2024009305 29 SEPTEMBRE 2024. - Arrêté royal étendant les menaces évaluées par l'Organe de coordination pour l'analyse de la menace dans le cadre de la demande de reconnaissance des communautés locales des cultes reconnus, en exécution de l'article 3, alinéa 2, de la loi du 10 juillet 2006 relative à l'analyse de la menace

Dans la version française, les mots " confessionnelles reconnues " seront remplacés par les mots " confessionnelle reconnue ".

Afin de permettre à l'OCAM d'apprécier si des menaces pèsent sur la sécurité nationale et l'ordre public, il est essentiel que l'OCAM soit autorisé à évaluer, outre les menaces terroristes et extrémistes, les menaces portant sur l'espionnage, les organisations sectaires nuisibles, les organisations criminelles et l'ingérence visées à l'article 8, 1°, de la loi organique des services de renseignement et de sécurité, comme l'autorise l'article 3, alinéa 2, de la loi du 10 juillet 2006 relative à l'analyse de la menace.

Pour cette compétence marginale, l'OCAM reçoit, pour chaque demande de reconnaissance, les renseignements pertinents portant sur des faits liées aux menaces susmentionnées pour lesquels les services d'appui sont compétents sur la base de leur législation respective.

Le rapport au Roi indique, concernant l'article 2, que

" [l]e présent projet établissant des règles particulières pour l'évaluation de la menace demandée dans le contexte de la reconnaissance des communautés locales des cultes reconnus et des organisations philosophiques non confessionnelles reconnues, ces règles se substituent aux dispositions générales de l'arrêté royal du 28 novembre 2006 portant exécution de la loi du 10 juillet 2006 relative à l'analyse de la menace. Pour toutes les autres dispositions que le présent arrêté ne traite pas, ce sont les règles générales de l'arrêté royal du 28 novembre 2006 précité qui s'appliquent ".

Le dispositif de l'article 2 apparaissant pour partie dérogatoire aux dispositions de l'arrêté royal du 28 novembre 2006, il convient de traduire cette intention dans le dispositif du texte en projet.

LE GREFFIER, LE PRESIDENT,

Béatrice DRAPIER Patrick RONVEAUX

Notes

(1) Voir en ce sens la notification de la décision du Conseil des ministres du 3 mai 2024

(2) Doc. parl., Chambre, 2005-2006, n° 2032/1, pp. 14-15.

(3) Doc. parl., Chambre, 2005-2006, n° 2032/6, pp. 5-6.

L'évaluation de la menace réalisée par l'organe de coordination dans le cadre de la demande de reconnaissance des communautés locales des cultes reconnus, s'inscrit dans le contexte d'une procédure particulière. Au niveau de l'Autorité fédérale, c'est le service en charge des cultes et des organisations philosophiques non confessionnelles du Service Public Fédéral Justice qui est chargé de la procédure de reconnaissance des cultes et des organisations philosophiques non confessionnelles. Dans le cadre de la demande de reconnaissance des communautés locales des cultes reconnus, le service en charge des cultes et des organisations philosophiques non confessionnelles du Service Public Fédéral Justice interroge l'OCAM (le service en charge des cultes et des organisations philosophiques non confessionnelles a été désigné service d'appui de l'OCAM par l'arrêté royal du 17 août 2018 exécutant l'article 2, premier alinéa, 2°, g) de la loi du 10 juillet 2006 relative à l'analyse de la menace et a été confirmé dans ce rôle par la loi du 31 mai 2022 modifiant la loi du 10 juillet 2006 relative à l'analyse de la menace), sur l'impact qu'une reconnaissance aurait sur la sécurité nationale et l'ordre public.

Dans le cadre de cette procédure particulière, le paragraphe premier de l'article 2 prévoit donc que l'évaluation de la menace est adressée à l'OCAM par le service en charge des cultes et des organisations philosophiques non confessionnelles du Service Public Fédéral Justice.

