2022034019 28 OCTOBRE 2022. - Arrêté royal instituant la première partie de la Politique nationale en matière de gestion à long terme des déchets radioactifs de haute activité et/ou de longue durée de vie et précisant le processus d'institution par étapes des autres parties de cette Politique nationale

L'article 1er définit certains concepts repris dans l'arrêté.

L'arsenal législatif applicable en la matière contient déjà des définitions qu'il convient de respecter. Ainsi, l'article 179, § 5, de la loi du 8 août 1980 en contient une série qui sont également d'application pour cet arrêté.

La notion de " stockage en profondeur " n'est pas définie en droit belge, ni dans la directive 2011/70. Il est donc proposé de la définir dans l'arrêté comme " le stockage à une profondeur appropriée pour assurer la gestion à long terme des déchets radioactifs visés par le présent arrêté ".

Cette définition renvoie à la notion de " stockage " qui est définie à l'article 179, § 5, 3°, de la loi du 8 août 1980 comme : " le dépôt de combustible usé ou de déchets radioactifs dans une installation, sans intention de retrait ultérieur de ce combustible ou de ces déchets, mais sans préjudice de la possibilité de procéder, le cas échéant, à leur récupération conformément aux modalités définies dans les Politiques nationales visées à l'article 179, §§ 6 et 7, de la loi du 8 août 1980 ", celle-ci renvoyant elle-même aux notions de " déchet radioactif " et de " combustible usé " qui sont définies à l'article 179, § 5, 7° et 11°, de la loi du 8 août 1980.

Le concept de stockage en profondeur se différencie donc clairement de celui de stockage en surface qui a été retenu comme solution de gestion à long terme pour les déchets de faible et moyenne activité à vie courte.

La notion de " stockage en profondeur " insiste sur le fait qu'une installation de stockage doit être conçue sans qu'il y ait intention, à terme, de retrait des déchets, des combustibles usés ou des matières fissiles excédentaires. En effet, un des principes sur lesquels doivent être basées les politiques nationales de gestion est celui de la sûreté passive du stockage, c'est-à-dire une sûreté qui ne dépend pas à long terme de l'homme. Ainsi l'article 179, § 6, alinéa 1er, 3°, de la loi du 8 août 1980, énonce que " la sûreté à long terme d'une installation de stockage repos[e] notamment sur des dispositifs de sûreté qui doivent pouvoir devenir passifs à long terme ". Même s'il n'y a pas d'intention de retrait des déchets stockés, la possibilité de récupérer ces derniers durant une certaine période est assurée selon des modalités qui devront être fixées lors d'une étape ultérieure de la fixation de la politique nationale et qui ne peuvent à aucun moment compromettre la sûreté.

ll est à noter que le terme " stockage en profondeur " tel qu'utilisé ici ne doit pas être confondu avec son acception courante à l'étranger qui désigne, par métonymie, l'installation dans laquelle sont placés les déchets radioactifs.

14. L'article 2 définit le champ d'application matériel du projet, à savoir les " déchets radioactifs de haute activité et [les] déchets radioactifs de faible et moyenne activité et de longue durée de vie, en ce compris le combustible usé considéré comme déchets radioactifs, les déchets radioactifs issus du retraitement de combustibles usés et les matières fissiles excédentaires considérées comme déchets radioactifs " ainsi que les " autres déchets radioactifs dont les caractéristiques sont compatibles ou rendues compatibles avec le stockage en profondeur ".

Le rapport au Roi joint au projet mentionne une autre classification, les déchets radioactifs y étant classés en déchets de catégories A, B et C. Afin de garantir la sécurité juridique, il est recommandé de préciser le commentaire dans le rapport au Roi en utilisant la terminologie employée à l'article 2 du projet.

Articles 3 à 7

15. Les articles 3 à 7 du projet visent de manière non uniforme les " déchets visés à l'article 2 " et les " déchets radioactifs visés à l'article 2 ". Le texte doit être uniformisé.

L'article 3 définit le champ d'application matériel de l'arrêté.

Le premier alinéa vise l'inventaire de référence, inventaire estimé des déchets radioactifs de haute activité et des déchets radioactifs de faible et moyenne activité et de longue durée de vie, existants ou dont la production est prévue, en ce compris le combustible usé non retraité des centrales nucléaires commerciales et de certains réacteurs de recherche qui serait considéré comme déchet, les déchets issus du retraitement de combustible usé ainsi que les matières fissiles excédentaires considérées comme déchets. Ces déchets dont les plus hautement radioactifs génèrent de la chaleur et/ou qui contiennent des radionucléides à vie longue représentent un risque pour l'homme et l'environnement pendant plusieurs centaines de milliers d'années voire pendant une période de l'ordre du million d'années et sont typiquement destinés au stockage en profondeur. Ces déchets correspondent principalement aux déchets des catégories B et C visés à la section A du présent rapport.

Le deuxième alinéa prévoit que pourraient également être placés dans l'installation de stockage en profondeur les déchets repris dans l'inventaire complémentaire potentiel constitué de déchets semblables à l'inventaire de référence et/ou d'autres types de déchets qui ne pourraient pas être stockés dans une installation de stockage de surface pour autant que leurs caractéristiques soient compatibles ou rendues compatibles avec la mise en stockage en profondeur. Ceci inclut notamment, par précaution, les déchets conditionnés de faible et moyenne activité et de courte durée de vie (à savoir les déchets de catégorie A) ne pouvant être stockés dans une installation en surface pour des raisons d'optimisation de celle-ci ou pour des raisons de sûreté. En effet, bien que le stockage en surface constitue la politique nationale de gestion à long terme pour les déchets conditionnés de faible et moyenne activité et de courte durée de vie (à savoir, les déchets de catégorie A), on ne peut exclure que, d'une part, certains de ces déchets ne puissent rencontrer les critères de conformité de l'installation en surface et que, d'autre part, pour certains de ces déchets il soit souhaitable, pour raison d'optimisation, de trouver une autre destination. Une telle optimisation devra prendre en compte tous les aspects de la gestion durable (aspects de sûreté et de protection de l'environnement, aspects scientifiques et techniques, aspects financiers et économiques ainsi que les aspects sociétaux et éthiques). Dans son avis, remis dans le cadre de la procédure de la loi du 13 février 2006 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement et à la participation du public dans l'élaboration des plans et des programmes relatifs à l'environnement, l'AFCN confirme que des déchets de catégorie A qui s'avéreraient non compatibles avec les critères de conformité du stockage en surface pourraient entrer en ligne de compte pour le stockage en profondeur.

Il est à noter qu'un déchet de faible et moyenne activité et de courte durée de vie (à savoir, un déchet de catégorie A) compatible avec un stockage en surface ne l'est pas automatiquement avec un stockage en profondeur.

A moins qu'une politique nationale qui leur soit spécifiquement dédiée n'en décide autrement, cet inventaire complémentaire potentiel pourrait également inclure les déchets radifères de faible et moyenne activité à vie longue (déchets de catégorie B) conditionnés sous forme solide non encore acceptés par l'Organisme et qui trouvent leur origine dans les activités historiques de production de radium. La fraction la plus radioactive des déchets NORM (Naturally Occuring Radioactive Materials), qui sont des déchets issus d'industries conventionnelles impliquant des substances radioactives naturelles, dont la concentration d'activité ne peut être négligée pour des raisons de radioprotection, et qui sont susceptibles de prendre le statut de déchets radioactifs, pourrait également entrer en ligne de compte pour le stockage en profondeur.

Dans la suite du présent rapport et dans l'arrêté, la notion de déchets radioactifs inclut systématiquement le combustible usé lorsque celui-ci a été considéré comme déchet radioactif ainsi que les matières fissiles excédentaires considérées comme déchets.

L'article 4 fixe les modalités d'adoption de la Politique nationale relative à la gestion à long terme des déchets de haute activité et/ou de longue durée de vie.

Sur la base du retour d'expériences provenant de projets similaires à l'étranger, la durée qui peut s'écouler entre une première décision sur le principe de gestion par stockage en profondeur et sa mise en oeuvre se compte en décennies. De nombreuses décisions sont nécessaires afin de fixer notamment le choix des roches hôtes à considérer, le ou les sites de mise en oeuvre ou encore les rôles et responsabilités des différentes parties prenantes. Il apparaît donc judicieux de permettre que la Politique nationale soit subdivisée en plusieurs parties qui s'inscrivent dans un trajet progressif devant conduire à la mise en oeuvre de la solution de gestion à long terme des déchets radioactifs visé à l'article 3. La première partie, objet du présent arrêté, définit l'avant-projet de concept de gestion à long terme des déchets radioactifs visés à l'article 3, la dernière de ces parties étant le choix du ou des sites de mise en oeuvre. Lorsque ce dernier choix sera fait, la Politique nationale sera complète. Le nombre et la nature des autres parties de la Politique ne peuvent être définitivement et précisément fixés à ce stade.

En outre, un processus décisionnel par étapes contribue et facilite la réversibilité décisionnelle et donc la réversibilité de la Politique nationale qui fait l'objet de l'article 7 du présent arrêté.

La Politique nationale de gestion à long terme objet de l'arrêté est préparée, développée, reconsidérée et, le cas échéant, compte tenu de son caractère réversible, adaptée dans le cadre du processus décisionnel visé à l'article 8 du présent arrêté.

La Politique nationale est donc adoptée par étapes et comporte plusieurs parties. Ces parties pourront faire l'objet d'un ou plusieurs arrêtés royaux délibérés en Conseil des ministres conformément à l'article 179, § 6, alinéa 1er, de la loi du 8 août 1980. Un même arrêté peut, le cas échéant, fixer plusieurs parties de la Politique nationale.

L'article 179, § 6, alinéa 5, de la loi du 8 août 1980 dispose que les Politiques nationales visées par l'article 179, § 6, alinéa 1er, contiennent le choix des sites des installations de stockage.

L'article 4, § 1er, détermine les aspects que les différentes parties de la Politique nationale devront au minimum comprendre après la fixation de l'avant-projet de concept de gestion à long terme qui en constitue la première partie.

