2023046353 20 OCTOBRE 2023. - Arrêté royal déterminant les éléments de procédures et de suivi des signalements internes, les finalités et le contenu de l'archivage des signalements et les modalités de consultation publique, mentionnés aux articles 10, § 1er, alinéa 4, 11, alinéa 3, 27, § 5, alinéa 3, et 76, alinéa 3, de la loi du 8 décembre 2022 relative aux canaux de signalement et à la protection des auteurs de signalement d'atteintes à l'intégrité dans les organismes du secteur

Dans un texte de nature législative ou réglementaire, il y a lieu en principe d'omettre les dispositions qui n'ont d'autre objet que de rappeler une disposition de force obligatoire supérieure soit en les reproduisant, soit en les paraphrasant.

Il n'y a dès lors pas lieu de reproduire dans un arrêté des dispositions contenues dans une loi. De telles mentions sont non seulement superflues mais elles dénaturent en outre la norme. L'auteur du projet doit en effet rester dans sa sphère de compétence. Or, en reproduisant, même fidèlement, une disposition de force obligatoire supérieure, il agit comme s'il était compétent pour arrêter, donc aussi modifier, la norme supérieure reproduite, celle-ci étant alors en quelque sorte rétrogradée dans la hiérarchie des normes.

A des fins de bonne compréhension de l'arrêté en projet, il peut être admis, pour les termes définis aux 2° à 9°, et aux 11° à 17°, non de reproduire les définitions déjà consacrées par la loi du 8 décembre 2022, mais de renvoyer aux dispositions de la loi qui contiennent ces définitions.

La même observation vaut pour l'article 2 du projet qui paraphrase l'article 10, § 1er, de la loi du 8 décembre 2022. Il y a lieu, dans cet article, de mentionner que le contenu est en réalité énoncé " conformément à " la disposition légale qu'il paraphrase.

Cet article précise que chaque organisme du secteur public fédéral a l'obligation de mettre en place un canal de signalement interne auquel l'auteur de signalement peut adresser un signalement interne. Y est ajoutée la référence à l'article 10, § 1er, alinéa 1er de la loi du 8 décembre 2022, afin de faire suite à la remarque formulée par le Conseil d'Etat dans son avis n° 74.099/2/V du 23 août 2023.

L'alinéa premier de cet article précise qu'un canal de signalement interne peut être géré en interne ou en externe.

La gestion interne signifie que la gestion a lieu au sein de l'organisme du secteur public fédéral et qu'une personne ou un département est désigné à cet effet.

Dans le cadre de la gestion externe, les tâches assignées par un organisme du secteur public fédéral au canal de signalement interne sont confiées soit à un tiers (public ou privé), soit à l'Audit fédéral.

Le second alinéa dispose que la décision prise par le plus haut dirigeant d'un organisme du secteur public fédéral sur le choix entre la gestion interne ou externe (tiers ou Audit fédéral) du canal de signalement interne est communiquée à l'Audit fédéral, au Médiateur fédéral et au ministre qui a la Fonction publique dans ses attributions. Ces instances doivent être informées du choix du canal de signalement interne dans un organisme du secteur public fédéral par le plus haut dirigeant afin d'optimiser la coordination des travaux dans le processus de signalement interne et d'échanger des informations si nécessaire.

L'article 11 de la loi du 8 décembre 2022 dispose

" Un partenariat permanent est établi entre l'Audit fédéral et les organismes du secteur public fédéral, à l'exception de la police intégrée, visés à l'article 10, § 2, et géré par l'Audit fédéral.

Les objectifs, la forme et les modalités du partenariat permanent sont déterminés d'un commun accord entre l'Audit fédéral et les organismes du secteur public fédéral, visés à l'article 10, § 2.

Le Roi détermine, pour le partenariat permanent, les éléments visés à l'article 12 ".

Or, la disposition en projet entend régler, en son paragraphe 2, les objectifs du partenariat et, en son paragraphe 3, les modalités de ce partenariat, éléments dont la détermination revient à l'Audit fédéral de commun accord avec les organismes du secteur public fédéral.

Les paragraphes 2 et 3 de l'article 4 - excédant le cadre de ce que le Roi peut régler en application de l'article 11, alinéa 3, de la loi du 8 décembre 2022 - seront omis.

Cet article vise à préciser les informations utiles à recueillir en vue de garantir l'exécution de l'article 76, alinéa 4, de la loi du 8 décembre 2022, aux termes duquel le ministre qui a la Fonction publique dans ses attributions fait rapport au Parlement sur la mise en oeuvre de la loi du 8 décembre 2022 avant la fin de chaque année.