L'introduction de la demande d'évaluation de la menace par le service en charge des cultes et organisations philosophiques non confessionnelles n'est pas seulement dictée par des considérations pragmatiques, il s'agit également d'appliquer, par ce biais, un filtre à l'élaboration d'une évaluation fondée sur le présent arrêté : cette évaluation s'effectue uniquement dans le cadre de la reconnaissance des communautés locales des cultes reconnus. Des menaces liées à l'espionnage, les organisations sectaires nuisibles, les organisations criminelles et l'ingérence ne seront pas traitées dans un autre cadre que celui de la demande de reconnaissance des communautés locales des cultes reconnus. Cela vaut également pour les services d'appui de l'OCAM. Dans cet esprit, lorsque le service en charge des cultes et des organisations philosophiques non confessionnelles demandera une évaluation de la menace, l'OCAM transmettra cette demande à ses services d'appui qui seront chargés de communiquer les données à caractère personnel et les renseignements pertinents en leur possession. Il en sera de même en cas de réévaluation de la menace : l'OCAM adressera sa demande aux services d'appui. Bien sûr, d'une façon générale, lorsqu'un service d'appui se trouve confronté à une information pouvant avoir un impact sur une évaluation de la menace réalisée par l'OCAM dans le cadre de la demande de reconnaissance des communautés locales des cultes reconnus, il est attendu de lui qu'il communique spontanément cette information à l'OCAM afin qu'elle soit prise en considération mais il n'est pas nécessaire que les services d'appui se montrent proactif sur ces menaces en l'absence d'une demande d'évaluation de la menace.

Dans le cadre de la procédure décrite ci-dessus, l'OCAM et les services d'appui pourront par ailleurs mettre à jour les directives ministérielles et les accords existants sur l'organisation de la coordination et du flux d'information.

L'Autorité fédérale rend un avis pouvant être soit positif, soit négatif. L'utilisation de l'échelle des niveaux de menace, visée à l'article 11, § 6, de l'arrêté royal du 28 novembre 2006 portant exécution de la loi du 10 juillet 2006 relative à l'analyse de la menace est donc inappropriée en l'espèce et le modèle de l'évaluation que l'OCAM devra rendre dans la matière visée par le présent projet se conclura par une mention " favorable " ou " défavorable ". Néanmoins, il existe des cas où une possibilité existe de rectifier les circonstances qui peuvent conduire à émettre une mention " défavorable ". Dans pareils cas, il semble opportun d'adopter une approche plus souple et volontariste vis-à-vis des communautés locales des cultes reconnus. La possibilité d'une rectification de la situation doit être possible et c'est la raison pour laquelle l'évaluation peut contenir des recommandations.

Le présent projet établissant des règles particulières pour l'évaluation de la menace demandée dans le contexte de la reconnaissance des communautés locales des cultes reconnus, ces règles se substituent aux dispositions générales de l'arrêté royal du 28 novembre 2006 portant exécution de la loi du 10 juillet 2006 relative à l'analyse de la menace. Pour toutes les autres dispositions que le présent arrêté ne traite pas, ce sont les règles générales de l'arrêté royal du 28 novembre 2006 précité qui s'appliquent.

Cet article concerne l'exécution du présent arrêté.

Nous avons l'honneur d'être,

Sire,

de Votre Majesté

les très respectueux et très fidèles serviteurs,

Le Ministre de la Justice,

P. VAN TIGCHELT

La Ministre de l'Intérieur,

A. VERLINDEN

AVIS 76.426/2 DU 2 JUILLET 2024 SUR UN PROJET D'ARRETE ROYAL `ETENDANT LES MENACES EVALUEES PAR L'ORGANE DE COORDINATION POUR L'ANALYSE DE LA MENACE DANS LE CADRE DE LA DEMANDE DE RECONNAISSANCE DES COMMUNAUTES LOCALES DES CULTES RECONNUS ET DES ORGANISATIONS PHILOSOPHIQUES NON CONFESSIONNELLES RECONNUES, EN EXECUTION DE L'ARTICLE 3, ALINEA 2, DE LA LOI DU 10 JUILLET 2006 RELATIVE A L'ANALYSE DE LA MENACE'

Le 7 mai 2024, le Conseil d'Etat, section de législation, a été invité par le Vice-Premier Ministre et Ministre de la Justice et de la Mer du Nord à communiquer un avis dans un délai de trente jours prorogé de trente jours *, sur un projet d'arrêté royal `étendant les menaces évaluées par l'organe de coordination pour l'analyse de la menace dans le cadre de la demande de reconnaissance des communautés locales des cultes reconnus et des organisations philosophiques non confessionnelles reconnues, en exécution de l'article 3, alinéa 2, de la loi du 10 juillet 2006 relative a l'analyse de la menace'.

