne le chômage involontaire

- les personnes qui étaient, au 31 janvier 2025, déjà au chômage complet et bénéficiaient d'une assimilation sur la base d'un s salaire fictif normal conservent cet avantage, jusqu'à la fin du droit entamé (avant le 1er février 2025), soit jusqu'à ce qu'elles tombent (après le 31 janvier 2025) dans une autre période d'indemnisation. Ce n'est qu'à partir de ce moment qu'elles seront soumises aux nouvelles règles;

- les travailleurs à temps partiel avec maintien des droits (avec ou sans allocation de garantie de revenus) nés avant 1970 et pour lesquels ces périodes ont été prises en compte au niveau d'un salaire fictif normal conserveront cet avantage si, au 31 janvier 2025, ils bénéficiaient déjà d'une assimilation dans le régime de pension des travailleurs salariés ci-dessus et si, à la même date, ils remplissaient déjà les conditions d'âge et d'occupation pour l'application de l'article 26, § 2, f), tant que ces conditions cumulatives restent remplies sans interruption.

- pour les périodes de chômage temporaire (s'agissant de périodes durant lesquelles le travailleur salarié reste lié par un contrat de travail, mais dont l'exécution est temporairement suspendue, en tout ou en partie, à l'initiative de l'employeur), les règles existantes restent applicables, de sorte que ces périodes continuent, même après le 31 janvier 2025, à être prises en compte à concurrence d'un salaire fictif normal pour le calcul du montant de la pension. Cette mesure répond à une recommandation des partenaires sociaux formulée dans l'avis n° 2.455 du Conseil National du Travail du 15 juillet 2025;

- pour les périodes de chômage complet des travailleurs des ports et des pêcheurs de mer reconnus, des débardeurs et des trieurs de poissons, les règles existantes restent d'application, de sorte que ces périodes continuent également à être prises en compte, après le 31 janvier 2025, sur la base d'un salaire fictif normal pour le calcul du montant de la pension. Ces personnes se trouvent, compte tenu de l'organisation spécifique du travail dans les secteurs où elles sont occupées (manutention portuaire, pêche), de facto dans une situation comparable à celle du chômage temporaire, laquelle donne également lieu, dans la réglementation du chômage, à un régime particulier distinct de celui applicable aux autres chômeurs complets;

- pour les périodes durant lesquelles les travailleurs des arts sans emploi ont effectivement bénéficié d'une allocation pour du travail des arts, les règles existantes restent d'application, de sorte que ces périodes continuent également à être prises en compte, après le 31 janvier 2025, sur la base d'un salaire fictif normal pour le calcul du montant de la pension. Cette mesure se justifie par la situation d'emploi précaire des artistes, caractérisée par l'alternance de périodes rémunérées et non rémunérées, des contrats de courte durée ou des contrats à la tâche, du travail invisible et une diversité d'employeurs, ce qui donne également lieu, dans la réglementation du chômage, à un régime particulier distinct de celui applicable aux autres chômeurs complets.

En ce qui concerne les périodes occasionnelles de chômage mentionnées ci-dessus des travailleurs des ports, des pêcheurs de mer reconnus, des débardeurs et des trieurs de poissons et des artistes, ainsi que pour les périodes de chômage temporaire, il convient de souligner que, pour d'autres éléments de la réforme plus large des pensions, un traitement dérogatoire sera également prévu afin de garantir une méthode de travail cohérente et équitable pour ces personnes.

En ce qui concerne la prépension et le RCC

- les règles existantes continuent de s'appliquer aux personnes déjà couvertes par le régime de prépension ou de chômage avec complément d'entreprise au 31 janvier 2025, ces périodes étant parfois prises en compte pour le calcul du montant de la pension à un salaire fictif normal;

- les règles existantes continuent également de s'appliquer aux personnes licenciées avant le 31 janvier 2025 afin de tomber sous le régime de prépension ou de chômage avec complément d'entreprise, ces périodes étant parfois prises en compte pour le calcul du montant de la pension à un salaire fictif normal.

En ce qui concerne les emplois de fin de carrière

- pour les personnes qui, au 31 janvier 2025, se trouvaient déjà dans un emploi de fin de carrière (avec bénéfice d'allocations d'interruption réglementaires), les règles existantes restent d'application, ce qui signifie que, dans certains cas, ces périodes sont prises en compte sur base d'un salaire fictif normal pour le calcul du montant de la pension;

- pour les personnes qui, avant le 31 janvier 2025, ont introduit une demande pour les allocations d'interruption prévues par les dispositions réglementaires pour un emploi de fin de carrière, les règles existantes restent d'application, ce qui signifie que, dans certains cas, ces périodes sont prises en compte sur base d'un salaire fictif normal pour le calcul du montant de la pension.