Vu les durées sur lesquelles s'étale le développement d'un stockage en profondeur et les incertitudes propres à ce développement, notamment en termes d'acceptation sociétale, il n'est pas souhaitable de fixer dès à présent ni l'ensemble des étapes qui jalonneront ce développement ni leur succession temporelle. Il est par contre possible de définir, sur la base des impositions de l'article 179, § 6, de la loi du 8 août 1980, une série de parties indispensables au complètement de la politique nationale.

La Politique nationale comprendra au minimum et sans chronologie préétablie, les aspects suivants

* le processus décisionnel qui contribue à assurer l'institution et le maintien des différentes parties de la Politique nationale et ce, jusqu'à la demande d'autorisation, de création et d'exploitation du stockage en profondeur. La prochaine partie dans l'institution de la Politique nationale comprend la fixation de ce processus décisionnel. Les caractéristiques principales de ce dernier sont définies à l'article 8 du présent arrêté ;

* les modalités de réversibilité, de récupérabilité et de monitoring continu pour une période qui est à déterminer après consultation de toutes les parties prenantes, y compris la société civile, dans le cadre du processus participatif visé à l'article 8, § 4, 2°, du présent arrêté ; ces modalités sont établies en tenant compte des aspects de sûreté, de sécurité nucléaire et de protection de l'environnement ainsi que des aspects scientifiques, techniques, financiers et sociétaux ;

* le choix de la ou des roches (ou de la ou des formations) hôtes au sein de laquelle ou desquelles est mis en oeuvre le stockage en profondeur ;

* de la définition de la solution de gestion à long terme pour les déchets radioactifs visés à l'article 3;

* le choix du ou des sites sur le(s)quel(s) sera mis en oeuvre le stockage.

Afin de permettre au Roi d'instituer toutes les parties de la Politique nationale, l'Organisme formule, en temps opportun, compte tenu de l'évolution du processus décisionnel, les propositions visées à l'article 179, § 6, de la loi du 8 août 1980. A cette fin, l'Organisme prend toutes les initiatives nécessaires.

La première partie de Politique nationale ne contient pas les hypothèses acceptées d'utilisation ultérieure des différents types de combustible usé visées à l'article 179, § 6, alinéa 1er, de la loi du 8 août 1980. Celles-ci seront fixées ultérieurement. Pour formuler les propositions objets de l'article susvisé, l'Organisme doit comme expliqué ci-dessous se concerter avec les détenteurs de combustible usé au sujet de leur statut.

Conformément à l'article 179, § 6, alinéa 7, de la loi du 8 août 1980, les Politiques nationales contiennent les hypothèses acceptées d'utilisation ultérieure des différents types de combustible usé sur proposition des détenteurs du combustible usé et après consultation de l'Organisme et de l'autorité de réglementation compétente. Il est demandé à l'Organisme à l'article 4, § 2, de l'arrêté de se concerter avec les détenteurs de ces combustibles sur le statut de ceux-ci, qu'ils soient issus des réacteurs commerciaux ou de recherche - à moins qu'ils ne fassent déjà l'objet d'une Politique nationale fixant leur statut (retraitement ou déchet), conforme à la directive 2011/70 et telle que rapportée dans le Programme national de gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs établi par le Comité du programme national en application de la loi du 3 juin 2014 transposant la directive européenne 2011/70/Euratom du 19 juillet 2011 et adopté par l'arrêté ministériel du 3 octobre 2016 portant fixation du premier Programme National de gestion du combustible usé et des déchets radioactifs - afin de pouvoir formuler, en temps opportun et compte tenu de l'évolution du processus décisionnel, des propositions visant à compléter la Politique nationale.

Cette concertation doit également permettre à l'Organisme de fixer, en temps voulu, les volumes ainsi que les caractéristiques physiques, chimiques et radiologiques des déchets qui seront à stocker et ce, pour des raisons tant de R&D, de conception et de communication que d'intégration sociétale du projet. Les collectivités potentiellement intéressées par le développement d'une installation de stockage sur leur territoire doivent être dûment informées afin de participer, en connaissance de cause, à la conception de l'installation comme cela a été le cas pour le projet de stockage en surface à Dessel. Ces précisions répondent à une demande récurrente exprimée lors de la consultation, à savoir le besoin de spécifier davantage la Politique nationale. En outre, ces informations sont indispensables pour fixer le montant du Fonds à moyen terme destiné à couvrir les coûts exposés en vue de créer et de maintenir l'assise sociétale requise pour assurer l'intégration d'une installation de stockage final de déchets radioactifs dans une collectivité locale, conformément à l'article 179, § 2, 4°, de la loi du 8 août 1980.

16. A l'article 5, § 2, du projet, on remplacera la référence à " l'ONDRAF " par une référence à la notion d' " Organisme ", définie à l'article 1er, 2°, du projet.

Le premier paragraphe de l'article 6 de l'arrêté définit la première partie de la politique nationale en établissant le stockage en profondeur sur le territoire belge comme avant-projet de concept de gestion à long terme des déchets radioactifs visés à l'article 3.

Ce premier paragraphe insiste également sur la nécessaire adéquation du stockage en profondeur avec les exigences fixées par l'Autorité de réglementation compétente en la matière. Une indication des exigences futures de l'Agence fédérale de Contrôle nucléaire peut être trouvée dans les avis donnés respectivement le 11 juin 2020 conformément aux dispositions de la loi du 13 février 2006 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement et à la participation du public dans l'élaboration des plans et des programmes relatifs à l'environnement, le 20 mai 2021, conformément à l'article 179, § 6, de la loi du 8 août 1980 relative aux propositions budgétaires 1979-1980 ainsi que le 7 mai 2015 sur le Programme national de gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs établi en application de la loi du 3 juin 2014 transposant la Directive européenne 2011/70. Ces exigences prennent en compte les recommandations internationales en matière de gestion à long terme des déchets radioactifs de haute activité et/ou de longue durée de vie. Ainsi, l'Agence internationale de l'Energie atomique a notamment développé dans le cadre de ses normes de sûreté des prescriptions de sûreté particulières relatives au stockage définitif des déchets radioactifs (par ex. AIEA, SSR-5, 2011). Des recommandations similaires sont également émises par l'Agence pour l'Energie nucléaire de l'OCDE (par ex. NEA, 7532, 2020) ainsi que par la Commission internationale de Protection radiologique (par ex. CIPR-122, 2013).

La proposition de l'Organisme se fonde sur le cadre légal en vigueur, les résultats de quarante années de recherche, développement et démonstration en Belgique et à l'étranger en matière de gestion à long terme des déchets de haute activité et/ou de longue durée de vie, sur une comparaison des différentes solutions de gestion, l'avis de l'AFCN, le retour d'expérience international ainsi que les politiques nationales de pays étrangers.

La directive 2011/70 préconise la solution du stockage en profondeur. Suivant le considérant 23 de celle-ci, " il est communément admis que sur le plan technique, le stockage en couche géologique profonde constitue, actuellement, la solution la plus sûre et la plus durable en tant qu'étape finale de la gestion des déchets de haute activité et du combustible usé considéré comme déchet ". Le même considérant indique que " les Etats membres devraient prévoir la planification et la mise en oeuvre de solutions de stockage dans leurs politiques nationales ".

Dans le cadre du Plan Déchets de 2011 et de l'évaluation sur les incidences environnementales (SEA) qui l'accompagnait (cf. B. Processus d'élaboration de la proposition de Politique nationale pour l'historique et le contexte de ces documents), une comparaison générique des options de gestion à long terme des déchets radioactifs a été réalisée, et ce indépendamment de la roche ou formation hôte : entreposage perpétuel ou de très longue durée, stockage en profondeur, évacuation dans les fonds marins, dans l'espace ou dans une calotte glaciaire, etc. Au terme de cette comparaison, le stockage en profondeur sur le sol belge est apparu comme l'option la plus adéquate.

L'évaluation des incidences environnementales (SEA) de 2020 arrive aux mêmes conclusions, à savoir que

* seul le stockage en profondeur au sein de roches ou formations adéquates permet d'assurer la sûreté sans intervention de l'homme sur les périodes au cours desquelles les déchets de haute activité et/ou de longue durée de vie présentent un danger pour l'homme et l'environnement, soit plusieurs, centaines de milliers d'années voire pendant une période de l'ordre du million d'années. Ce principe de sûreté sans intervention de l'homme ou principe de " sûreté passive " est un des principes sur lesquels les Politiques nationales doivent reposer (article 4, paragraphe 3, de la directive 2011/70) ; l'article 179, § 6, alinéa 1er, 3°, de la loi du 8 août 1980 précise également que " le combustible usé et les déchets radioactifs sont gérés de manière sûre, la sûreté à long terme d'une installation de stockage reposant notamment sur des dispositifs de sûreté qui doivent pouvoir devenir passifs à long terme " ;

* des alternatives sont contraires aux accords internationaux, voire même à l'article 179, § 6, alinéa 1er, 3°, de la loi du 8 août 1980, tels par exemple, le stockage sur ou dans les fonds marins, dans les calottes glaciaires ou dans l'espace, ou impliquent des risques majeurs non maîtrisables et contreviennent aux bonnes pratiques internationales telle l'injection directe sous forme liquide dans les couches géologiques ;

* l'entreposage en surface ou en subsurface ne constitue pas une solution de gestion à long terme en ce sens qu'il nécessite périodiquement le renouvellement des bâtiments et le réemballage des déchets et ce, sur des centaines de milliers d'années voire pendant une période de l'ordre du million d'années, ce qui est impossible à garantir. Un bâtiment d'entreposage est également vulnérable aux changements climatiques, aux changements de société, etc. Chaque nouvelle génération se retrouve contrainte de gérer activement les déchets, ce qui implique qu'on dispose des ressources et des connaissances nécessaires pour garantir la sûreté, ce qui n'est pas conforme au principe de base du cadre légal relatif aux mesures de sûreté passive ; dans son considérant 21, la Directive 2011/70 dispose d'ailleurs que " L'entreposage de déchets radioactifs, y compris à long terme, n'est qu'une solution provisoire qui ne saurait constituer une alternative au stockage. " ;

* les développements en cours de la technologie de séparation-transmutation (Partitioning & Transmutation ou P&T) ouvrent la possibilité de convertir ou " transmuter " une partie de certaines substances radioactives de longue durée de vie en substances radioactives de courte durée de vie. Mais la faisabilité industrielle de cette technologie est encore incertaine, tout comme la mesure dans laquelle elle pourrait contribuer à résoudre la problématique des déchets. En tout état de cause, ces nouvelles technologies ne seront pas applicables aux déchets de haute activité et/ou de longue durée de vie existants et ne constituent donc en aucun cas une alternative au stockage en profondeur en Belgique. Si ces technologies généreront également des déchets de longue durée de vie, qui devront être mis en stockage en profondeur, elles pourraient cependant contribuer à optimiser ce dernier, en y réduisant potentiellement la présence de radionucléides à vie longue ou en en réduisant la charge thermique et l'emprise en surface.