Le projet a été examiné par la deuxième chambre le 1er juillet 2024. La chambre était composée de Patrick RONVAUX, président de chambre, Christine HOREVOETS et Pierre-Olivier DE BROUX, conseillers d'Etat, Christian BEHRENDT et Jacques ENGLEBERT, assesseurs, et Béatrice DRAPIER, greffier.

Le rapport a été présenté par Stéphane TELLIER, premier auditeur.

La concordance entre la version française et la version néerlandaise a été vérifiée sous le contrôle de Pierre-Olivier DE BROUX.

L'avis, dont le texte suit, a été donné le 2 juillet 2024.

Comme la demande d'avis est introduite sur la base de l'article 84, § 1er, alinéa 1er, 2°, des lois `sur le Conseil d'Etat', coordonnées le 12 janvier 1973, la section de législation limite son examen au fondement juridique du projet, à la compétence de l'auteur de l'acte ainsi qu'à l'accomplissement des formalités préalables, conformément à l'article 84, § 3, des lois coordonnées précitées.

Sur ces trois points, le projet appelle les observations suivantes.

OBSERVATION PREALABLE

Compte tenu du moment où le présent avis est donné, la section de législation attire l'attention du demandeur d'avis sur le fait que la dissolution des Chambres législatives emporte que, depuis cette date et jusqu'à ce que, à la suite de l'élection des membres de la Chambre des représentants, le Roi nomme un nouveau Gouvernement, le Gouvernement ne dispose plus de la plénitude de ses compétences. Le présent avis est toutefois donné sans qu'il soit examiné si le projet relève bien des compétences ainsi limitées, la section de législation n'ayant pas connaissance de l'ensemble des éléments de fait que le Gouvernement peut prendre en considération lorsqu'il doit apprécier la nécessité d'arrêter ou de modifier des dispositions réglementaires.

FORMALITES PREALABLES

1. L'arrêté royal à l'examen entend trouver son fondement dans l'article 3, alinéa 2, de la loi du 10 juillet 2006 `relative à l'analyse de la menace', lequel dispose comme suit

" Le Roi peut, sur la proposition du Conseil national de sécurité, étendre les menaces visées à l'alinéa 1er à une ou plusieurs autres menaces spécifiées à l'article 8 de la loi organique des services de renseignement et de sécurité ".

L'alinéa 5 du préambule vise " la délibération du Conseil national de sécurité [...] ", qui s'avère être, selon les pièces communiquées à la section de législation, non pas une proposition mais un avis positif daté du 30 mars 2024.(1)

Interrogée à propos de cette formalité, la déléguée du Ministre a indiqué ce qui suit

" Cela se fait sur proposition du Conseil des ministres après que le nationale veiligheidsraad (NVR) a donné son avis en ce sens. Le Conseil des ministres propose l'AR, sur indication du NVR. Cela n'implique pas de conflit de compétences vu que le Conseil des ministres compte tous les ministres qui sont représentés au NVR. Les services publics représentés au NVR ont également eu leur mot à dire sur ce projet d'arrêté, via le passage au CCIV, au SCIV et au NVR ".

Il apparaît en effet que l'avis positif du Conseil national de Sécurité, daté du 30 avril 2024, a précédé la décision du Conseil des ministres du 3 mai 2024

Compte tenu de ce que le Conseil des ministres a proposé l'adoption de l'arrêté royal en projet " sur indication " du Conseil national de Sécurité, il peut être considéré que la formalité préalable a été valablement accomplie.

2. Le Comité permanent de Contrôle des services de renseignement et de sécurité (ci-après : le " Comité permanent R ") est l'autorité de contrôle chargée du contrôle du traitement des données à caractère personnel effectué dans le cadre de l'article 107, alinéa 1er, de la loi du 30 juillet 2018 `relative à la protection des personnes physiques à l'égard des traitements de données à caractère personnel', en vertu de l'article 128 de la même loi.