En outre, pour les personnes qui ne prennent leur pension de retraite en tant que travailleur salarié qu'après avoir atteint l'âge légal de la pension, les périodes dans un emploi de fin de carrière à partir du 1er février 2025 seront toujours prises en compte à concurrence d'un salaire fictif normal pour le calcul du montant de la pension. Cela constitue un assouplissement par rapport aux règles existantes, selon lesquelles, dans de nombreux cas, l'assimilation dans un emploi de fin de carrière n'est prise en compte à concurrence d'un salaire fictif normal pour le calcul du montant de la pension que pour les 312 premiers jours assimilés suivant le mois du 60e anniversaire.

De cette manière, ces travailleurs sont encouragés à rester actifs aussi longtemps que possible, tout en répondant à une recommandation des partenaires sociaux formulée dans l'avis n°2.455 du Conseil National du Travail du 15 juillet 2025.

Il ressort de tout ce qui précède que la mesure concernée, ni prise isolément ni en tant que partie d'une réforme plus large des pensions, n'entraîne une réduction significative du niveau de protection sociale et que - même si l'on devait estimer que cette mesure entraînerait une réduction significative du niveau de protection sociale - cette réduction est justifiée par des considérations très fortes liées à l'intérêt général.

En outre, il ressort également de tout ce qui précède que tout éventuel traitement distinct entre les personnes résultant de la mesure concernée, pris isolément ou dans le cadre d'une réforme des pensions plus large, poursuit des objectifs légitimes d'intérêt général, que ce traitement distinct est objectivement et raisonnablement justifié et que ses effets sont proportionnés à ces objectifs légitimes d'intérêt général poursuivis.

Enfin, il convient de souligner que le présent arrêté n'entrera en vigueur que le 1er janvier 2027 et ne s'appliquera qu'aux pensions qui prendront effectivement cours pour la première fois au plus tôt le 1er janvier 2027, à l'exception des pensions de survie calculées sur la base de pensions de retraite ayant effectivement pris cours pour la première fois au plus tard le 1er décembre 2026.

Le présent arrêté ne comporte donc pas d'effet rétroactif. Une règle ne doit être qualifiée de rétroactive que si elle s'applique à des faits, actes ou situations définitivement accomplis au moment de son entrée en vigueur.

Un travailleur ne peut faire valoir aucun droit acquis concernant le montant de sa pension de retraite tant qu'il n'a pas effectivement pris sa pension, puisque c'est seulement à ce moment-là que naît le droit de percevoir les montants correspondants. Un travailleur salarié ne peut pas s'attendre à ce que la législation sur les pensions, en ce qui concerne la prise en compte de certaines périodes assimilées, restera inchangée jusqu'à ce qu'il prenne lui-même à la pension. Il est clair, en l'espèce, que les mesures prises par le présent arrêt ne portent en aucune manière atteinte aux droits acquis.

Le fait que, pour les pensions prenant effectivement cours pour la première fois au plus tôt le 1er janvier 2027, la mesure attribue des conséquences juridiques différentes aux faits, actes et situations survenus avant cette date, ne confère pas à cette mesure un effet rétroactif, mais découle de l'application immédiate du nouveau régime à partir du 1er janvier 2027.

Cette application immédiate est en outre atténuée par la mise en place d'une série d'exceptions, de corrections sociales et de mesures transitoires mentionnées ci-dessus.

2. Commentaires des articles

L'article 1er prévoit diverses modifications à l'alinéa 1er de l'article 24bis d'arrêté royal du 21 décembre 1967 portant règlement général du régime de pension de retraite et de survie des travailleurs salariés.

L'article 1er, 1° modifie le point 1ter pour modifier la règle actuelle limitant le salaire fictif des travailleurs à temps partiel avec maintien des droits sans allocation de garantie de revenus pour la rendre applicable uniquement aux périodes jusqu'au 31 janvier 2025 inclus.

L'article 1er, 2° insère un point 1quater entre les points 1ter et 2, comprenant deux alinéas.

L'alinéa 1er prévoit la limitation du salaire fictif pour les périodes d'inactivité des travailleurs à temps partiel avec maintien des droits (avec ou sans allocation de garantie de revenus) à partir du 1er février 2025.