Par ailleurs, les activités de recherche et développements (R&D) menées depuis 2011 n'ont apporté aucun élément nouveau susceptible de remettre en question les conclusions scientifiques de l'évaluation des incidences environnementales réalisée dans le cadre du Plan Déchets de 2011.

L'AFCN est l'autorité compétente pour la sûreté et la sécurité nucléaire en Belgique, en particulier la sûreté et la sécurité des installations de stockage. Elle doit être consultée dans le cadre de l'institution des Politiques nationales de gestion des déchets radioactifs (voir l'article 179, § 6, alinéa 1er, de la loi du 8 août 1980).

Dans son avis de juin 2020 relatif à la proposition de l'Organisme soumise à consultation, l'AFCN se déclare favorable à celle-ci, moyennant la prise en compte de commentaires d'ordre formel et le fait de ne pas exclure l'option du stockage multinational.

Ainsi l'AFCN note dans son avis de juin 2020 que

" Tenant compte de l'état de l'art et des éléments décrits [...], l'AFCN est d'avis que le stockage géologique, que ce soit en galeries ou forages profonds, constitue l'option de gestion à long terme la plus sûre pour les déchets radioactifs de haute activité et/ou de longue durée de vie.

En effet

* un stockage repose à terme sur des mesures exclusivement passives ;

* ce type de déchets nécessite un niveau de confinement et d'isolation qui ne peuvent être offerts que par une formation géologique à une profondeur adéquate ;

* cette option permet de limiter les charges aux générations futures et de s'affranchir au mieux des incertitudes contextuelles. "

L'AFCN confirme par ailleurs les conclusions de l'Organisme, basées tant sur des arguments de sûreté que sur des arguments légaux et réglementaires, selon lesquelles ni l'entreposage, quel qu'en soit le type (en surface ou souterrain), ni les alternatives comme le stockage dans une zone de subduction océanique, dans une calotte glaciaire ou dans l'espace, ni le stockage en (sub-)surface ne constituent une solution pour la gestion à long terme des déchets conditionnés de haute activité et/ou de longue durée de vie. Comme l'Organisme, elle écarte aussi les technologies nucléaires avancées en tant qu'alternative au stockage en profondeur

" Les installations d'entreposage ne constituent de facto pas une solution définitive étant donné que `l'intention de retrait des déchets' est inhérente à leur conception. Elles constituent cependant une étape de gestion des déchets dans l'attente de la mise en oeuvre d'un stockage. [...] il est important de ne pas étendre la durée de l'entreposage des déchets au-delà de la période nécessaire à leur stockage.

Les technologies nucléaires avancées telles que la séparation et la transmutation sont en cours de développement dans le cadre du retraitement et de la fermeture du cycle du combustible usé et ne couvrent donc pas l'ensemble des types de déchets de haute activité ou de longue durée de vie, pour lesquels une solution de gestion à long terme est recherchée. Elles ne permettront pas non plus de réduire leur toxicité à un niveau suffisamment bas, en ce compris sur le long terme, que pour autoriser leur stockage en surface. Ces technologies n'offrent donc pas une alternative en tant que telle au stockage géologique mais pourraient être considérées par exemple dans le cadre de la réduction de l'inventaire radiologique à stocker sur le long terme.

Les autres options de gestion (ex. stockage en mer, dans une calotte glaciaire ou dans l'espace) peuvent être d'emblée exclues sur base d'arguments purement légaux ou de risques non maîtrisables liés à la sûreté. ".

L'AFCN confirme également la nécessité d'établir au plus tôt une Politique nationale pour la gestion à long terme des déchets concernés

" Il est important qu'une politique nationale pour la gestion à long terme des déchets radioactifs de haute activité et/ou de longue durée de vie résultant des pratiques nucléaires en Belgique, soit établie au plus tôt. Le fait de ne rien décider à court terme pour ce type de déchets reviendrait à reporter davantage la responsabilité de leur gestion sur les générations futures et à augmenter les risques associés à l'exploitation des entreposages. ".

Après des décennies de recherche, il existe un large consensus international quant au fait que le stockage en profondeur est la seule destination finale sûre pour les déchets de haute activité et/ou de longue durée de vie. Ce n'est que de cette manière que ces déchets pourront être isolés pendant des centaines de milliers d'années voire pendant une période de l'ordre du million d'années de l'homme et de l'environnement, ainsi que des changements futurs éventuels à la surface de la terre, des changements climatiques et des changements dans la société, tous souvent imprévisibles.

Ces recherches ont permis de procéder à l'évaluation des incidences, réalisée à l'initiative de l'Organisme, et de conclure qu'il n'existe pas aujourd'hui d'alternative au stockage en profondeur pour assurer la sûreté de l'homme et la protection de l'environnement contre les risques que présentent les déchets de haute activité et/ou de longue durée de vie ; c'est-à-dire qu'il n'existe actuellement pas de solution de substitution au stockage en profondeur. Comme mentionné supra, certaines des pistes de R&D actuelles, même si elles ne constituent pas une alternative au stockage en profondeur pourraient offrir à terme une possibilité d'optimisation de la gestion des déchets en général et du stockage en profondeur en particulier ; c'est le cas du Partitioning & Transmutation ou P&T. Cette conclusion a fait l'objet d'une position officielle commune entre l'Organisme et le Centre d'Etude de l'Energie nucléaire qui, en Belgique, conduit les recherches sur ces technologies nucléaires avancées.

On ne saurait cependant exclure que dans le futur, considérant les durées nécessaires au développement et à la mise en oeuvre du stockage en profondeur, les avancées scientifiques et techniques doivent être prises en compte. C'est la raison pour laquelle un suivi attentif de ces avancées est prévu à l'article 7, § 1er, du présent arrêté.

Tous les pays de l'OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques) et de l'Union européenne qui possèdent au moins un réacteur nucléaire destiné à la production d'électricité ont opté pour le stockage en profondeur. Seuls l'Italie, le Mexique et la Belgique n'ont pas encore décidé de la gestion à long terme de leurs déchets de haute activité et/ou de longue durée de vie.

Du reste, la solution de stockage en profondeur se concrétise progressivement dans d'autres pays. En plus des Etats-Unis, qui exploitent depuis 1999 déjà une installation de stockage en profondeur pour des déchets de moyenne activité et de longue durée de vie, la Hongrie exploite une installation de stockage en profondeur pour ses déchets non chauffants depuis 2012, la Finlande a entamé la construction d'une telle installation pour ses combustibles usés fin 2016 et la Suède a introduit une demande d'autorisation de construction d'une telle installation pour ses combustibles usés en 2011.

En suivant en cela l'avis de l'AFCN de juin 2011 sur le Plan Déchets de 2011, il nous semble qu'il serait prématuré de fixer par arrêté royal, dès aujourd'hui, la formation hôte (ou roche hôte) d'une installation de stockage en profondeur. Indépendamment du choix qui sera fait ultérieurement, il importe de noter dès à présent que les roches entrant en ligne de compte pour le stockage doivent présenter des caractéristiques adéquates, notamment en termes de stabilité à long terme, de propriétés hydrogéologiques et de rétention des radionucléides.

La première partie de la Politique nationale, arrêtée dans le présent arrêté, ne porte donc que sur le concept de stockage en profondeur. Le choix de la ou des formations hôtes (ou roches hôtes) potentielles sera fixé ultérieurement, lorsqu'il aura fait l'objet d'une concertation avec toutes les parties prenantes, conformément à l'article 8 de l'arrêté.

Le stockage en profondeur peut se concevoir en différentes variantes : soit en galeries, soit en forages. La première conception est celle qui a fait l'objet des principales études et qui a été choisie par tous les pays ayant opté pour le stockage en profondeur. La seconde est étudiée par certains pays pour mettre en stockage tout ou partie de leur inventaire de déchets de haute activité et/ou de longue durée de vie. Un choix entre ces deux conceptions ou une solution mixte sera fait à un stade ultérieur de la fixation de la politique. Une troisième variante, celle d'une installation de stockage en profondeur partagée, en Belgique ou dans un autre pays, avec un ou plusieurs autres pays fait l'objet d'une attention spécifique dans le cadre de la réversibilité de la politique et est traitée à l'article 7, § 2, du présent arrêté.

Conformément à l'article 179, § 7, alinéa 2, de la loi du 8 août 1980, qui dispose explicitement que les déchets radioactifs produits sur le territoire belge y sont aussi stockés, il est proposé de mettre en oeuvre le stockage en profondeur sur le territoire national. Ce stockage sur le territoire national a été considéré comme la référence dans le cadre de l'évaluation des incidences.

La solution de stockage en profondeur pourrait être localisée en plusieurs endroits, par exemple en fonction des caractéristiques des déchets radioactifs, des spécificités des formations hôtes (ou roches hôtes) potentielles ou des situations sociétales. Plusieurs sites pourraient donc être choisis pour assurer la mise en oeuvre d'une solution de stockage en profondeur.