Interrogée sur l'accomplissement de cette formalité, la déléguée du Ministre a précisé ce qui suit

" Dans le cadre d'un projet d'arrêté royal, les avis du Comité P et du Comité R sont facultatifs et peuvent être demandés par le ministre compétent (art. 9, al. 7 et art. 33, al. 8 de la loi du 18 juillet 1991 organique du contrôle des services de police et de renseignement et de l'Organe de coordination pour l'analyse de la menace). Le ministre de la Justice a sollicité l'avis du Comité R et du Comité P, lesquels ont rendu un avis sur le projet le 28 mars 2024 et le 4 avril 2024. [...] ".

Si l'avis du Comité permanent R a bien été obtenu, cet avis ne peut pas être considéré comme facultatif dès lors que l'article 36, paragraphe 4, du règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 `relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général sur la protection des données)', combiné avec l'article 57, paragraphe 1, c), et le considérant 96 de ce règlement, ainsi qu'avec l'article 2, alinéa 2, de la loi du 30 juillet 2018 `relative à la protection des personnes physiques à l'égard des traitements de données à caractère personnel', prévoit une obligation de consulter l'autorité de contrôle, en l'occurrence le Comité permanent R, dans le cadre de l'élaboration d'une proposition de mesure législative devant être adoptée par un parlement national ou d'une proposition de mesure réglementaire fondée sur une telle mesure législative, qui se rapporte au traitement.

Partant, l'avis du Comité permanent R sera mentionné au préambule sous la forme d'un visa, précédant celui relatif à l'avis de la section de législation du Conseil d'Etat.

OBSERVATION GENERALE

Ainsi qu'observé ci-avant, l'arrêté royal en projet se donne pour fondement légal, outre l'article 108 de la Constitution, l'article 3, alinéa 2, de la loi du 10 juillet 2006.

Dans le rapport au Roi figure notamment la réponse suivante à l'observation formulée par le Comité permanent R dans son avis du 4 avril 2024 quant à l'attribution d'une nouvelle mission à l'Organe de coordination pour l'analyse de la menace (ci-après : l'" OCAM ") dans le cadre de la reconnaissance des communautés religieuses locales

" Dans son avis rendu le 4 avril 2024, le Comité permanent R a estimé que le projet d'arrêté royal n'élargissait pas seulement le champ des menaces prises en considération pour l'évaluation de la menace mais que le projet confiait également à l'OCAM une nouvelle mission qui consiste à fournir des avis sur une base systématique en préparation ou à l'appui d'un acte administratif très spécifique ; et que par conséquent, seule la loi était en mesure de confier pareille mission à l'OCAM.

La critique du Comité permanent R est en grande partie infondée. L'accord de coopération du 2 juillet 2008 prévoit effectivement que la reconnaissance des communautés religieuses locales fasse l'objet d'un avis préalable de l'autorité fédérale. Le projet d'arrêté royal ne doit pas être confondu avec la mission dévolue, par l'accord de coopération précité, à l'autorité fédérale. L'OCAM accomplit bien une évaluation de la menace au sens de l'article 8, alinéa 1er, 2° de la loi du 10 juillet 2006 relative à l'analyse de la menace. Le fait que l'évaluation de la menace accomplie en l'espèce par l'OCAM doit permettre à l'autorité fédérale de rendre un avis dans le cadre de la reconnaissance d'une communauté religieuse locale ne transforme pas ipso facto cette évaluation de la menace en `avis', pas plus qu'il ne transforme l'évaluation de la menace de l'OCAM en une nouvelle mission légale ".

Il convient de vérifier si l'arrêté royal en projet qui, d'une part, étend la mission d'évaluation de l'OCAM à d'autres types de menaces visées à l'article 8, 1°, de la loi du 30 novembre 1998 `organique des services de renseignement et de sécurité' et qui, d'autre part, ne prévoit d'étendre cette mission que dans le cadre de la demande de reconnaissance des communautés locales des cultes reconnus et des organisations philosophiques non confessionnelles reconnues, peut être adopté sur la base de l'article 3, alinéa 2, de la loi du 10 juillet 2006.

