2017040578 21 JUILLET 2017. - Loi organisant les indemnisations en faveur des membres du personnel du Service public fédéral Affaires étrangères, Commerce extérieur et Coopération au Développement et des personnes assimilées qui sont victimes de dommages causés par des risques exceptionnels à l'étranger

Cet article ne nécessite pas de commentaire.

1. Le commentaire de l'article 2 de l'avant-projet indique que " les membres du personnel sont les membres du personnel en poste à l'étranger [...] à l'exclusion du personnel recruté localement auprès [d]es représentations belges ". Or, à lire la définition de l'article 2, alinéa 1er, 4°, a), 1), de l'avant-projet, ces derniers semblent rentrer dans la définition des " externes en poste ", c'est-à-dire des personnes qui ne sont pas membres du personnel du SPF mais qui " sont affectés auprès d'une représentation belge à l'étranger ".

Appelée à clarifier le champ d'application de l'avant-projet à l'égard du personnel recruté localement, la fonctionnaire déléguée a précisé ce qui suit

" Les membres du personnel recrutés localement sont des membres du personnel du SPF (cf. articles 2, 2° et 8 de l'arrêté royal du 5 mars 2015 portant organisation du Service public fédéral Affaires étrangères, Commerce extérieur et Coopération au Développement). Ils ont un contrat de travail avec l'Etat belge pour travailler dans une certaine représentation belge.

Les personnes visées à l'article 2, 4°, a), du projet de loi sont des personnes qui n'ont pas d'autre lien juridique avec le SPF Affaires étrangères que leur affectation en poste. Ce sont les personnes visées aux articles 21 (actuellement annulé) et 23 de l'arrêté royal du 5 mars 2015 portant organisation du Service public fédéral Affaires étrangères, Commerce extérieur et Coopération au Développement ".

Il peut être déduit de ces explications que le personnel du SPF recruté localement n'entre pas dans le champ d'application de l'avant-projet, dès lors que l'article 2, alinéa 1er, 2°, c), de celui-ci précise qu'il doit s'agir d'un membre du personnel du SPF engagé par contrat de travail par le SPF en Belgique.

2. Il ressort de ce qui précède que pour bénéficier du régime d'indemnisation projeté, l'agent contractuel doit avoir conclu son contrat de travail en Belgique. Il s'ensuit que l'agent contractuel recruté localement, qu'il s'agisse ou non d'un ressortissant de l'Union européenne, ne pourra pas être pris en compte en cas d'indemnisation, son contrat de travail n'ayant pas été conclu en Belgique.

Cette exigence de conclure le contrat de travail en Belgique doit être considérée à la lumière des principes de libre circulation, consacrés par les articles 45 et 49 TFUE, et du droit de tout citoyen de l'Union à circuler et à séjourner librement sur le territoire des Etats membres, consacré par l'article 21 TFUE.

Ces libertés s'opposent à toute mesure nationale qui, même si elle s'applique sans aucune discrimination de nationalité, est susceptible de gêner ou de rendre moins attrayant l'exercice, par les citoyens de l'Union, des libertés fondamentales garanties par le Traité.

A cet égard, il y a lieu d'observer qu'il résulte de la jurisprudence de la Cour de Justice de l'Union européenne que les mesures nationales susceptibles de gêner ou de rendre moins attrayant l'exercice des libertés fondamentales garanties par le TFUE ne peuvent être admises que si elles remplissent quatre conditions : (1) elles doivent s'appliquer de manière non discriminatoire, (2) elles doivent se justifier par des raisons impérieuses d'intérêt général, (3) elles doivent être propres à garantir la réalisation de l'objectif qu'elles poursuivent et, (4) elles ne peuvent pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour l'atteindre 1. Il ressort également de la jurisprudence de la Cour de justice que l'exigence d'un certain lien et d'un certain degré de rattachement à la société de l'Etat membre concerné pour l'obtention d'un droit à une aide sociale, peut être considérée comme un objectif justifié 2.