Le premier paragraphe, alinéa premier, de cet article impose à chaque organisme du secteur public fédéral de fournir annuellement des informations sur la mise en oeuvre de la loi du 8 décembre 2022 et du présent arrêté au sein de chaque organisme du secteur public fédéral au Service public fédéral Stratégie et Appui, qui fait ensuite rapport annuellement au ministre de la Fonction publique.

Le ministre qui a la Fonction publique dans ces attributions communique à son tour ce rapport sur l'application de la loi du 8 décembre 2022 aux organisations syndicales représentatives.

Le rapport contient, conformément au deuxième alinéa du présent article, au moins des informations sur

1° le nombre de signalements reçus ;

2° le nombre de signalements déclarés recevables ;

3° le nombre de signalements ayant fait l'objet d'une enquête ;

4° un aperçu du nombre d'atteintes à l'intégrité constatées réparties en catégories ;

5° une description des problèmes identifiés dans l'application de la loi du 8 décembre 2022 et du présent arrêté.

Le deuxième paragraphe de cet article permet au ministre qui a la Fonction publique dans ses attributions de préciser et de développer les modalités de fond et de forme des rapports.

Le troisième paragraphe de cet article impose aux organismes du secteur public fédéral qui ne font pas partie du partenariat permanent d'établir un rapport individuel. Pour les organismes du secteur public fédéral qui font partie du partenariat permanent, un rapport commun doit être préparé dans le cadre du partenariat permanent.

L'alinéa 4 dispose

" Un membre du personnel d'un canal de signalement interne dispose des compétences techniques et génériques requises pour accomplir les tâches d'un canal de signalement interne ".

Le commentaire de l'article précise que

" [...] ce personnel est spécifiquement et adéquatement formé aux exigences professionnelles, aux méthodes et aux techniques de conduite d'enquête sur les atteintes à l'intégrité.

Des exemples de compétences techniques peuvent être la connaissance

- du cadre réglementaire relatif à la politique d'intégrité, aux systèmes de signalement, à la publicité de l'administration et à la protection des données personnelles,

- la connaissance du statut des fonctionnaires,

- du fonctionnement de l'organisme du secteur public fédéral au sein duquel le canal de signalement interne est mis en place.

Pour les personnes chargées de l'enquête, les compétences techniques comprennent par exemple

- les techniques d'interrogatoire,

- les méthodes et techniques d'enquête (cf. le certificat de " Registered Fraud Auditor " (IFA) ou de " Certified Fraud Examiner "), ou équivalent,

- l'examen des supports de données numériques (criminalité informatique) et l'analyse des données numériques.

Les compétences génériques et comportementales peuvent entre autres inclure

-une bonne communication orale et écrite,

- des compétences interpersonnelles constructives, [...] ".

Compte tenu du rôle clé que les membres du personnel concernés sont appelés à remplir dans la procédure de signalement tant au moment de l'introduction du signalement que dans le cadre de son suivi, la question se pose de savoir s'il ne conviendrait pas de faire figurer, dans le dispositif, les conditions minimales de compétences techniques et génériques requises.

L'article 7 reproduit presque intégralement le contenu de l'article 14, § 4, de la loi du 8 décembre 2022 rendu applicable aux canaux de signalement interne par l'article 9, alinéa 2, de la même loi.

En l'absence d'habilitation donnée au Roi en vue de préciser le contenu de la règle énoncée par l'article 14, § 4, s'agissant de canaux de signalement interne et dès lors que l'article 7 du projet ne peut pas trouver de fondement juridique dans le pouvoir général d'exécution de la loi que le Roi tire de l'article 108 de la Constitution, cet article sera omis.

Le premier alinéa de cet article vise la recevabilité du signalement interne. La recevabilité est appréciée par le canal de signalement interne. Les informations que doit reprendre a minima le signalement interne sont énumérées au deuxième alinéa, tandis que le troisième alinéa dispose que l'auteur de signalement doit inclure toutes les informations auxquelles il a accès, afin de faciliter l'évaluation de la présomption raisonnable de l'atteinte à l'intégrité qui fait l'objet du signalement. Le quatrième alinéa de cet article précise que pour être recevable, le signalement interne doit être fondé sur une présomption raisonnable qu'une atteinte à l'intégrité s'est produite, se produit ou risque fortement de se produire au sein d' un organisme du secteur public fédéral. En outre, le signalement interne doit se situer dans le cadre des articles 2 à 5 de la loi du 8 décembre 2022, qui sont respectivement consacrés au champ d'application matériel et personnel de cette loi.