L'alinéa 2 prévoit les exceptions à cette limitation du salaire fictif.

L'article 1er, 3° et 4° apporte une modification de nature légistique au point 6bis, alinéas 1er et 2, afin de tenir compte de la modification de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage par la loi-programme du 18 juillet 2025, avec entrée en vigueur à partir du 1er mars 2026.

L'article 1er, 5° insère un point 6ter entre les points 6bis et 7, comprenant deux alinéas.

L'alinéa 1er prévoit la limitation du salaire fictif pour les périodes de chômage involontaire à partir du 1er février 2025.

L'alinéa 2 prévoit les exceptions à cette limitation du salaire fictif.

L'article 1er, 6° insère un point 7ter entre les points 7bis et 8, comprenant deux alinéas.

L'alinéa 1er prévoit la limitation du salaire fictif pour les périodes de prépension et RCC à partir du 1er février 2025.

L'alinéa 2 prévoit les exceptions à cette limitation du salaire fictif.

L'article 1er, 7° complète l'alinéa 1er avec un point 9bis, comprenant trois alinéas.

L'alinéa 1er prévoit la limitation du salaire fictif pour les périodes d'emplois de fin de carrière à partir du 1er février 2025.

L'alinéa 2 prévoit les exceptions à cette limitation du salaire fictif.

L'alinéa 3 prévoit que, pour les périodes d'emploi de fin de carrière à partir du 1er février 2025, l'assimilation s'effectuera sur la base d'un salaire fictif normal, à condition que le travailleur ne prenne sa pension de retraite en tant que travailleur salarié qu'après avoir atteint l'âge légal de la pension.

L'article 2 prévoit diverses modifications à l'article 34, § 2, 6, de l'arrêté royal du 21 décembre 1967 afin de tenir compte dans cet article - en ce qui concerne l'assimilation des périodes d'inactivité des travailleurs à temps partiel avec maintien des droits (avec ou sans allocation de garantie de revenus) - de l'introduction d'un point 1quater à l'article 24bis, alinéa 1er, de cet arrêté.

L'article 3 précise que les dispositions de l'arrêté, à l'exception des modifications purement légistiques faites à l'article 1er, 3° et 4°, sont applicables aux pensions qui prennent cours effectivement et pour la première fois au plus tôt le 1er janvier 2027.

Cependant, les dispositions des articles 24bis, alinéa 1er et 34, § 2, 6, alinéa 1er, de l'arrêté royal du 21 décembre 1967, telles qu'elles sont libellées avant leur modification par le présent arrêté, restent d'application aux pensions de survie qui sont calculées sur base d'une pension de retraite qui a déjà pris cours avant l'entrée en vigueur du présent arrêté.

Ainsi, les anciennes règles en vigueur jusqu'au 31 décembre 2026 s'appliqueront aux pensions de survie qui prennent cours après l'entrée en vigueur du présent arrêté et qui sont calculées sur des pensions de retraite qui ont pris cours effectivement et pour la première fois au plus tard le 1er décembre 2026.

En revanche, les nouvelles règles telles qu'elles découlent du présent arrêté s'appliqueront aux pensions de survie qui prennent cours après l'entrée en vigueur du présent arrêté, à la suite du décès d'un travailleur, non encore pensionné, qui survient après le 31 décembre 2026.

L'article 4 fixe la date d'entrée en vigueur du présent arrêté au 1er janvier 2027, à l'exception de l'article 1er, 3° et 4° qui entre en vigueur le 1er mars 2026.

L'article 5 charge le ministre qui a les Pensions dans ses attributions de l'exécution du présent arrêté.

J'ai l'honneur d'être,

Sire,

de Votre Majesté

le très respectueux et très fidèle serviteur,

Le Ministre des Pensions,

J. JAMBON

CONSEIL D'ETAT,

section de législation

Avis 78.582/16, du 31 décembre 2025, sur un projet d'arrêté royal 'modifiant les articles 24bis et 34 de l'arrêté royal du 21 décembre 1967 portant règlement général du régime de pension de retraite et de survie des travailleurs salariés'

Le 1er décembre 2025, le Conseil d'Etat, section de législation, a été invité par le Ministre des Pensions à communiquer un avis dans un délai de trente jours, sur un projet d'arrêté royal 'modifiant les articles 24bis et 34 de l'arrêté royal du 21 décembre 1967 portant règlement général du régime de pension de retraite et de survie des travailleurs salariés'.