La réponse de la fonctionnaire déléguée à propos de la compatibilité de l'avant-projet avec les libertés garanties par le TFUE est la suivante 3

" Le personnel recruté localement est recruté avec un contrat de travail local conclu selon les dispositions du droit local, qu'il s'agisse d'un belge ou d'un ressortissant d'un pays de l'Union européenne. Ce personnel est recruté dans un poste déterminé, au sein d'un certain pays, et est donc soumis à la législation locale qui varie énormément d'un pays à l'autre. Les agents du SPF, par contre, tout comme les personnes externes, sont affectés par arrêté. De même, les agents contractuels engagés en Belgique avec un contrat de travail belge, lorsqu'ils sont envoyés à l'étranger, sont affectés par note à un certain poste.

Les personnes envoyées à l'étranger et affectées à un poste pour le compte de l'Etat belge rentrent donc dans le champ d'application du projet de loi, à l'inverse des personnes qui habitent déjà dans le pays et qui y sont donc recrutées localement. Toute personne ayant un certain type de contrat est traitée de la même manière qu'une autre avec le même type de contrat, peu importe la nationalité des personnes concernées ".

S'il peut être admis que le système d'indemnisation envisagé ne crée aucune discrimination sur la base de la nationalité, la réponse de la fonctionnaire déléguée ne permet pas de comprendre quelles raisons impérieuses d'intérêt général imposent l'exigence selon laquelle les membres du personnel engagés par un contrat de travail par le SPF doivent conclure ce contrat en Belgique pour bénéficier du système d'indemnisation envisagé. Il revient à l'auteur du projet d'expliciter plus avant en quoi cette mesure peut être considérée comme étant une exigence de rattachement, proportionnelle et raisonnable, à l'Etat qui octroie le droit à une indemnisation. En imposant cette exigence, le texte crée une différence de traitement avec le personnel recruté localement dont le demandeur n'explique pas, à ce stade, en quoi elle peut être considérée comme justifiée et proportionnelle au regard de l'objectif légitime énoncé 4.

Selon les explications fournies par la fonctionnaire déléguée

" Le terme `affectation' est utilisé par le SPF Affaires étrangères, Commerce extérieur et Coopération au Développement pour désigner les nominations à des fonctions en poste des agents statutaires et des externes envoyés en mission spéciale (e.a. article 20 et 21 de l'arrêté royal du 5 mars 2015 portant organisation du Service public fédéral Affaires étrangères, Commerce extérieur et Coopération au Développement). Les chefs de poste sont affectés par arrêté royal. Les autres affectations font l'objet d'un arrêté ministériel. Les agents contractuels engagés en Belgique avec un contrat de travail belge d'expatriation sont affectés par note à la signature du président du comité de direction.

Le stagiaire par contre n'est pas nommé par arrêté ou par note et n'est donc pas `affecté' à un poste ; il y travaille avec un contrat de stage qui, en son article 4, stipule ceci

`De stagiair verbindt er zich toe voor de aanvang van de stage en met het oog op het volbrengen van de stage, alle maatregelen te treffen of te hebben getroffen om er voor te zorgen dat gedurende de stage de stagiair verzekerd is tegen ziekte en ongevallen. De Belgische Staat draagt geen enkele aansprakelijkheid voor en zal op geen enkele wijze financieel tussenkomen of enige verzekering aanbieden voor kosten gemaakt wegens ziekte of ongevallen die zich zouden voordoen tijdens de duur van de stageovereenkomst. Hetzelfde geldt voor de ongevallen die zich zouden voordoen op de verplaatsingen van België naar de diplomatieke/consulaire post, en omgekeerd, en voor de ongevallen die zich zouden voordoen bij elke andere verplaatsing' ".

Ce faisant, il est créé une différence de traitement qui, à défaut d'être dûment justifiée, encourt le risque d'être considérée comme discriminatoire au regard des articles 10 et 11 de la Constitution.

Articles 3 et 4, § 10

Le projet ne contient pas de notions définies de manière claire et univoque.