Le stockage en profondeur est destiné à protéger l'homme et l'environnement des risques radiologiques que présentent les déchets radioactifs sur des périodes qui dépassent de loin les possibilités de monitoring et de maintenance (i.e. plusieurs centaines de milliers d'années voire pendant une période de l'ordre du million d'années). La sûreté à long terme d'une installation de stockage repose notamment sur des dispositifs de sûreté qui doivent pouvoir devenir passifs à long terme (c'est-à-dire qui ne nécessitent plus l'intervention de l'homme). Le stockage en profondeur se fait sans intention de retrait ultérieur des déchets mais sans préjudice de la possibilité de procéder à la récupération d'un déchet durant une période donnée. L'article 179, § 6, alinéa 4, de la loi du 8 août 1980 dispose, en effet, que des modalités de réversibilité, de récupérabilité et de monitoring doivent être fixées pour une période à déterminer en tant qu'éléments de conception et d'exploitation de chaque installation de stockage. Ces modalités sont établies en tenant compte de la nécessité d'assurer la sûreté de l'installation de stockage. L'installation de stockage sera donc conçue comme passive à long terme, ce qui implique qu'elle devra être remblayée et scellée après la fin de la phase opérationnelle. Toutefois, il doit être gardé à l'esprit que pendant toute la durée de celle-ci et jusqu'à ce qu'une décision de fermeture partielle puis complète soit prise et autorisée par les autorités compétentes, les modalités d'exploitation pourraient être telles que l'accessibilité des déchets serait proche de celle d'un entreposage. Durant cette phase, la possibilité de récupérer des déchets déjà mis en stockage demeure que ce soit pour des raisons de sûreté, de sécurité nucléaire, d'avancées technologiques ou de choix sociétaux. La fixation des modalités de réversibilité et de récupérabilité fera l'objet d'une partie spécifique de la politique nationale (article 4, § 1er, 2°, de l'arrêté).

Le deuxième paragraphe de l'article 6 prévoit que l'ONDRAF tient compte de la solution qui fait objet du premier paragraphe pour établir le scénario de référence prévu à l'article 16, 3°, de l'arrêté royal du 30 mars 1981 déterminant les missions et fixant les modalités de fonctionnement de l'organisme public de gestion des déchets radioactifs et des matières fissiles, ceci afin de pouvoir estimer les coûts de la gestion à long terme des déchets hautement radioactifs et/ou des déchets à vie longue.

Enfin le troisième paragraphe de l'article 6 prévoit que l'Organisme suit et documente les évolutions et les optimisations de la solution visée au premier paragraphe ainsi que les alternatives sûres à ladite solution. Ce suivi documenté doit permettre d'analyser (i) les différentes variantes du stockage en profondeur (stockage en galeries, stockage en forages, stockage partagé), (ii) les possibilités d'optimisation du stockage en profondeur, notamment en termes de technologies nucléaires avancées et (iii) les alternatives sûres à cette solution qui se présenteraient dans le futur. Ces informations concernent notamment les évolutions en termes de connaissances scientifiques et d'innovations technologiques ainsi qu'en termes de valeurs sociétales. Ceci rencontre une préoccupation largement partagée, notamment dans les avis reçus de la part des trois Régions, exprimée lors de la consultation publique réalisée dans le cadre de la procédure fixée par la loi du 13 février 2006 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement et à la participation du public dans l'élaboration des plans et des programmes relatifs à l'environnement. Ainsi, par exemple, la Région wallonne rappelle qu'il importe de poursuivre les recherches sur les alternatives, notamment par la mutualisation avec d'autres pays. La Région flamande pointe la nécessité de pouvoir adapter la solution en fonction de l'évolution des connaissances et des innovations futures et demande que l'ONDRAF continue à suivre et à évaluer les développements dans divers domaines scientifiques et techniques en matière d'options alternatives de gestion.

17. L'article 7, § 4, 3°, du projet énonce que la préparation participative, équitable et transparente des décisions se fait " par des moyens qui viennent en complément des obligations légales et réglementaires, comme notamment des processus délibératifs ou des panels représentatifs composés d'experts et de citoyens, en application de l'article 179, § 6, alinéas 1[er] et 3[,] de la loi du 8 août 1980 ".

On n'aperçoit pas la portée du segment de phrase précité. Le rapport au Roi indique à cet égard ce qui suit

" (...) Dans ce cadre, des modalités spécifiques d'organisation de la consultation des autorités compétentes et du public sur l'institution des parties ultérieures de la Politique nationale pourraient être prises par le Roi, comme le prévoit expressément la loi du 13 février 2006 (articles 13 et 14). Ces modalités pourraient porter par exemple mais de façon non exhaustive, sur le recueillement et le suivi des avis du public ou des instances visées par la loi ou encore sur la mise à disposition des informations dans le cadre d'une consultation transfrontière.

En outre, afin d'étayer la préparation des décisions qui seront prises conformément à la loi du 13 février 2006, l'Organisme a la possibilité d'organiser, de façon complémentaire et au préalable, un débat sociétal incluant largement la société civile. Ce débat pourrait revêtir différentes formes et recourir notamment à des processus délibératifs ou des panels représentatifs composés d'experts et de citoyens ".

Il ressort de ces explications qu'il s'agit d'habiliter l'ONDRAF à se charger de l'organisation de processus délibératifs ou de panels représentatifs dans le cadre du processus décisionnel en matière de gestion du combustible usé et des déchets radioactifs (ce qui semble aller plus loin que l'organisation d'un " débat sociétal " visé dans le rapport au Roi).

Pareille habilitation ne semble pas, tout d'abord, pouvoir s'inscrire dans le cadre de l'article 179, § 6, alinéa 3, de la loi du 8 août 1980, qui prévoit uniquement la possibilité pour l'ONDRAF de faire des propositions au Roi concernant les mécanismes de participation effective du public au processus de prise de décision

" Le Roi fixe sur proposition de l'Organisme les mécanismes de participation effective du public au processus de prise de décision relatif à la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs ".

Par ailleurs, l'attribution d'un pouvoir réglementaire à un organisme public, tel que l'ONDRAF, n'est en principe pas conforme aux principes généraux de droit public en ce qu'il est ainsi porté atteinte au principe de l'unité du pouvoir réglementaire et qu'un contrôle parlementaire direct fait défaut. En outre, les garanties dont est assortie la réglementation classique, telles que celles en matière de publication, de contrôle préventif exercé par le Conseil d'Etat, section de législation, et de rang précis dans la hiérarchie des normes, sont absentes. Pareilles délégations ne se justifient dès lors que dans la mesure où elles sont très limitées et ont un caractère non politique, en raison de leur portée secondaire ou principalement technique. Les organismes qui doivent appliquer la réglementation concernée doivent être soumis à cet égard tant à un contrôle juridictionnel qu'à un contrôle politique (9).

Concernant la portée de cette délégation, il y a lieu d'observer que celle-ci peut également impliquer des choix politiques sur le fond (par exemple, quelles catégories de citoyens et d'experts seront concernées et si les processus participatifs se dérouleront au niveau international, national, régional ou local), sans qu'il soit prévu à cet égard des garanties spéciales de contrôle politique. Dès lors qu'il s'agit de choix politiques essentiels, la délégation à l'ONDRAF est inadmissible et le projet doit prévoir un dispositif propre en la matière.

18. A l'article 7, § 4, 4°, du projet, il y a lieu, consécutivement à une modification apportée par la loi du 7 novembre 2021, de remplacer la référence à l'article 179, § 2, 4°, alinéa 2, par une référence à l'article 179, § 2, 4°, alinéa 8.

19. A l'article 7, § 4, 5°, du projet, on remplacera la référence à l'article 179, § 6, alinéa 5, par une référence à l'article 179, § 6, alinéa 6. L'article 5, 2°, de la loi du 12 juillet 2022 a en effet inséré un nouvel alinéa 2 dans l'article 179, § 6, de la loi du 8 août 1980, modifiant ainsi la numérotation des alinéas suivants.

Articles 8 et 9

20. Du point de vue de la légistique, il est d'usage que la disposition d'entrée en vigueur précède l'exécutoire. On permutera par conséquent les articles 8 et 9 du projet.

L'article 8 de l'arrêté a trait au processus de préparation des décisions qui doit accompagner le développement de la solution de gestion à long terme jusqu'à la demande d'autorisation de création et d'exploitation d'un ou plusieurs sites de stockage, conformément au régime d'autorisation spécifique pour ce type d'installations.

Il est indispensable de prévoir ce processus décisionnel visé à l'article 179, § 6, alinéa 1er, 6°, de la loi du 8 août 1980 : " un processus décisionnel documenté et fondé sur des données probantes régit toutes les étapes de la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs " dès lors qu'il n'existe actuellement pas de règles organisant le développement et la mise en oeuvre de la politique nationale entre le choix de la solution de gestion à long terme des déchets radioactifs de haute activité et/ou de longue durée de vie et la désignation du ou des sites de mise en oeuvre de cette solution.

Le premier paragraphe définit les objectifs du processus décisionnel. Ce dernier contribue à assurer l'institution par étapes et le maintien de la Politique nationale et ce, jusqu'à la demande d'autorisation, de création et d'exploitation visée à l'article 5, § 2.

L'Organisme établit un calendrier indicatif du processus décisionnel. Ce calendrier est réévalué régulièrement, en tenant compte de l'état le plus récent de la Politique nationale.

Ce calendrier, pour indicatif qu'il soit, est en effet nécessaire à l'Organisme pour déterminer le scénario de référence pour la gestion à long terme des déchets radioactifs qui est appliqué dans le cadre de l'évaluation des coûts relatifs aux activités d'entreposage et aux activités de stockage des déchets et qui tient compte des programmes de référence des producteurs prévus à l'article 16, § 1er, 3°, de l'arrêté royal du 30 mars 1981 déterminant les missions et fixant les modalités de fonctionnement de l'organisme public de gestion des déchets radioactifs et des matières fissiles en ce qui concerne l'alimentation du fonds à long terme.

Un tel calendrier est également requis dans le cadre de l'établissement du programme national prévu à l'article 179, § 8, de la loi du 8 août 1980 en application de la directive 2011/70. L'alinéa 5, b), de ce paragraphe prévoit en effet que le programme national inclut " les échéances importantes et des calendriers clairs qui permettront de respecter ces échéances en tenant compte des objectifs premiers que cherche à atteindre le Programme national " .