Le projet a été examiné par la seizième chambre le 16 décembre 2025. La chambre était composée de Wouter PAS, président de chambre f.f., Toon MOONEN et Annelies D'ESPALLIER, conseillers d'Etat, Jan VELAERS et Johan PUT, assesseurs, et Ilse ANNE, greffier.

Le rapport a été présenté par Pieter AERTGEERTS, auditeur.

La concordance entre la version française et la version néerlandaise de l'avis a été vérifiée sous le contrôle de Wouter PAS, président de chambre f.f.

L'avis, dont le texte suit, a été donné le 31 décembre 2025.

*

PORTEE ET FONDEMENT JURIDIQUE

1. Le projet d'arrêté royal soumis pour avis a pour objet de modifier les règles relatives au salaire fictif qui, pour certaines périodes d'inactivité pouvant être assimilées à des périodes d'activité, est pris en compte pour le calcul du montant de la pension des travailleurs salariés.

A cet effet, le projet modifie l'arrêté royal du 21 décembre 1967 'portant règlement général du régime de pension de retraite et de survie des travailleurs salariés'. Les modifications en projet emportent que les périodes de chômage involontaire, de prépension ou sous le régime du chômage avec complément d'entreprise (ci-après : RCC) et de l'interruption de carrière en fin de carrière (emplois de fin de carrière) ne seront plus prises en compte pour le calcul des pensions qu'à concurrence d'un salaire fictif limité [1] à partir du 1er février 2025 [2]. Afin de garantir les droits des personnes qui se trouvaient déjà dans une situation donnée au 31 janvier 2025 ou de protéger certains groupes vulnérables, le projet prévoit des mesures transitoires et des exceptions à la limitation du salaire fictif.

Le dispositif en projet s'applique en principe aux " pensions qui prennent effectivement cours pour la première fois au plus tôt le 1er janvier 2027, à l'exception des pensions de survie calculées sur la base de pensions de retraite ayant effectivement pris cours pour la première fois au plus tard le 1er décembre 2026 ". L'arrêté envisagé entre en vigueur le 1er janvier 2027, à l'exception de quelques dispositions qui entrent en vigueur le 1er mars 2026.

2. Le dispositif en projet trouve son fondement juridique dans l'article 8 de l'arrêté royal n° 50 du 24 octobre 1967 'relatif à la pension de retraite et de survie des travailleurs salariés'.

EXAMEN DU TEXTE

Observation préliminaire

3. Le projet d'arrêté constitue un élément d'un ensemble plus vaste de mesures adoptées ou annoncées en matière de réforme des pensions. Des réformes déjà mises en oeuvre en matière de réglementation du chômage présentent également un lien avec le dispositif en projet [3]. Dans le cadre de la demande d'avis à l'examen, la section de législation n'est pas en mesure d'examiner ni d'apprécier les réformes envisagées dans leur ensemble. Elle ne peut s'exprimer que sur les mesures du projet. Il n'en demeure pas moins que pour apprécier si les mesures sont admissibles à la lumière des normes supérieures, et notamment de l'obligation de standstill contenue dans l'article 23 de la Constitution, il faut en principe tenir compte de l'ensemble des éléments qui constituent la réforme des pensions.

Observations générales

de la Constitution - obligation de standstill

4. Selon l'article 23, alinéas 1er et 2, de la Constitution, chacun a le droit de mener une vie conforme à la dignité humaine, et à cette fin, la loi, le décret ou l'ordonnance garantissent, en tenant compte des obligations correspondantes, les droits économiques, sociaux et culturels et déterminent les conditions de leur exercice. Ces droits comprennent notamment le droit à la sécurité sociale (article 23, alinéa 3, 2°, de la Constitution), dont la réglementation du droit à une pension constitue un aspect important [4].

Cette disposition de la Constitution contient, en ce qui concerne le droit à la sécurité sociale, une obligation de standstill qui interdit au législateur compétent de réduire significativement, sans justification raisonnable, le degré de protection offert par la législation applicable. Cette obligation de standstill ne peut cependant pas s'entendre comme imposant à chaque législateur, dans le cadre de ses compétences, de ne pas toucher aux modalités de la sécurité sociale prévues par la loi. Elle leur interdit d'adopter des mesures qui marqueraient, sans justification raisonnable, un recul significatif du droit garanti par l'article 23, alinéa 3, 2°, de la Constitution, mais elle ne les prive pas du pouvoir d'apprécier la manière dont ce droit est le plus adéquatement assuré [5].