La question se pose de savoir pourquoi le dispositif à l'examen n'énonce aucun des éléments qu'un signalement interne doit contenir alors que l'article 15, alinéa 3, du projet, prévoit un archivage de ces éléments (2).

La disposition sera complétée et l'article 15, alinéa 3, précisé en conséquence.

L'article 10 du présent arrêté permet, en cas de gestion d'un canal de signalement interne, de confier le suivi du signalement à un tiers ou à l'Audit fédéral. En pratique, cette disposition signifie que dans ce cas, la personne ou le service désigné pour le suivi n'est responsable que de la réception du signalement et que le canal de signalement géré en interne externalise l'ensemble du suivi du signalement au tiers ou à l'Audit Fédéral.

A l'instar de la législation relative au suivi d'un signalement externe, un cadre minimal rigoureux est circonscrit à l'article 11 pour le suivi des signalements internes, tel que l'application des principes généraux de bonne administration et le respect des droits de la défense et notamment le droit d'être entendu, l'exigence d'un délai raisonnable et les principes de diligence, d'impartialité, d'égalité, de sécurité juridique, de motivation et de caractère raisonnable.

Ce rappel du respect des principes généraux de droit administratif s'ajoute à l'ensemble des obligations de respect définies dans la loi du 8 décembre 2022 telles que portant sur la confidentialité par exemple, et tel que repris à l'article 6 du présent projet d'arrêté.

En suite de l'avis du Conseil d'Etat concernant l'habilitation du Roi de déterminer " les éléments relatifs au " suivi diligent " par la personne ou le service impartial compétent pour assurer le suivi des signalements ", le 3° est retiré du dispositif.

1. L'article 12 en projet prévoit

" Dans la mise en oeuvre du suivi

[...]

3° un mandat d'enquête est fixé par écrit au début de l'enquête.

L'enquête est clôturée dans un délai de trois mois et peut être prolongée pour une période supplémentaire de maximum trois fois trois mois. Les motifs de chaque prolongation sont dûment justifiés ".

Le commentaire de l'article précise

" Le point 3° du premier alinéa de cet article dispose que, au début de la phase d'enquête du suivi, un mandat d'enquête est établi. Des éléments de base possibles du mandat d'enquête sont

- la description de l'atteinte à l'intégrité qui fera l'objet de l'enquête ;

- le nom de l'organisme du secteur public fédéral où l'enquête sera menée ;

- le nom, le rôle linguistique et les coordonnées des enquêteurs mandatés par le canal de signalement interne et, le cas échéant, des experts qui assistent les enquêteurs ; et

- les questions d'enquête basées sur les informations relatives à l'atteinte à l'intégrité signalée en interne disponibles au début de l'enquête.

Le deuxième alinéa de cet article dispose que l'enquête est close dans un délai de trois mois à compter de la réception du signalement interne. L'enquête peut être prolongée de trois mois à trois reprises. Ainsi, l'enquête doit être conclue au plus tard un an après la réception du signalement interne. Les raisons de chaque prolongation doivent être dûment justifiées. Cette disposition répond également à l'exigence d'un suivi diligent du signalement ".

Aux termes de l'habilitation figurant à l'article 10, § 1er, alinéa 4, de la loi du 8 décembre 2022, le Roi détermine compte tenu de l'article 12, alinéa 1er, 4°, de cette même loi, les éléments relatifs au " suivi diligent " par la personne ou le service impartial compétent pour assurer le suivi des signalements.

Sur cette base, il peut être admis que l'arrêté en projet consacre le principe de la réalisation d'une enquête dans le cadre du canal de signalement interne, même si ce principe ne trouve pas d'écho dans la loi, alors que cette dernière règle avec précision l'enquête menée dans le cadre d'un signalement externe.

Le contenu du mandat d'enquête tel qu'imposé par la disposition à l'examen doit toutefois être réglé par l'arrêté lui-même, plutôt que d'être repris dans le commentaire du dispositif figurant dans le rapport au Roi.

Par ailleurs, telle qu'elle est rédigée la disposition laisse indéterminée la question de savoir si les principes énoncés aux articles 17 à 22 de la loi en ce qui concerne l'enquête réalisée dans le cadre du canal de signalement externe, trouveront également à s'appliquer aux enquêtes réalisées par un canal de signalement interne.

Par conséquent, dès lors que la loi du 8 décembre 2022 ne règle ni le principe ni les procédures liées à l'enquête réalisée dans le cadre d'un signalement interne, il convient, afin d'assurer la mise en oeuvre correcte de l'habilitation, de mieux circonscrire la portée de la disposition à l'examen, notamment quant à savoir si une enquête doit systématiquement advenir dans le cadre du suivi d'un signalement interne et de mieux encadrer l'enquête à réaliser dans ce contexte, en réglant les principes à respecter lors de telles enquêtes.