Le deuxième paragraphe précise que l'Organisme est chargé d'émettre une proposition définissant ce processus. Pour ce faire, il consultera les parties prenantes concernées aux niveaux national, régional et local et, le cas échéant, en tenant compte des aspects transfrontières. Il est demandé que l'Organisme prenne les initiatives en ce sens dès l'entrée en vigueur du présent arrêté.

Outre le public, les parties prenantes sont, par exemple, l'AFCN, les Régions, les producteurs de déchets radioactifs, la société civile ou les collectivités locales, lesquelles peuvent être constituées chacune d'une ou plusieurs communes ou organes représentatifs de celles-ci, qui consentent à collaborer avec l'Organisme dans le cadre du développement du stockage en profondeur. Sont également considérées comme parties prenantes les communes sur le territoire desquelles sont entreposés provisoirement des déchets radioactifs ou des combustibles usés, étant entendu que le fait d'avoir accepté ou d'accepter un entreposage provisoire n'emporte pas leur accord pour accueillir une installation de stockage en profondeur.

Conformément aux dispositions de l'article 10.2 de la Directive 2011/70, l'Organisme prend notamment les mesures nécessaires pour assurer une participation effective du public à la préparation du processus de prise de décision. La notion de " public " englobe la société civile et les acteurs institutionnels. De telles mesures permettent notamment de garantir une interaction entre la société civile et des experts venus d'horizons divers et de parvenir à établir des recommandations en matière de processus décisionnel qui bénéficient d'un large soutien sociétal.

Le troisième paragraphe spécifie que l'Organisme consultera sur base ad hoc et en temps opportun toutes les autorités compétentes susceptibles d'intervenir dans la préparation de la Politique nationale et ce, tout au long de l'institution de celle-ci.

Ceci rencontre une préoccupation exprimée par les trois Régions dans leurs avis reçus dans le cadre de la consultation publique prévue par la loi du 13 février 2006 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement et à la participation du public dans l'élaboration des plans et des programmes relatifs à l'environnement. Ainsi, les Régions seront consultées de manière structurée dans le cadre et tout au long du processus décisionnel, dans le respect de leurs compétences et prérogatives et de celles des autres entités.

Le troisième paragraphe souligne le rôle particulier de l'AFCN qui sera consultée régulièrement par l'Organisme afin de s'assurer que les aspects de sûreté et de sécurité nucléaires ainsi que les exigences spécifiques du stockage en profondeur soient respectés et se conforment au cadre législatif et réglementaire de sûreté et d'autorisation ainsi qu'à son évolution. Plusieurs décennies devraient séparer le moment où s'opère le choix de la solution du stockage en profondeur et celui de l'introduction de la demande d'autorisation de création et d'exploitation, visée à l'article 16, § 1er, de la loi du 15 avril 1994 relative à la protection de la population et de l'environnement contre les dangers résultant des rayonnements ionisants et relative à l'AFCN, pour l'installation de stockage. Compte tenu de cette période et du caractère unique et innovant d'une telle installation, le troisième paragraphe prévoit une concertation entre l'Organisme et l'AFCN dès la fixation de la première partie de la politique, soit dès l'entrée en vigueur du présent arrêté. Cette consultation doit permettre d'évaluer progressivement et de manière argumentée la capacité de la solution développée par l'Organisme à être autorisée conformément à la loi du 15 avril 1994 relative à la protection de la population et de l'environnement contre les dangers résultant des rayonnements ionisants et relative à l'Agence fédérale de Contrôle nucléaire.

L'ensemble de ces consultations se faisant dans le respect des compétences respectives de chacune de ces autorités, elles ne préjugent en rien de l'octroi des différentes autorisations nécessaires à la mise en oeuvre du stockage en profondeur. En particulier, il s'agit de la concertation préalable prévue à l'article 16/1 de la loi du 15 avril 1994 susvisée qui correspond à la période dite de " pré-licensing " et de la consultation prévue à l'article 33, alinéa 6, de l'arrêté royal du 20 juillet 2001 portant règlement général de la protection de la population, des travailleurs et de l'environnement contre le danger des rayonnements ionisants qui dispose que " L'Agence conclut avec l'ONDRAF un protocole ayant pour objectif la consultation mutuelle et l'échange d'information sur les aspects de la gestion des déchets radioactifs qui peuvent affecter l'exercice des compétences des deux institutions ". Au cours de celle-ci, il est indiqué que l'Organisme consulte l'AFCN sur la sûreté et la sécurité nucléaires du projet de stockage, sur la compatibilité entre le projet et les exigences relatives à la délivrance d'une autorisation de création et d'exploitation ou encore sur les mesures supplémentaires qui, le cas échéant, doivent être prises sur la base de la législation et de la réglementation relative à l'AFCN. Ceci implique que l'Organisme informe régulièrement l'AFCN des résultats de ses études de recherche et développement. Ce dispositif de consultation au cours de la période de " pré-licensing " permet à l'AFCN de formuler et documenter ses éventuelles observations et attentes tout au long du processus d'adoption de la politique nationale, en sus des avis établis en application de l'article 179, § 6, alinéa 1er, 6°, de la loi du 8 août 1980 et ce, sans préjudice de la suite réservée par l'AFCN à une éventuelle demande d'autorisation. Il est à noter que le processus décisionnel ne s'arrête pas à la demande d'autorisation de construction et d'exploitation de l'installation de stockage. Comme évoqué supra, le cadre législatif et réglementaire spécifique à ce type d'installations est encore à définir et l'exploitation d'un stockage en profondeur s'étalant sur plusieurs décennies, la réversibilité des décisions garde toute sa pertinence tout au long de la phase opérationnelle selon des modalités qui seront fixées ultérieurement.

Le processus décisionnel doit permettre la préparation des propositions visées à l'article 179, § 6, alinéa 1er, de la loi du 8 août 1980 relatives aux parties ultérieures de la Politique nationale fondée sur des critères approuvés par le Roi, notamment afin d'objectiver les décisions en termes de réversibilité de la Politique nationale. En particulier, le processus décisionnel permet de prendre en compte les suivis objets de l'article 6, paragraphe 1 et 2 de l'arrêté, ainsi que les résultats des évaluations de sûreté et des évaluations des incidences sur l'environnement, les impératifs de maîtrise des coûts, le retour d'expérience en termes de stockage aux niveaux national et international, les évolutions légales et réglementaires ainsi que les évolutions des attentes et des valeurs de la société.

Le quatrième paragraphe fixe les caractéristiques principales du processus décisionnel. Ces caractéristiques, exprimées ici de manière conceptuelle, seront précisées et concrétisées lors de la préparation et de la fixation de la deuxième partie de la Politique nationale.

1° Le processus décisionnel doit considérer de manière raisonnée les différents aspects de la gestion des déchets radioactifs et leurs interdépendances, à savoir non seulement les aspects de sûreté, mais aussi les aspects de sécurité nucléaire, les aspects scientifiques et techniques, les aspects éthiques et sociétaux, les aspects environnementaux ainsi que les aspects financiers, le tout dans le respect des prescrits légaux et réglementaires.

Les aspects éthiques incluent les valeurs portées par la société et leurs évolutions.

Le texte met également l'accent sur l'approche systémique du stockage en profondeur. Ce sont en effet les aspects susvisés qui, couplés à une approche systémique, déterminent la faisabilité du stockage en profondeur et conditionnent son optimisation progressive et sa mise en oeuvre.

L'approche systémique de la conception d'une installation de stockage en profondeur englobe, dans un même ensemble, les déchets radioactifs conditionnés (en ce compris leurs emballages), les barrières ouvragées de l'installation de stockage, la formation ou roche hôte et tient compte de son environnement géologique .

Conformément à l'article 179, § 6, de la loi du 8 août 1980, le processus décisionnel doit progresser par étapes, fondées sur des données probantes, documentées et sanctionnées formellement par les instances compétentes, notamment l'AFCN pour ce qui est des aspects de sûreté et de sécurité nucléaires et le Comité d'avis institué par l'article 5, § 1er, de la loi du 13 février 2006 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement et à la participation du public dans l'élaboration des plans et des programmes relatifs à l'environnement.

A chaque fois que nécessaire et conformément aux réglementations en vigueur aux différents niveaux institutionnels, la fixation d'une partie de la politique nationale s'accompagnera d'une évaluation des incidences environnementales au niveau stratégique ou au niveau d'un projet, en ce compris dans un contexte transfrontière, et des consultations y afférentes.

Lorsqu'une décision a des implications potentielles sur la sûreté nucléaire, elle sera soutenue par un dossier de sûreté préliminaire qui sera soumis à l'AFCN.

2° Tenant compte de la nécessité d'une participation effective du public au processus de prise de décision, et en application de l'article 179, § 6, alinéas 1 et 3 de la loi du 8 août 1980, le processus décisionnel doit être participatif, équitable et transparent de manière à garantir qu'à chaque étape toutes les parties concernées y compris la société civile se voient offrir la possibilité de participer en connaissance de cause à la préparation des décisions. L'objectif est donc d'assurer, pour chaque étape, l'information et l'implication des différentes entités concernées aux niveaux national, régional et local et le cas échéant, au niveau international conformément aux prescrits relatifs à l'accès à l'information et la participation du public (Convention d'Aarhus) et à l'évaluation de l'impact environnemental dans un contexte transfrontière (Convention d'Espoo), via l'élaboration et le déploiement de leur propre expertise, en vue d'établir un dialogue constructif menant à des décisions portées par toutes les parties prenantes.