Sur ce point, la déléguée du Ministre a indiqué ce qui suit

" La nécessité d'étendre les menaces qui doivent être évaluées dans le cadre de la procédure de reconnaissance des communautés locales des cultes reconnus se fonde sur l'accord de coopération du 2 juillet 2008 modifiant l'accord de coopération du 27 mai 2004 en ce qui concerne la reconnaissance des cultes. Son article 3, § 1er, alinéa 3 déclare que `si l'avis négatif de l'autorité fédérale est fondé sur des éléments concernant la sécurité de l'Etat ou l'ordre public, la procédure d'établissement d'une communauté est suspendue'.

L'arrêté royal du 17 août 2018 exécutant l'article 2, premier alinéa, 2°, g) de la loi du 10 juillet 2006 relative à l'analyse de la menace a désigné le service Laïcité et Cultes de la Direction générale de la Législation et des Libertés et Droits fondamentaux du service public Justice, comme service d'appui de l'OCAM (la loi du 31 mai 2022 modifiant la loi du 10 juillet 2006 relative à l'analyse de la menace a confirmé ce service dans son rôle de service d'appui de l'OCAM).

Si les services d'appui de l'OCAM ont pour obligation principale de communiquer à l'Organe de coordination les renseignements et les données à caractère personnel utiles à l'OCAM pour l'accomplissement de ses missions d'évaluation de la menace (article 6 de la loi OCAM), ces mêmes services d'appui ont également le droit de demander à l'OCAM de procéder aux évaluations de la menace qui leur sont nécessaires dans le cadre de leurs propres missions légales (article 10, § 3 de la loi OCAM).

Si l'accord de coopération du 2 juillet 2008 précité s'inscrit manifestement dans la législation applicable en matière de cultes reconnus et organisations philosophiques non confessionnelles reconnues, cette législation ne confie pas explicitement une mission d'évaluation de la menace au service Laïcité et Cultes. L'évaluation de la menace reste l'apanage de l'OCAM dont le service Laïcité et Cultes est, pour rappel, un service d'appui.

Des missions d'analyse de la menace spécifiques ont été confiées par des législations particulières à l'OCAM (c'est notamment le cas de l'analyse de la menace confiée à l'OCAM par l'article 10 de la loi relative à la sécurité et la protection des infrastructures critiques) avec pour conséquence notable de ne pas régler l'ensemble des aspects de la mission d'analyse/évaluation de l'OCAM tant sur le plan de l'objet et/ou de la finalité ou encore en regard du traitement des données à caractère personnel. Inscrire ces missions (d'évaluation) particulières dans le cadre de la législation relative à l'analyse de la menace aurait apporté des garanties de sécurité juridique et de cohérences dans l'exécution des missions confiées à l'OCAM. C'est dans cette optique que le présent projet d'arrêté royal a été adopté : il se fonde sur une habilitation confiée expressément au Roi, dans le domaine précis de l'évaluation de la menace. Le projet peut de la sorte s'appuyer sur un corpus de règles existant et adapté à son objet et se concentrer sur les seules particularités que doit revêtir l'évaluation de la menace dans le cadre particulier de la procédure de reconnaissance des communautés locales des cultes reconnus. Transvaser la compétence d'évaluation de la menace dans la législation applicable en matière de cultes reconnus et organisations philosophiques non confessionnelles reconnues aurait contraint l'auteur du projet à dédoubler la législation applicable à l'évaluation de la menace au risque de disperser les missions de l'OCAM dans diverses législations qui ne sont pas nécessairement adaptées aux missions spécifiques attribuées à l'OCAM.

Pour pertinente que soit la question du Conseil d'Etat, nous relevons que sur ce point, l'avis du Comité R bien que critique sur le choix de l'instrument juridique (nos réactions à l'avis du Comité R sont reprises dans le Rapport au Roi du projet), ne conteste pas la légitimité d'inscrire dans la législation relative à l'analyse de la menace le présent projet ".

Les travaux préparatoires de l'article 3 de la loi du 10 juillet 2006 précisent par ailleurs ce qui suit

" [...] En se référant à l'article 8 de la loi du 30 novembre 1998 organique des services de renseignement et de sécurité, la menace est définie dans la loi comme visant toute activité susceptible de porter atteinte à la sûreté intérieure et extérieure de l'Etat, aux intérêts belges et à la sécurité des ressortissants belges à l'étranger ou à tout autre intérêt fondamental du pays tel que défini par le Roi sur la proposition du Comité ministériel.