La disposition sera fondamentalement revue à la lumière de cette observation.

2. A l'alinéa 2, le point de départ du délai de trois mois à l'issue duquel l'enquête est clôturée, sera précisé.

Cet article vise à assurer une information de l'Audit fédéral de tout signalement interne déclaré recevable auprès d'un canal interne mis en place au sein d'un organisme du secteur public fédéral relevant du champ d'application de l'article premier de l'arrêté royal du 4 mai 2016 portant création du Service fédéral d'audit interne.

Ce droit à l'information est nécessaire pour garantir davantage les missions de l'Audit fédéral (chapitre 2 de l'arrêté royal du 4 mai 2016 portant création du Service fédéral d'audit interne).

CHAPITRE III - Archivage des signalements internes, finalité et contenu

L'article 3 auquel il est référé n'étant pas subdivisé en paragraphes, les mots " paragraphe 1er " seront omis.

Il y a lieu de revoir l'alinéa 2 dès lors que la finalité décrite correspond à la notion même d'archivage ; ce faisant cet alinéa ne met pas en oeuvre de manière correcte l'habilitation énoncée par l'article 27, § 5, alinéa 3, de la loi du 8 décembre 2022.

Le greffier, Le Président,

Anne-Catherine VAN GEERSDAELE Martine BAGUET

Notes

* Ce délai résulte de l'article 84, § 1er, alinéa 1er, 2°, in fine, des lois `sur le Conseil d'Etat', coordonnées le 12 janvier 1973 qui précise que ce délai est prolongé de plein droit de quinze jours lorsqu'il prend cours du 15 juillet au 31 juillet ou lorsqu'il expire entre le 15 juillet et le 15 août.

(1) Principes de technique législative - Guide de rédaction des textes législatifs et réglementaires, www.raadvst-consetat.be, onglet " Technique législative ", recommandation n 34.

(2) Comparer avec l'article 15, § 2, de la loi du 8 décembre 2022.

Cet article n'appelle pas de commentaire.

J'ai l'honneur d'être,

Sire,

de Votre Majesté

le très respectueux et très fidèle serviteur,

La Ministre de la Fonction publique,

P. DE SUTTER

Conseil d'Etat

section de législation

Avis 74.099/2/V du 23 août 2023 sur un projet d'arrêté royal `déterminant les éléments de procédures et de suivi des signalements internes, les finalités et le contenu de l'archivage des signalements et les modalités de consultation publique, mentionnés aux articles 10, § 1er, alinéa 4, 11, alinéas 3 et 4, 27, § 5, alinéa 3, et 76, alinéa 3, de la loi du 8 décembre 2022 relative aux canaux de signalement et à la protection des auteurs de signalement d'atteintes à l'intégrité dans les organismes du secteur public fédéral et au sein de la police intégrée'

Le 12 juillet 2023, le Conseil d'Etat, section de législation, a été invité par la Vice-Première Ministre et Ministre de la Fonction publique, des Entreprises publiques, des Télécommunications et de la Poste à communiquer un avis dans un délai de trente jours prorogé de plein droit (*) jusqu'au 28 août 2023, sur un projet d'arrêté royal `déterminant les éléments de procédures et de suivi des signalements internes, les finalités et le contenu de l'archivage des signalements et les modalités de consultation publique, mentionnés aux articles 10, § 1er, alinéa 4, 11, alinéas 3 et 4, 27, § 5, alinéa 3, et 76, alinéa 3, de la loi du 8 décembre 2022 relative aux canaux de signalement et à la protection des auteurs de signalement d'atteintes à l'intégrité dans les organismes du secteur public fédéral et au sein de la police intégrée'.

Le projet a été examiné par la deuxième chambre des vacations le 23 août 2023 . La chambre était composée de Martine Baguet, président de chambre, Bernard Blero et Christine Horevoets, conseillers d'Etat, Marianne Dony, assesseur, et Anne-Catherine Van Geersdaele, greffier.

Le rapport a été présenté par Ambre Vassart, auditeur adjoint.

La concordance entre la version française et la version néerlandaise a été vérifiée sous le contrôle de Martine Baguet.

L'avis, dont le texte suit, a été donné le 23 août 2023.

*

Comme la demande d'avis est introduite sur la base de l'article 84, § 1er, alinéa 1er, 2° , des lois `sur le Conseil d'Etat', coordonnées le 12 janvier 1973, la section de législation limite son examen au fondement juridique du projet, à la compétence de l'auteur de l'acte ainsi qu'à l'accomplissement des formalités préalables, conformément à l'article 84, § 3, des lois coordonnées précitées.