Ce point rencontre également un souhait fort, exprimé lors la consultation organisée en 2020, d'implication des différents niveaux institutionnels en Belgique et ce, dès le stade actuel de la Politique nationale. Ce souhait est partagé par plusieurs pays frontaliers. Il importera donc de veiller, en sus des obligations légales de la loi du 13 février 2006 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement et à la participation du public dans l'élaboration des plans et des programmes relatifs à l'environnement et des conventions d'Aarhus et d'Espoo mentionnées supra, à clarifier cette implication ainsi que les rôles et responsabilités des différentes institutions dans le processus décisionnel. Dans ce cadre, des modalités spécifiques d'organisation de la consultation des autorités compétentes et du public sur l'institution des parties ultérieures de la Politique nationale pourraient être prises par le Roi, comme le prévoit expressément la loi du 13 février 2006 (articles 13 et 14). Ces modalités pourraient porter par exemple mais de façon non exhaustive, sur la collecte et le suivi des avis du public ou des instances visées par la loi ou encore sur la mise à disposition des informations dans le cadre d'une consultation transfrontière.

En réponse à la remarque formulée par le Conseil d'Etat au point 17 de son avis 71.926/1/V du 12 août 2022, il est précisé qu'il appartient exclusivement au Roi de fixer les modalités susvisées de participation effective du public conformément à l'article 5 de la loi du 12 juillet 2022 modifiant la loi du 8 août 1980 relative aux propositions budgétaires 1979-1980 et modifiant la loi-programme du 30 décembre 2001 et ce, sur proposition de l'ONDRAF. Dans ce contexte, il revient à l'ONDRAF de prendre les initiatives nécessaires pour préparer les propositions en la matière.

Le Roi pourrait par ailleurs confier l'organisation des processus de participation du public à l'ONDRAF. Cet organisme ne se voit donc octroyer aucun pouvoir réglementaire en la matière.

Il faut noter par ailleurs que l'article 5 de la loi du 12 juillet 2022 susvisée ne s'applique pas à la première partie de la politique nationale telle que fixée par le présent arrêté. Cet article entre en effet en vigueur en même temps que le présent arrêté et donc après la fixation de la première partie de la politique susvisée.

Les impositions découlant de la réversibilité objet de l'article 7, le caractère documenté du processus décisionnel couplé à la possibilité offerte aux parties prenantes de participer à la préparation des décisions et de bâtir leur expertise rencontrent ensemble la demande récurrente exprimée lors de la consultation d'assurer la pérennité des connaissances sur les déchets et le stockage en profondeur.

3° Le processus décisionnel contribue, in fine, par les caractéristiques reprises en 3°, à l'intégration d'une installation de stockage de déchets radioactifs dans une collectivité locale telle que prévue à l'article 179, § 2, 4° et 11° de la loi du 8 août 1980, en ce compris le financement des activités et projets de la ou des collectivités locales. Le financement de ces activités est assuré par le Fonds à moyen terme visé par l'article 179, § 2, 11°, alinéa 6, de la loi du 8 août 1980. Cette caractéristique met clairement en évidence le fait que les décisions liées aux différentes étapes, et en particulier à celle du choix du ou des sites de stockage en profondeur, ne seront pas imposées aux parties prenantes mais seront bien le fruit d'un processus participatif mené, en particulier, avec les communautés locales ou supra-locales susceptibles d'accueillir un tel stockage ; ces parties prenantes seront donc associées au processus décisionnel.

4° Le processus décisionnel est, enfin, défini de manière à préciser également les modalités de suivi de la politique nationale visées à l'article 179, § 6, alinéa 6, de la loi du 8 août 1980.

21. Dès lors qu'il n'est pas nécessaire de rappeler la règle de droit commun selon laquelle l'arrêté envisagé entre en vigueur le dixième jour suivant sa publication au Moniteur belge (10), on reformulera tout simplement l'article 9 comme suit

" L'article 5 de la loi du 12 juillet 2022 modifiant la loi du 8 août 1980 relative aux propositions budgétaires 1979-1980 et modifiant la loi-programme du 30 décembre 2001 entre en vigueur ".

Tant l'article 5 de la loi du 12 juillet 2022 que l'arrêté envisagé entreront alors en vigueur le dixième jour suivant la publication de l'arrêté au Moniteur belge.

Le Greffier,

Astrid TRUYENS

Le Président,

Geert DEBERSAQUES

Notes

(1) Ce délai résulte de l'article 84, § 1er, alinéa 1er, 2°, in fine, des lois `sur le Conseil d'Etat', coordonnées le 12 janvier 1973 qui précise que ce délai est prolongé de plein droit de quinze jours lorsqu'il prend cours du 15 juillet au 31 juillet ou lorsqu'il expire entre le 15 juillet et le 15 août.

(2) A savoir d'autres modifications que celles dont fait état l'avis ou que celles visant à répondre aux observations formulées dans l'avis.

(3) Avis C.E. 71.340/3 du 5 mai 2022 sur un projet d'arrêté royal `instituant la première partie de la Politique nationale en matière de gestion à long terme des déchets radioactifs de haute activité et/ou de longue durée de vie et précisant le processus d'institution par étapes des autres parties de cette Politique nationale'.

(4) Ce qui ressort de la référence non adaptée à l'article 179, § 2, 4°, alinéa 2, de la loi du 8 août 1980 (voir plus loin, observation 18).

(5) Le 27 novembre 2019, la Commission européenne a émis un avis motivé sur la base de l'article 258 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) pour transposition tardive de la directive 2011/70/Euratom par l'Etat belge (document 2018/2013 C(2019) 8235 final). Cet avis concerne la transposition de l'article 12, paragraphe 1, a) et b), combiné avec l'article 4, paragraphe 1, et l'article 12, paragraphe 1, h), de la directive précitée.

(6) Il est à noter à cet égard que l'arrêté ministériel du 3 octobre 2016 `portant fixation du premier Programme National de gestion du combustible usé et des déchets radioactifs', auquel le délégué fait référence, est antérieur à l'avis motivé de la Commission européenne.

(7) Principes de technique législative - Guide de rédaction des textes législatifs et réglementaires, www.raadvst-consetat.be, 94.1 et 94.2.

(8) Le projet vise par exemple également à transposer l'article 10, paragraphe 2, de la directive 2011/70/Euratom (cf. l'avis sur l'avant-projet de loi qui procure un fondement juridique au projet à l'examen : avis C.E. 71.379/3 du 20 mai 2022 sur un avant-projet de loi `modifiant la loi du 8 août 1980 relative aux propositions budgétaires 1979 -1980 et modifiant la loi-programme du 30 décembre 2001', observation 4).

(9) Comparer avec les critères d'évaluation qu'utilise la Cour constitutionnelle pour apprécier les délégations de pouvoir réglementaire par le législateur à une autorité administrative autonome ou à un organisme public décentralisé ; voir C.C., 11 juin 2015, n° 86/2015, B.22.4, et C.C., 9 juin 2016, n° 89/2016, B.9.6.4 : " Les articles 33, 105 et 108 de la Constitution ne s'opposent pas à ce que, dans une matière technique déterminée, le législateur confie des compétences exécutives spécifiques à une autorité administrative autonome soumise tant au contrôle juridictionnel qu'au contrôle parlementaire et n'interdisent pas au législateur d'accorder des délégations à un organe exécutif, pour autant qu'elles portent sur l'exécution de mesures dont le législateur compétent a déterminé l'objet, en particulier dans les matières techniques et complexes " ; voir C.C., 19 novembre 2015, n° 162/2015, B.8.4 : " L'article 33 de la Constitution et l'article 20 de la loi spéciale du 8 août 1980 [de réformes institutionnelles] ne s'opposent pas à ce que le législateur confie des compétences exécutives spécifiques à un organisme public décentralisé qui est soumis à une tutelle administrative et à un contrôle juridictionnel ". Voir aussi C.C. 14 mai 2020, n° 67/2020, B.41.2 : " Une délégation à un organisme public décentralisé qui est soumis à une tutelle administrative et à un contrôle juridictionnel n'est toutefois pas contraire au principe de légalité, pour autant que l'habilitation soit définie de manière suffisamment précise et porte sur l'exécution de mesures dont les éléments essentiels sont fixés préalablement par le législateur ".

(10) Article 6 de la loi du 31 mai 1961 `relative à l'emploi des langues en matière législative, à la présentation, à la publication et à l'entrée en vigueur des textes légaux et réglementaires'.

Cet article n'appelle pas de commentaire.

Nous avons l'honneur d'être,

Sire,

de Votre Majesté

les très respectueux et très fidèles serviteurs,

Le Ministre de l'Economie,

P.-Y. DERMAGNE

La Ministre de l'Energie,

T. VAN DER STRAETEN

Conseil d'Etat

section de législation

Avis 71.926/1/V du 12 août 2022 sur un projet d'arrêté royal `instituant la première partie de la Politique nationale en matière de gestion à long terme des déchets radioactifs de haute activité et/ou de longue durée de vie et précisant le processus d'institution par étapes des autres parties de cette Politique nationale'

Le 14 juillet 2022, le Conseil d'Etat, section de législation, a été invité par la Ministre de l'Energie à communiquer un avis, dans un délai de trente jours, prorogé de plein droit jusqu'au 31 août 2022(1), sur un projet d'arrêté royal `instituant la première partie de la Politique nationale en matière de gestion à long terme des déchets radioactifs de haute activité et/ou de longue durée de vie et précisant le processus d'institution par étapes des autres parties de cette Politique nationale'.

Le projet a été examiné par la première chambre des vacations le 9 août 2022. La chambre était composée de Geert Debersaques, président de chambre, président, Wilfried Van Vaerenbergh, président de chambre, Kaat Leus, conseiller d'Etat, Jan Velaers, assesseur, et Astrid Truyens, greffier.

Le rapport a été présenté par Arne Carton, auditeur.

La concordance entre la version française et la version néerlandaise de l'avis a été vérifiée sous le contrôle de Jeroen Van Nieuwenhove, conseiller d'Etat.

L'avis, dont le texte suit, a été donné le 12 août 2022.

*

1. En application de l'article 84, § 3, alinéa 1er, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, la section de législation a fait porter son examen essentiellement sur la compétence de l'auteur de l'acte, le fondement juridique et l'accomplissement des formalités prescrites.

PORTEE ET FONDEMENT JURIDIQUE DU PROJET

2.1. Le projet d'arrêté royal soumis pour avis contient des règles concernant la première partie des Politiques nationales en matière de gestion des déchets radioactifs et du combustible usé au sens de l'article 179, § 6, alinéa 1er, de la loi du 8 août 1980 `relative aux propositions budgétaires 1979-1980' et concernant le processus d'institution par étapes des autres parties de ces Politiques nationales.