Cette menace peut porter, notamment sur la population, mais aussi sur des bâtiments, des infrastructures militaires ou civiles.

Cette définition est très étendue et vise une large gamme de menaces. En conséquence il importe dans un premier temps de circonscrire les activités de l'OCAM à la menace terroriste et à la menace extrémiste telles que définies par l'article 8, 1°, b) et c), de la loi du 30 novembre 1998 organique des services de renseignement et de sécurité étant entendu que le Roi, pourra si nécessaire étendre les domaines d'évaluation de l'OCAM à d'autres types de menaces visés par cette disposition " (2)

Les travaux parlementaires mentionnent encore ce qui suit

" Dans un premier temps, cet organe se concentrera sur les menaces terroristes mais aussi extrémistes telles que définies respectivement par les articles 8, 1°, b) et c) de la loi du 30 novembre 1998 organique des services de renseignement et de sécurité.

Le projet de loi laisse cependant ouverte la possibilité d'étendre, à plus long terme, le champ d'action de cet organe à d'autres types de menaces sur la base de la définition prévue à l'article 8 de cette même loi.

Le souci du gouvernement est, en effet, de pouvoir garantir la pérennité des investissements consentis et de rendre cet instrument capable de s'adapter à l'évolution de la menace.

Le pouvoir d'étendre les missions de l'OCAM est confié au Roi, qui agira sur la proposition du Comité ministériel du Renseignement et de la Sécurité ".(3)

Il se déduit des éléments qui précèdent que, sur la base de l'habilitation prévue à l'article 3, alinéa 2, de la loi du 10 juillet 2006, le Roi peut de manière ponctuelle étendre les types de menaces qui doivent être évaluées par l'OCAM au sens de l'article 8, alinéa 1er, 2°, de la même loi, en limitant l'extension de cette mission à une matière spécifique, en l'espèce celle de la reconnaissance de communautés locales de cultes reconnus et des organisations philosophiques non confessionnelles reconnues.

La circonstance que cette mission de l'OCAM serait exercée de manière plus systématique dans la mesure où elle serait liée à ces procédures de demande de reconnaissance n'apparaît pas incompatible avec l'habilitation précitée, ceci relevant des modalités d'exécution de la mission d'évaluation de l'OCAM.

Toutefois, cette mission élargie est spécifique à la matière de la reconnaissance de communautés locales de cultes reconnus et des organisations philosophiques non confessionnelles reconnues. Elle est à rattacher à l'obligation, pour l'autorité fédérale, de donner un avis préalable sur une telle demande en vertu de l'article 3, § 1er, de l'accord de coopération du 2 juillet 2008 `modifiant l'accord de coopération du 27 mai 2004 entre l'Autorité fédérale, la Communauté germanophone, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale en ce qui concerne la reconnaissance des cultes, les traitements et pensions des ministres des cultes, les fabriques d'église et les établissements chargés de la gestion du temporel des cultes reconnus'.

Ainsi que l'indique le rapport au Roi, " [l]e fait que l'évaluation de la menace accomplie en l'espèce par l'OCAM doit permettre à l'autorité fédérale de rendre un avis dans le cadre de la reconnaissance d'une communauté religieuse locale ne transforme pas ipso facto cette évaluation de la menace en `avis', pas plus qu'il ne transforme l'évaluation de la menace de l'OCAM en une nouvelle mission légale ", de sorte que l'article 3, § 1er, de l'accord de coopération du 2 juillet 2008 ne peut pas être considéré comme un fondement légal de l'arrêté royal en projet.

Compte tenu toutefois de la matière limitée dans le cadre de laquelle la mission d'évaluation de l'OCAM est étendue, cet accord de coopération sera mentionné au préambule, sous la forme d'un considérant.

OBSERVATIONS PARTICULIERES

PREAMBULE

L'alinéa 3 sera omis, l'arrêté royal du 28 novembre 2006 n'étant ni modifié ni abrogé par le projet. Toutefois, l'article 2 du projet étant pour partie dérogatoire à cet arrêté royal, il convient d'en faire mention au préambule sous la forme d'un considérant.

DISPOSITIF