Sur ces trois points, le projet appelle les observations suivantes.

EXAMEN DU PROJET

PREAMBULE

1. L'article 11, alinéa 4, de la loi du 8 décembre 2022 `relative aux canaux de signalement et à la protection des auteurs de signalement d'atteintes à l'intégrité dans les organismes du secteur public fédéral et au sein de la police intégrée'- mentionné à l'alinéa 1er - ne contient pas d'habilitation et ne constitue dès lors pas un fondement juridique du projet à l'examen.

La mention de l'alinéa 4 de l'article 11 de la loi du 8 décembre 2022 sera en conséquence omise.

2. Les articles 3, 5, 10, § 3, et 14, en projet, trouvent leur fondement dans le pouvoir général d'exécution que le Roi tire de l'article 108 de la Constitution.

En conséquence, un nouvel alinéa 1er sera inséré visant l'article 108 de la Constitution.

3. L'alinéa 4 sera déplacé après l'alinéa 6 (1).

DISPOSITIF

Les ministres sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de l'exécution du présent arrêté.

Signatures

Donné à Bruxelles, le 20 octobre 2023.

PHILIPPE

Par le Roi

La Ministre de la Fonction publique,

P. DE SUTTER

Préambule

PHILIPPE, Roi des Belges,

A tous, présents et à venir, Salut.

Vu la Constitution, l'article 108 ;

Vu la loi du 8 décembre 2022 relative aux canaux de signalement et à la protection des auteurs de signalement d'atteintes à l'intégrité dans les organismes du secteur public fédéral et au sein de la police intégrée, les articles 10, § 1er, alinéa 4, 11, alinéas 3, 27, § 5, alinéa 3, et 76, alinéa 3 ;

Vu l'avis de l'inspecteur des Finances du 5 avril 2023 ;

Vu l'accord de la Secrétaire d'Etat au Budget, donné le 24 avril 2023 ;

Vu la dispense d'analyse d'impact sur la base de l'article 8, § 1er, 4°, de la loi du 15 décembre 2013 portant des dispositions diverses concernant la simplification administrative ;

Vu le protocole n° 814 du 20 juin 2023 du Comité des services publics fédéraux, communautaires et régionaux ;

Vu l'avis du Collège des Institutions publiques de Sécurité sociale, donné le 1er septembre 2023 ;

Vu l'avis n° 95 de la Commission Entreprises publiques, donné le 29 août 2023 ;

Vu le protocole de négociation n° 34 du Comité de négociation des services extérieurs de la Sûreté de l'Etat, donné le 23 août 2023 ;

Vu le protocole de négociation n° 101 du Comité de négociation du personnel militaire, donné le 1er septembre 2023 ;

Vu l'avis n° 74.009/2/V du Conseil d'Etat, donné le 23 août 2023, en application de l'article 84, § 1er, alinéa 1er, 2°, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973 ;

Sur la proposition de la Ministre de la Fonction publique et de l'avis des Ministres qui en ont délibéré en Conseil,

Nous avons arrêté et arrêtons

Rapport au Roi

Rapport au Roi

Sire,

A. But de l'arrêté

Le projet d'arrêté que j'ai l'honneur de soumettre à l'approbation de Votre Majesté a pour objectif de porter exécution de certaines dispositions de la loi du 8 décembre 2022 relative aux canaux de signalement et à la protection des auteurs de signalement d'atteintes à l'intégrité dans les organismes du secteur public fédéral et au sein de la police intégrée, ci-après la loi du 8 décembre 2022.

Dans le cadre de la transposition de la directive EU 2019/1937 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2019 sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l'Union, ci-après " la directive ", opérée pour ce qui concerne le secteur public fédéral par la loi du 8 décembre 2022, Votre Majesté est effectivement fondée par le législateur fédéral à déterminer

1. déterminer les éléments de procédures de signalement interne et de suivi, en exécution de l'article 10, § 1er, alinéa 4, de la loi du 8 décembre 2022, et de l'article 11, alinéa 3, de la même loi pour ce qui concerne le partenariat permanent;

2. déterminer les finalités et le contenu de l'archivage des signalements, en exécution de l'article 27, § 5, alinéa 3, de la loi du 8 décembre 2022 ;

3. déterminer les modalités de la consultation publique au sens de l'article 76, alinéa 3, de la loi du 8 décembre 2022.

B. Analyse du dispositif

CHAPITRE Ier. - Définitions