2.2. L'article 2 du projet définit les types de déchets radioactifs auxquels le projet est applicable. L'article 3 du projet retrace le trajet par étapes de la Politique nationale (paragraphe 1er), dispose que l'Organisme national des Déchets radioactifs et des Matières fissiles enrichies (ci après : ONDRAF) prend les initiatives nécessaires pour formuler les propositions visées à l'article 179, § 6, alinéa 1er, de la loi du 8 août 1980 (paragraphe 2) et prévoit une obligation de concertation entre l'ONDRAF et les détenteurs de combustibles usés (paragraphe 3). L'article 4 du projet dispose que le traitement des déchets radioactifs doit se faire en tenant compte de la nécessité d'assurer à terme le stockage en profondeur et prévoit la possibilité pour l'ONDRAF de demander une autorisation de création et d'exploitation dans ce cadre. L'article 5, § 1er, dispose que l'avant projet de gestion à long terme des déchets radioactifs, en attendant le résultat du processus décisionnel visé à l'article 7, est le stockage en profondeur de ces déchets sur le territoire belge. L'article 5, §§ 2 et 3, et l'article 6 imposent un certain nombre d'obligations à l'ONDRAF. L'article 7 fixe les modalités du processus décisionnel et le rôle de l'ONDRAF en la matière. L'article 9, 1°, du projet règle l'entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 2022 `modifiant la loi du 8 août 1980 relative aux propositions budgétaires 1979-1980 et modifiant la loi-programme du 30 décembre 2001'. L'arrêté envisagé entre en vigueur le dixième jour après sa publication au Moniteur belge (article 9, 2°, du projet).

3.1. Le fondement juridique de l'arrêté en projet est recherché dans l'article 179, § 6, alinéa 1er, de la loi du 8 août 1980 `relative aux propositions budgétaires 1979-1980', dans l'article 7 de la loi du 12 juillet 2022 `modifiant la loi du 8 août 1980 relative aux propositions budgétaires 1979-1980 et modifiant la loi-programme du 30 décembre 2001' et dans les articles 105 et 108 de la Constitution.

La loi du 12 juillet 2022 a été publiée le 22 juillet 2022 au Moniteur belge et est entrée en vigueur le 1er août 2022.

3.2. Consécutivement à la modification de l'article 179, § 6, alinéa 1er, de la loi du 8 août 1980 par l'article 5, 1°, de la loi du 12 juillet 2022, l'article 179, § 6, alinéa 1er, de la loi du 8 août 1980 s'énonce actuellement comme suit

" Tenant compte de la nécessité d'une participation effective du public au processus de prise de décision, le Roi institue et maintient, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, sur proposition de l'Organisme et après avis de l'autorité de réglementation compétente, des Politiques nationales en matière de gestion des déchets radioactifs et du combustible usé, en fonction des caractéristiques physiques, chimiques et radiologiques des déchets et du combustible usé, reposant au minimum sur les principes généraux suivants

1° la production de déchets radioactifs est maintenue au niveau le plus bas qu'il est raisonnablement possible d'atteindre en termes d'activités et de volume, au moyen de mesures de conception appropriées et de pratiques d'exploitation et de démantèlement, y compris le retraitement et la réutilisation des substances ;

2° l'interdépendance des différentes étapes de la production et de la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs est prise en considération ;

3° le combustible usé et les déchets radioactifs sont gérés de manière sûre, la sûreté à long terme d'une installation de stockage reposant notamment sur des dispositifs de sûreté qui doivent pouvoir devenir passifs à long terme ;

4° les mesures sont mises en oeuvre selon une approche graduée ;

5° les coûts de gestion du combustible usé et des déchets radioactifs sont supportés par ceux qui ont produit ces substances ;

6° un processus décisionnel documenté et fondé sur des données probantes régit toutes les étapes de la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs ".

Cette disposition procure un fondement juridique aux articles 1er à 8 et 9, 2°, du projet.

3.3. Sous réserve de l'observation formulée au point 17 concernant l'article 7, § 4, 3°, du projet, l'article 7 du projet trouve un fondement juridique complémentaire dans l'article 179, § 6, alinéa 3, de la loi du 8 août 1980, inséré par l'article 5, 2°, de la loi du 12 juillet 2022. Cette disposition s'énonce comme suit

" Le Roi fixe sur proposition de l'Organisme les mécanismes de participation effective du public au processus de prise de décision relatif à la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs ".

3.4. L'article 9, 1°, du projet règle l'entrée en vigueur de " l'article 4 de la loi du xxx modifiant la loi du 8 août 1980 relative aux propositions budgétaires 1979-1980 et modifiant la loi programme du 30 décembre 2001 ".

Pour cette disposition, un fondement juridique est recherché dans l'article 7 de la loi du 12 juillet 2022, qui ne contient toutefois pas d'habilitation au Roi. En revanche, l'article 8 de la loi précitée dispose

" Le Roi détermine la date d'entrée en vigueur de l'article 5 ".

L'article 8 précité procure un fondement juridique à l'article 9, 1°, du projet, étant entendu que la référence à " l'article 4 de la loi du xxx modifiant la loi du 8 août 1980 relative aux propositions budgétaires 1979-1980 et modifiant la loi-programme du 30 décembre 2001 " sera remplacée par une référence à l'article 5 de la loi du 12 juillet 2022.

3.5. Les articles 105 et 108 de la Constitution ne procurent pas de fondement juridique complémentaire au projet.

FORMALITES

4. Le préambule fait mention d'une analyse d'impact de la réglementation qui s'avère toutefois ne pas avoir été réalisée.

Selon le délégué, une telle analyse n'est pas requise dès lors que le projet concernerait l'autorégulation de l'autorité fédérale, de sorte que la dispense visée à l'article 8, § 1er, 4°, de la loi du 15 décembre 2013 `portant des dispositions diverses concernant la simplification administrative' serait applicable.

On ne peut se rallier à ce point de vue. En effet, le projet a également des conséquences pour les tiers et implique donc plus que l'autorégulation au sein de l'autorité fédérale. Ainsi, le projet prévoit une obligation de concertation avec les détenteurs de combustibles usés (article 3, § 3, du projet) et fait le choix politique de stocker des déchets radioactifs sur le territoire belge (article 5, § 1er, du projet).

L'analyse d'impact de la réglementation devra donc encore être réalisée.

5. Le préambule fait référence à la publication de la déclaration prévue par l'article 16 de la loi du 13 février 2006 `relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement et à la participation du public dans l'élaboration des plans et des programmes relatifs à l'environnement'. Cette disposition s'énonce comme suit

" Lors de l'adoption d'un plan ou d'un programme soumis à évaluation des incidences sur l'environnement en vertu de l'article 6, l'autorité fédérale visée à l'article 3, 1°, a), élabore une déclaration résumant la manière dont les considérations environnementales ont été intégrées dans le plan ou le programme, la manière dont le rapport sur les incidences environnementales et les consultations effectuées en application des articles 12, 13 et 14 ont été pris en considération, ainsi que les raisons du choix du plan ou du programme tel qu'adopté, compte tenu des autres solutions raisonnables envisagées et précisant les principales mesures de suivi des incidences notables sur l'environnement de la mise en oeuvre du plan ou du programme.

Lors de l'adoption d'un plan ou d'un programme relatif à l'environnement et non soumis à évaluation des incidences sur l'environnement, l'autorité fédérale visée à l'article 3, 1°, a), élabore une déclaration résumant la manière dont la participation du public effectuée en application de l'article 14 a été prise en considération.

Le plan ou le programme tel qu'il a été adopté et la déclaration élaborée conformément aux alinéas 1 et 2 sont publiés par extrait au Moniteur belge et diffusés sur le site du Portail fédéral.

Dans les dix jours de la publication au Moniteur belge, une copie du plan ou du programme, ainsi que la déclaration, sont adressé[e]s aux instances consultées en application de l'article 12, alinéa 2 et, le cas échéant, à l'Etat qui a été consulté en application de l'article 13 ".

Le délégué a communiqué que la déclaration sera publiée au Moniteur belge en même temps que l'arrêté envisagé.

Il faudra veiller à ce que cette publication intervienne effectivement. On veillera également à ce que la mention requise sur le site du Portail fédéral conformément à l'article 16, alinéa 3, de la loi du 13 février 2006 et les notifications visées à l'article 16, alinéa 4, de la même loi interviennent également.

6. Si l'accomplissement de la formalité mentionnée au point 4 devait encore donner lieu à des modifications du texte soumis au Conseil d'Etat (2), les dispositions modifiées ou ajoutées devraient être soumises à la section de législation, conformément à la prescription de l'article 3, § 1er, alinéa 1er, des lois sur le Conseil d'Etat.

EXAMEN DU TEXTE

Observation préliminaire

7. Le projet soumis pour avis correspond au texte qui a déjà été soumis précédemment au Conseil d'Etat et qui a donné lieu à l'avis 71.340/3 du 5 mai 2022 (3). Dans cet avis, le Conseil a déclaré que la demande d'avis introduite à l'époque était prématurée et donc irrecevable.

L'examen précité du fondement juridique a déjà montré que les auteurs du projet n'ont pas adapté le texte sur lequel le Conseil d'Etat a émis l'avis 71.340/3 au texte de la loi ultérieure du 12 juillet 2022. Le texte n'a pas non plus été adapté à une modification antérieure de l'article 179 de la loi du 8 août 1980 par la loi du 7 novembre 2021 `modifiant l'article 179 de la loi du 8 août 1980 relative aux propositions budgétaires 1979-1980' (4).

Un tel procédé est regrettable. Il implique en effet que le Conseil d'Etat, section de législation, doit rendre un avis sur un texte qui n'a pas suffisamment tenu compte des récentes modifications du cadre juridique, bien que le demandeur d'avis ait eu la possibilité de le faire.