5. Il faut par conséquent examiner s'il y a une diminution sensible du niveau de protection offert par la législation applicable et, dans l'affirmative, s'il existe pour cette diminution sensible une justification raisonnable. Interrogé à ce sujet, le délégué déclare ce qui suit

" Er kan op dit vlak aangegeven worden dat o.i. de voorliggende maatregel geen aanzienlijke vermindering van het sociale beschermingsniveau zal inhouden en dat - zelfs wanneer men van mening zou zijn dat deze maatregel een aanzienlijke vermindering van het sociale beschermingsniveau zou inhouden - deze vermindering gerechtvaardigd wordt door zeer sterke overwegingen verband houdend met het algemeen belang.

Allereerst is het zo dat het voorliggend besluit louter de berekeningsmodaliteiten verbonden aan deze gelijkgestelde perioden wijzigt en niet raakt niet aan de gelijkstelling van deze inactiviteitsperioden met perioden van tewerkstelling.

Daarnaast dient benadrukt te worden dat de maatregelen in voorliggend besluit deel uitmaken van een globale en coherente hervorming die onder meer als doel heeft om de houdbaarheid van het pensioenstelsel te waarborgen en het herstel van het begrotingstraject van de Belgische Staat met het oog op het behoud en herstel van het pensioen als intergenerationeel sociaal contract mogelijk te maken en ook als doel heeft om de band tussen het pensioen en de effectieve arbeidsprestaties te versterken en de effectieve arbeidsprestaties bij de berekening van het pensioen meer te waarderen.

De gelijkstelling van bepaalde inactiviteitsperioden ten belope van een beperkt fictief loon is één van de instrumenten die het mogelijk maken deze doelstellingen te bereiken. De overheid moet haar beleid immers kunnen aanpassen aan de wisselende vereisten van het algemeen belang. Zo komt het de wetgever toe te oordelen in hoeverre het opportuun is maatregelen te nemen met het oog het versterken van de duurzaamheid en betaalbaarheid van de rust- en overlevingspensioenen.

Bij de invoering van deze maatregel werd bovendien voorzien in de nodige uitzonderingen, sociale correcties en overgangsmaatregelen. Deze zijn bedoeld om de bestaande rechten te garanderen en bepaalde kwetsbare groepen te ontzien. Hierbij werd rekening gehouden met het sociaal overleg, met name met het advies 2.455 van de Nationale Arbeidsraad van 15 juli 2025.

Deze doelstellingen zijn legitiem en dienen het algemeen belang en worden zo ook uiteengezet in het verslag aan de Koning bij het voorliggend besluit ".

6. Le rapport au Roi accompagnant le projet d'arrêté et les explications fournies par le délégué apportent des éclaircissements sur l'objectif légitime poursuivi. La justification fournie ne permet cependant pas de cerner l'impact concret des mesures en projet sur les droits à la pension des bénéficiaires concernés. Eu égard notamment à ce qui précède, il n'est pas possible pour le Conseil d'Etat, section de législation, d'apprécier d'une manière décisive, à la lumière de l'article 23 de la Constitution, la validité de la justification figurant dans le rapport au Roi et donnée par le délégué, dès lors qu'il n'a pas connaissance de tous les faits et éléments pouvant être pertinents à cet effet.

Il est recommandé de compléter la justification donnée dans le rapport au Roi par des éléments suffisamment concrets et précis permettant d'apprécier si les mesures peuvent marquer un recul significatif et si, dans la poursuite de son objectif légitime, le gouvernement a tenu compte à suffisance du caractère raisonnable et proportionné des mesures en projet.

Principe d'égalité

7. Le projet comporte diverses dispositions qui opèrent une distinction entre des catégories de pensionnés sur la base notamment de la nature de l'activité assimilée, du moment où les activités assimilées ont été exercées et du moment où la pension prend cours.

8. Une telle différence de traitement doit chaque fois pouvoir se justifier à la lumière des principes d'égalité et de non-discrimination inscrits aux articles 10 et 11 de la Constitution.

Selon la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, une différence de traitement ne peut se concilier avec les principes constitutionnels d'égalité et de non-discrimination que si cette différence repose sur un critère objectif et qu'elle est raisonnablement justifiée. L'existence d'une telle justification doit s'apprécier en tenant compte du but et des effets de la mesure concernée ainsi que de la nature des principes en cause; le principe d'égalité est violé lorsqu'il n'existe pas de rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé.