Ainsi, s'agissant plus particulièrement de la notion de " terrorisme " visé à l'article 3, 1°, de l'avant-projet, il n'est pas établi que l'auteur comprend cette notion comme celle telle que définie à l'article 2 de la loi du 1er avril 2007 `relative à l'assurance contre les dommages causés par le terrorisme'. La définition inscrite à l'article 2 de la loi du 1er avril 2007 pouvant être considérée comme étendue, l'auteur du projet devra préciser les critères sur la base desquels le Roi reconnaitra les actes énumérés au 1° comme étant susceptibles de donner lieu à indemnisation au titre de cette loi (article 4, § 10, de l'arrêté en projet).

Cet article détermine les catégories de risques exceptionnels qui entrent dans le champ d'application de la présente loi.

Sur l'avis du Conseil d'Etat, des définitions claires de certains risques exceptionnels ont été ajoutées. Elles se trouvent sous l'article 2.

1. L'article 4, § 1er, de l'avant-projet, précise que pour les dommages causés par les risques exceptionnels énumérés à l'article 3, 1°, une indemnisation est octroyée pour le personnel du SPF en poste, à l'externe en poste, au partenaire et à l'enfant à charge. Les ayants droit peuvent aussi bénéficier d'une indemnisation mais sous d'autres conditions, énoncées à l'article 4, § 4.

Au regard des définitions de l'article 2, alinéa 2, il apparait que n'est pas concernée par l'article 4, § 1er, la personne visée à l'article 2, alinéa 2, 3°, soit " le personnel du SPF en voyage de service ".

Interrogée sur cette exclusion et sur sa justification au regard des principes d'égalité et de non discrimination, la fonctionnaire déléguée a indiqué ce qui suit

" Le personnel du SPF en voyage de service est couvert par la législation sur les accidents de travail. Dès lors, tout dommage résultant d'un accident de travail est exclu, comme stipulé dans l'article 4, § 5, 3° du projet de loi

[...]

Contrairement aux agents en voyage de service, les agents affectés en poste ne tombent pas sous ladite législation s'ils sont victime, par exemple, d'un acte terroriste le weekend (les partenaires et enfants sont d'office exclus). Nous avons justement essayé de corriger cette situation discriminatoire où un agent habitant à l'étranger pour le compte de l'Etat n'est pas couvert en dehors des heures de service alors même que l'agent voyageant pour le compte de l'Etat est couvert pendant toute la durée du voyage de service, même pendant le weekend par exemple.

[...]

Comme l'agent en voyage de service est couvert par la législation sur les accidents de travail quand il part à l'étranger pour le compte de l'Etat, nous estimons qu'il n'y a pas de discrimination. C'est l'agent qui part vivre à l'étranger pour le compte de l'Etat qui est, à présent, moins bien protégé que l'agent en voyage de service ".

Cette explication permet de considérer qu'il n'y a pas rupture du principe d'égalité dès lors que les agents en voyage de service sont couverts par la législation sur les accidents du travail et bénéficient d'une protection au moins égale à celle offerte par le texte en projet.

La section de législation ne dispose pas des éléments qui permettent d'apprécier si tel est bien le cas.

2. A l'article 4, § 8, de l'avant-projet, le mot " requérant " sera remplacé par le mot " bénéficiaire ".

Cette observation vaut pour l'article 4, § 9 et pour l'article 5, § 6 de l'avant-projet.

A l'article 5, § 5, de l'avant-projet, plutôt que d'écrire " du membre du personnel ", il convient d'écrire, comme c'est le cas dans l'ensemble de l'article 5, " du membre du personnel du SPF en poste, du membre du personnel du SPF en voyage de service ".

OBSERVATION FINALE DE LEGISTIQUE

L'arrêté de présentation est incorrect 5.

Le greffier,

Colette GIGOT

Le président,

Pierre LIENARDY

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1 C.J.U.E., 30 novembre 1995, C-55/94, Gebhard, point 37.