Observations générales

8. Ainsi qu'il ressort du rapport au Roi, le projet vise à transposer partiellement la directive 2011/70/Euratom du Conseil du 19 juillet 2011 `établissant un cadre communautaire pour la gestion responsable et sûre du combustible usé et des déchets radioactifs'.

L'article 4, paragraphes 1 à 3, de la directive 2011/70/Euratom s'énonce comme suit

" 1. Les Etats membres instituent et maintiennent des politiques nationales en matière de gestion du combustible usé et des déchets radioactifs. Sans préjudice de l'article 2, paragraphe 3, chaque Etat membre est responsable, en dernier ressort, de la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs qui ont été produits sur son territoire.

2. Si des déchets radioactifs ou du combustible usé sont transférés, en vue d'un traitement ou d'un retraitement, vers un Etat membre ou un pays tiers, la responsabilité en dernier ressort du stockage sûr et responsable de ces substances, y compris de tout déchet créé en tant que sous-produit, continue à incomber à l'Etat à partir duquel les substances radioactives ont été transférées.

3. Les politiques nationales reposent sur tous les principes suivants

a) la production de déchets radioactifs est maintenue au niveau le plus bas qu'il est raisonnablement possible d'atteindre, en termes d'activité et de volume, au moyen de mesures de conception appropriées et de pratiques d'exploitation et de démantèlement, y compris le recyclage et la réutilisation des substances ;

b) l'interdépendance des différentes étapes de la production et de la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs est prise en considération ;

c) le combustible usé et les déchets radioactifs sont gérés de manière sûre, y compris à long terme grâce à des dispositifs de sûreté passive ;

d) les mesures sont mises en oeuvre selon une approche graduée ;

e) les coûts de gestion du combustible usé et des déchets radioactifs sont supportés par ceux qui ont produit ces substances ;

f) un processus décisionnel documenté et fondé sur des données probantes régit toutes les étapes de la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs ".

Le rapport au Roi indique que l'intention est de définir par étapes les politiques nationales visées à l'article 4

" Dans un premier temps, l'adoption de la première partie de la Politique nationale permet de prendre une première décision stratégique sur la solution technique ou la destination finale pour les déchets de haute activité et/ou de longue durée de vie en Belgique. II s'agit donc d'un avant-projet sur le concept mais sans préciser où, comment et quand ce concept sera [mis] en oeuvre. Ce n'est que quand cette première partie de Politique nationale aura été instituée que des plans et décisions plus concrets pourront définir où, comment et quand la destination finale pourra être réalisée et ce, en concertation avec toutes les parties prenantes ".

Invité à fournir des précisions à ce sujet, compte tenu notamment de l'avis motivé de la Commission européenne relatif à la transposition de la directive 2011/70/Euratom (5), le délégué a répondu ce qui suit

" L'avant-projet d'arrêté royal vise à répondre à l'obligation prévue à l'article 4 de la directive 2011/70 transposé par l'article 179, § 6, de la loi du 8 août 1980 relative aux propositions budgétaires 1979-1980, qui dispose notamment que `par arrêté délibéré en Conseil des ministres, sur proposition de l'Organisme et après avis de l'autorité de réglementation compétente, le Roi institue et maintient des Politiques nationales en matière de gestion des déchets radioactifs et du combustible usé, en fonction des caractéristiques physiques, chimiques et radiologiques des déchets et du combustible usé'.

Dans ce cadre, l'arrêté en projet vise à définir, d'une part, le cadre nécessaire à la fixation par étapes et au maintien de la Politique nationale en matière de gestion à long terme des déchets radioactifs de haute activité et/ou de longue durée de vie et, d'autre part, la première partie de ladite Politique.

La Politique nationale ne sera intégralement constituée que lorsque le ou les sites sur lequel ou lesquels est mis en oeuvre le stockage en profondeur aura ou auront été choisis, ce choix ne pouvant intervenir qu'à un stade ultérieur.

Sur la base du retour d'expériences provenant de projets similaires à l'étranger, la durée qui peut s'écouler entre une première décision sur le principe de gestion par stockage en profondeur et sa mise en oeuvre se compte en décennies. De nombreuses décisions sont nécessaires afin de fixer notamment le choix des roches hôtes à considérer, le ou les sites de mise en oeuvre ou encore les rôles et responsabilités des différentes parties prenantes. Ainsi la plupart des Pays Membres de l'UE ayant une Politique nationale de stockage en profondeur n'ont pas encore de site de mise en oeuvre défini. Il apparaît donc judicieux de permettre que la Politique nationale soit subdivisée en plusieurs parties qui s'inscrivent dans un trajet progressif devant conduire à la mise en oeuvre de la solution de gestion à long terme.

Dans la mesure où l'arrêté en projet fixe le cadre nécessaire à l'institution progressive de la politique nationale et en fixe la première partie, il nous semble qu'il répond à l'obligation imposée aux Etat membres d'instituer et maintenir des politiques nationales et, par conséquent, aux griefs qui fondent la procédure d'infraction initiée par la Commission européenne.

L'article 12 de la Directive 2011/70 porte sur le Programme national qui, conformément à l'article 179, paragraphe 8 de la loi du 8 août 1980, a été approuvé par l'arrêté ministériel portant fixation du premier Programme National de gestion du combustible usé et des déchets radioactifs du 3 octobre 2016 (publié au Moniteur belge le 15 juin 2017).

Ce dernier inclut non seulement les Politiques nationales et les objectifs qu'elles cherchent à atteindre mais aussi de nombreux aspects liés notamment à la mise en pratique de ces Politiques ".

Il se déduit de ces explications que la transposition de la directive 2011/70/Euratom est opérée d'une manière fragmentaire (6). Il faudra en tout cas veiller à ce que le cadre créé par le projet - qui est peu concret, paraphrase à plusieurs reprises l'article 179 de la loi du 8 août 1980 et contient un certain nombre de dispositions non normatives (voir plus loin, observations 10 et 11) - devienne plus concret dans les phases ultérieures de façon à créer un cadre juridique répondant pleinement aux conditions imposées par la directive 2011/70/Euratom, ce qui ne paraît pas être le cas pour l'heure.

9. La transposition d'une directive impose qu'une référence à la directive transposée soit inscrite dans un article distinct du dispositif (7). Il faudra dès lors ajouter au projet un article 2 nouveau visant la transposition partielle de la directive 2011/70/Euratom. Les articles suivants devront alors être renumérotés.

La transposition n'étant pas limitée à l'article 4 de la directive 2011/70/Euratom (8), il est également recommandé de joindre un tableau de transposition au rapport au Roi.

10. Des dispositions qui ne font que rappeler une norme supérieure, en la reproduisant ou en la paraphrasant, n'ont en principe pas leur place dans des règles d'exécution, notamment parce que la nature juridique des dispositions reproduites pourrait en devenir incertaine et que cela donne erronément à penser que l'autorité qui reproduit les règles peut les modifier. Pareille méthode ne peut se justifier que si la bonne compréhension du régime en projet exige que des dispositions d'une norme supérieure soient reproduites, et seulement à condition que l'origine des règles concernées soit précisée (par la mention " conformément à l'article ... de la loi du ... ") et que la reproduction soit correcte et littérale afin de ne pas créer de confusion quant à leur portée exacte.

En ce qui concerne le projet à l'examen, un certain nombre de ses dispositions ne sont pas indispensables pour sa bonne compréhension. Ainsi, il est fait plusieurs fois référence au principe de réversibilité de la Politique nationale (article 3, § 1er, et article 6, § 3, du projet), alors que ce principe découle déjà de l'article 179, § 6, alinéa 4, de la loi du 8 août 1980 et qu'il revient au Roi d'en fixer les modalités concrètes. En outre, par exemple, l'article 7, § 4, 2°, du projet, qui requiert que la Politique nationale soit instituée sur la base de " données probantes et documentées " est une simple paraphrase de l'article 179, § 6, alinéa 1er, 6°, de la loi du 8 août 1980.

Il est recommandé d'omettre du projet les dispositions qui ne font que rappeler une norme supérieure en la reproduisant ou en la paraphrasant.

11. Le projet contient également certains segments de phrase qui, en soi, ne sont pas de nature normative. On peut par exemple citer l'article 3, § 2, du projet qui dispose que l'ONDRAF formule certaines propositions " en temps opportun, compte tenu de l'évolution du processus décisionnel ", et la condition inscrite à l'article 7, § 4, 1°, du projet, imposant que certains aspects soient " considérés de manière raisonnée ".

Il est recommandé soit d'élaborer concrètement ces dispositions non normatives dans des règles clairement normatives, soit de les omettre du projet.

Intitulé, préambule et articles 3, 6 et 7

12.1. L'intitulé, le préambule et les articles 3, 6 et 7 du projet doivent être mis en conformité avec le texte de l'article 179 de la loi du 8 août 1980, qui renvoie à des " Politiques nationales ". Il y a donc lieu de remplacer chaque fois les mots " Politique nationale " par les mots " Politiques nationales ".

12.2. Compte tenu de la terminologie utilisée dans l'article 179 de la loi du 8 août 1980 et dans l'article 2 du projet, on remplacera dans l'intitulé le segment de phrase " en matière de gestion à long terme des déchets radioactifs de haute activité et/ou de longue durée de vie ", qui ne reflète pas correctement le champ d'application du projet, par le segment de phrase " en matière de gestion des déchets radioactifs et du combustible usé considéré comme déchets radioactifs ".

Préambule

13. La référence aux dispositions procurant le fondement juridique figurant dans le préambule doit encore être adaptée au regard des observations formulées lors de l'examen du fondement juridique. On omettra la référence aux articles 105 et 108 de la Constitution. Il manque encore une référence à l'article 179, § 6, alinéa 3, de la loi du 8 août 1980, inséré par la loi du 12 juillet 2022. La référence à l'article 179, § 6, alinéa 1er, de la loi du 8 août 1980 doit encore mentionner que cette disposition a été remplacée par la loi du 12 juillet 2022 (et il convient d'omettre la référence à une insertion par la loi du 3 juin 2014). En outre, il faut renvoyer à l'article 8 (et non à l'article 7) de la loi du 12 juillet 2022.