9. Les auteurs du projet devront veiller à ce que l'instauration de chaque différence de traitement de catégories de pensionnés puisse être adéquatement justifiée. Interrogé à ce sujet, le délégué déclare ce qui suit

" Zoals aangegeven in het verslag aan de Koning bij voorliggend besluit kan voor wat betreft de keuze voor de datum van 1 februari 2025, er aangegeven worden dat de datum van 31 januari 2025 de datum is van het Federaal Regeerakkoord 2025-2029. Men mag beschouwen dat, sinds deze datum en gezien de publiciteit rond de maatregelen hernomen in dit Federaal Regeerakkoord, de aankomende maatregelen (die pas toegepast zullen worden op rustpensioenen met ingangsdatum ten vroegste op 1 januari 2027) voldoende gekend zijn door de bevolking en dat deze datum als ijkpunt beschouwd mag worden voor de invoering van de maatregelen hernomen in het regeerakkoord.

Er werd echter in de nodige overgangsmaatregelen en uitzonderingen op de beperking van het fictief loon voor deze gelijkgestelde perioden voorzien.

Deze zijn allereerst bedoeld om de rechten te garanderen van personen die zich voorafgaand aan of op de datum van Federaal Regeerakkoord 2025-2029 reeds in een bepaalde situatie bevonden.

Daarnaast zijn deze bedoeld voor personen die behoren tot een categorie waarvoor de beperking van het fictief loon, gelet op hun bijzondere situatie, niet als wenselijk gezien wordt.

Voor perioden van tijdelijke werkloosheid wordt zo een uitzondering voorzien voor occasionele perioden waarin de werknemer nog steeds door een arbeidsovereenkomst verbonden is maar waarvan de uitvoering tijdelijk geheel of gedeeltelijk geschorst is op initiatief van de werkgever en die dus duidelijk te onderscheiden valt gewone werkloosheidsperioden.

Hetzelfde kan gezegd worden voor de occasionele werkloosheidsperioden voor havenarbeiders, erkende zeevissers, vislossers en -sorteerders, aangezien het hier gaat om personen die zich, gezien de specifieke arbeidsorganisatie in de sectoren waarin zij zijn tewerkgesteld (havenarbeid, visserij), immers de facto in een situatie bevinden vergelijkbaar met deze van tijdelijke werkloosheid, hetgeen binnen de werkloosheidsreglementering eveneens aanleiding geeft tot een bijzondere regeling met andere behandeling dan die voor andere volledig werklozen.

Voor de kunstwerkers tot slot wordt dit gerechtvaardigd door de onzekere tewerkstellingssituatie voor kunstwerkers die zich kenmerkt door de afwisseling tussen betaalde en niet betaalde perioden, korte termijncontracten of contracten met een taakloon, onzichtbaar werk en een diversiteit aan werkgevers hetgeen binnen de werkloosheidsreglementering eveneens aanleiding geeft tot een bijzondere regeling met andere behandeling dan die voor andere volledig werklozen.

Er moet bovendien benadrukt worden dat ook voor andere luiken van de lopende pensioenhervorming er voor de occasionele werkloosheid van bovenstaande categorieën van werklozen een afwijkende behandeling voorzien zal worden ten opzichte van gewone werkloosheid teneinde een coherente werkwijze voor wat betreft deze personen te bekomen.

Met deze uitzonderingen en overgangsmaatregelen wordt bovendien tegemoetgekomen aan een vraag van de sociale partners ".

10. Le Conseil d'Etat, section de législation, ne dispose pas de suffisamment d'éléments concrets pour apprécier le projet sous cet angle, dès lors notamment que le régime à l'examen ne constitue qu'un élément d'un ensemble plus large de mesures étalées dans le temps en matière d'adaptation des pensions, le projet nécessitant évidemment d'être apprécié dans un contexte plus large, en ce qui concerne sa conformité aux principes précités. Il est en l'occurrence également recommandé de compléter le rapport au Roi joint à l'arrêté en projet par une justification suffisamment concrète au regard du principe d'égalité.

Observations particulières

Préambule

11. Dès lors qu'aucune analyse d'impact de la réglementation n'a été réalisée, et qu'elle n'est pas non plus obligatoire en l'occurrence, le sixième alinéa du préambule doit être omis.

LE GREFFIER

Ilse ANNE

LE PRESIDENT

Wouter PAS