2 C.J.U.E., 22 mai 2008, C-499/06, Nerkowska, §§ 37-39. Voir aussi par exemple C.J.U.E., 15 mars 2005, C-209/03, Bidar, § 57.

3 La question posée était précisément : " Si la personne recrutée localement est un ressortissant d'un pays de l'Union européenne, le projet qui veut que seuls les agents recrutés par le SPF en Belgique entrent dans le champ d'application de la loi n'est-il pas contraire à la libre circulation des personnes et des travailleurs visée par les Traités européens ? ".

4 Voir, à propos d'une mesure jugée admissible au regard des libertés garanties par le T.F.U.E, l'avis du Conseil d'Etat 60.320/1 donné le 21 décembre 2016, précité.

5 Voir Principes de technique législative - Guide de rédaction des textes législatifs et réglementaires, www.raadvst-consetat.be, onglet " Technique législative ", formule F 5.

Texte provisoire dans une langue ; aussi longtemps que la traduction n'est pas disponible, des adaptations formelles sont encore possibles

§ 1er. Pour le risque exceptionnel visé à l'article 3, 2°, une indemnisation est octroyée suite au décès

1° du membre du personnel du SPF en poste;

2° du membre du personnel du SPF en voyage de service;

3° de la personne assimilée.

Cette indemnisation est prise en charge par l'Etat belge.

§ 2. En cas d'exclusion des garanties d'une assurance-vie, l'indemnisation est octroyée à la personne reprise en qualité de bénéficiaire dans le contrat d'assurance-vie en cas de décès de l'assuré.

En cas d'exclusion des garanties d'une assurance solde restant dû, l'indemnisation est octroyée à l'institution financière à laquelle le solde restant est dû.

§ 3. L'indemnisation visée au paragraphe 1er est égale au montant qui aurait dû être versé par la compagnie d'assurance si celle-ci n'avait pas procédé à l'exclusion.

Si plusieurs contrats d'assurance-vie ou d'assurance solde restant dû coexistent, le versement de l'indemnisation est limité au montant assuré d'un seul contrat d'assurance-vie et au solde restant dû d'un seul contrat d'assurance solde restant dû.

Parmi les assurances-vie, l'Etat belge prend en charge le contrat avec la somme assurée la plus basse.

Parmi les assurances solde restant dû, l'Etat belge prend en charge, par ordre de priorité

1° le solde restant dû de la résidence familiale en Belgique;

2° le solde restant dû le plus bas d'une habitation en Belgique;

3° le solde restant dû le plus bas d'une autre habitation.

§ 4. L'indemnisation visée au paragraphe 1er est octroyée aux conditions suivantes

1° l'exclusion est la conséquence directe de l'affectation ou du voyage de service dans le pays concerné, qui est considéré par l'assureur comme étant un pays à risque;

2° le membre du personnel du SPF en poste, le membre du personnel du SPF en voyage de service ou la personne assimilée a pris toutes les mesures nécessaires pour informer la compagnie d'assurance de son affectation en poste ou de son voyage de service dans ce pays afin de conserver la couverture du risque prévue dans le contrat, éventuellement moyennant le paiement d'une surprime.

§ 5. L'Etat belge est subrogé de plein droit dans les droits et actions du membre du personnel du SPF en poste, du membre du personnel du SPF en voyage de service ou de la personne assimilée à concurrence du montant de l'indemnisation tant envers la compagnie d'assurance qu'envers les éventuels tiers responsables.

§ 6. L'Etat belge peut exiger du bénéficiaire le remboursement total ou partiel de l'indemnisation lorsque celle-ci a été accordée en tout ou en partie à la suite de fausses déclarations ou d'omissions du bénéficiaire.

§ 7. Le Roi détermine les modalités d'indemnisation.

Travaux parlementaires

La Chambre des représentants (www.lachambre.be) Documents : [54-2498] le rapport du 27 juin 2017 et le rapport complémentaire du 6 juillet 2017. - Compte rendu intégral : le 6 juillet 2017. (Erratum, voir M.B. 27-09-2017, p. 88430)

Signatures

Promulguons la présente loi, ordonnons qu'elle soi revêtue du sceau de l'Etat et publiée par le Moniteur belge.

Donné à Bruxelles, le 21 juillet 2017.

PHILIPPE

Par le Roi

Le Ministre des Affaires étrangères,

D. REYNDERS

Le Ministre de la Coopération au Développement,

A. DE CROO

Scellé du sceau de l'Etat

Le Ministre de la Justice,

K. GEENS

Préambule

PHILIPPE, Roi des Belges,

A tous, présents et à venir, Salut.

Les Chambres ont adopté et Nous sanctionnons ce qui suit

Rapport au Roi

EXPOSE DES MOTIFS

MESDAMES ET MESSIEURS,

1. Considérations générales

Au cours des dernières années, de nombreux attentats ont eu lieu; la Belgique n'a pas non plus été épargnée. Une large part de la population ne se sent plus en sécurité.

Dans le passé, plusieurs membres du parlement ont déjà posé des questions sur la couverture des agents expatriés en matière de risques exceptionnels tels que guerres, attaques terroristes ou catastrophes.

Sur les 568 agents en poste, 238, soit 41%, se trouvent dans des postes à risque et 313, soit 55%, se trouvent dans des pays dont le taux de pénibilité est de 2 ou plus. Actuellement, l'agent doit prendre lui-même les mesures nécessaires pour se protéger supplémentaire contre certains risques dans la juridiction du poste. Il est extrêmement difficile de s'assurer contre ces risques.

Sur le territoire belge, la législation prévoit déjà une aide aux victimes d'actes intentionnels de violence : il s'agit, d'une part, de la loi du 1er août 1985 portant des mesures fiscales et autres, telle que modifiée par la loi-programme du 27 décembre 2004 et, d'autre part, de la loi du 13 novembre 2011 relative à l'indemnisation des dommages corporels et moraux découlant d'un accident technologique, qui couvre les victimes de catastrophes technologiques de grande ampleur.

Il est de la responsabilité de l'Etat belge de protéger les personnes qu'il envoie à l'étranger pour l'y représenter, de la manière la plus adéquate possible contre certaines catégories de risques.

Les membres du personnel de la carrière extérieure et de la carrière consulaire passent environ 75% de leur carrière professionnelle à l'étranger. Le partenaire et les enfants des agents les accompagnent donc en poste.

Pour faciliter l'expatriation de ces familles, le SPF Affaires étrangères prévoit des mesures de soutien. Il est en effet essentiel pour le bien-être et les prestations du personnel expatrié que les membres de leur famille qui les accompagnent en poste soient également protégés. Pour cette raison, cette loi englobe expressément cette catégorie de personnes.

Cette loi entend créer la base juridique pour l'octroi d'indemnisations au personnel du SPF ou aux personnes assimilées qui sont victimes de dommages causés par des risques exceptionnels lors de leur affectation en poste à l'étranger ou lors d'un voyage de service à l'étranger.

Cette loi traite deux catégories de risques exceptionnels

1. les guerres, les émeutes, les actes intentionnels de violence, le terrorisme, les catastrophes, les maladies tropicales et les maladies infectieuses graves;

2. l'exclusion par la compagnie d'assurance des garanties prévues dans le contrat d'assurance vie ou le contrat d'assurance solde restant dû, suite à son affectation auprès d'un poste belge à l'étranger ou à son voyage de service à l'étranger.

Dans le cadre de la deuxième catégorie de risques, une convention sera signée avec Assuralia, l'union professionnelle des entreprises d'assurance. Cette convention vise à offrir plus de certitude et de transparence à l'assuré quant à sa couverture et à l'assureur quant aux risques de l'affectation en poste ou le voyage de service dans un certain pays.

Les indemnisations prévues dans cette loi ne sont octroyées qu'à la condition que le dommages subi ne soit indemnisé d'aucune autre façon et qu'il ait été subi dans le pays d'affectation ou dans le pays où le voyage de service est effectué.

2. Commentaire des articles