2016000341 17 MAI 2016. - Arrêté royal fixant les critères d'une répartition harmonieuse entre les communes des places d'accueil pour les demandeurs d'asile

Au 2° (et non " 2. "), il y a lieu de remplacer les mots " l'étranger tel que défini à l'article 2 de la loi précitée " par les mots " la personne visée à l'article 2, 1°, de la loi ".

Le nombre de places d'accueil en initiative locale d'accueil à ouvrir sur le territoire de chaque commune est déterminé après application des critères énoncés dans la formule de l'article 3.

Le calcul du nombre de ces places d'accueil pour demandeurs d'asile par commune prend en compte les places d'accueil en initiative locale d'accueil ainsi que toutes les autres places d'accueil qui ne sont pas des initiatives locales d'accueil sur le territoire de la commune. Les places en initiative locale d'accueil sont prises en considération à hauteur de 100% et les autres à hauteur de 75%.

Les communes ayant deux fois plus de places d'accueil pour demandeurs d'asile que le nombre moyen de places d'accueil par millier d'habitants sont exemptées de créer de nouvelles places en initiative locale d'accueil dans le cadre du plan de répartition.

Le nombre total de places en initiative locale d'accueil à créer est fixé par tranche.

Le nombre de places en initiative locale d'accueil à créer sur le territoire de chaque commune résulte de l'application de la formule suivante

(Image non reprise pour des raisons techniques, voir M.B. du 10-06-2016, p. 35249)

Si le résultat du calcul du nombre de places est un nombre non entier, ce nombre est arrondi au nombre entier inférieur s'il est inférieur à 0,5 et au nombre entier supérieur s'il est égal ou supérieur à 0,5.

A = coefficient multiplicateur correspondant au nombre relatif de places à créer sur le territoire de cette commune;

Z = tranche de nombre de places d'accueil à créer;

Z x A = nombre absolu de places à créer par la commune par tranche;

P = nombre d'habitants inscrits aux registres de la population au 1er janvier de l'année où est pris chaque arrêté visé à l'article 5;

I = total des revenus imposables nets des personnes repris dans le dernier exercice fiscal pour lequel les données sont disponibles au moment où est pris chaque arrêté visé à l'article 5 ;

M = nombre de places d'accueil par millier d'habitants sur le territoire de la commune au moment où est pris chaque arrêté visé à l'article 5, en prenant en compte 1 pour une place dans une initiative locale d'accueil et 0.75 pour toute autre place d'accueil. Pour l'application de la formule, La valeur M est toujours au moins égale à 1000/P ;

C = nombre de bénéficiaires par millier d'habitants du revenu d'intégration sociale au sens de la loi du 26 mai 2002 concernant le droit à l'intégration sociale ou de l'aide sociale au sens de la loi organique des C.P.A.S. du 8 juillet 1976 et/ou (pour lequel le C.P.A.S. perçoit un remboursement de l'Etat) à charge du C.P.A.S. pendant la dernière année pour laquelle les données sont disponibles au moment où est pris chaque arrêté visé à l'article 5. Pour l'application de la formule, la valeur est toujours au moins égale à 1000/P.

Si l'application de la formule visée à l'article 3 impose la création d'un nombre de places d'accueil supérieur au seuil d'exemption prévu à l'article 2, alinéa 3, les places d'accueil qui dépassent le seuil d'exemption ne doivent pas être créées.

Si l'intention de l'auteur du projet est de mettre en oeuvre l'article 11, § 4, de la loi du 12 janvier 2007 lu conjointement avec l'article 11, § 3, alinéa 2, 2°, de la même loi, il y a lieu d'insérer dans le projet une disposition distincte appelée à s'appliquer lorsque " des circonstances exceptionnelles liées à la disponibilité des places d'accueil dans les structures d'accueil " se présentent.

Pour le surplus, il est renvoyé à l'observation générale n° 3.4.

En effet, il y a lieu de prévoir deux mécanismes, l'un qui exécute l'article 57ter/1 de la loi organique du 8 juillet 1976 et l'autre qui met en oeuvre l'article 11, § 4, de la loi du 12 janvier 2007.

Cet article, qui se borne à énoncer ce qui se déduit déjà directement de la loi du 12 janvier 2007, doit être omis.

L'alinéa 1er en projet donne d'ailleurs l'impression qu'il déroge à l'article 11, § 3, alinéa 4, de la loi du 12 janvier 2007, ce qui ne serait en tout état de cause pas admissible.

Lorsque des places d'accueil qui ne sont pas des places en initiative locale d'accueil sont ouvertes par l'Agence ou un de ses partenaires au sens de l'article 62 de la loi sur le territoire d'une commune postérieurement à la décision de prise d'effet du plan de répartition, l'Agence peut procéder d'office à un nouveau calcul des places en initiative locale d'accueil à y créer.

Dans ce cas, le nombre de places d'accueil qui sont ouvertes est pris en considération pour fixer la valeur M telle que visée à l'article 3.

Ce nouveau calcul concerne seulement les places d'accueil visées à l'alinéa 1er qui sont effectivement ouvertes avant l'expiration du délai fixé à l'article 6, alinéa 1er ou, le cas échéant, celui fixé à l'article 6, alinéa 4.

Pour être prises en considération dans ce nouveau calcul, ces mêmes places doivent également être ouvertes pour une période initiale d'au moins six mois.

L'Agence communique sans délai au C.P.A.S. le nombre actualisé de places en initiative locale d'accueil qui doivent, le cas échéant, encore être créées.

CHAPITRE III. - Sanctions financières

Si la totalité des places d'accueil à créer en application du plan de répartition n'a pas été créée par le C.PA.S. dans le délai fixé à l'article 6, alinéa 1er ou, le cas échéant, celui fixé à l'article 6, alinéa 4, l'Agence le notifie par courrier recommandé au C.P.A.S. en précisant le nombre de places d'accueil qui doivent encore être créées.

Le C.P.A.S. peut, en réponse au constat dressé par l'Agence, faire valoir les motifs pour lesquels les places n'ont pas encore pu être ouvertes, au plus tard dans les quinze jours qui suivent la réception du courrier visé à l'alinéa précédent. L'Agence prend sa décision au plus tard dans les trente jours qui suit la réception du courrier du C.P.A.S.

Si l'Agence accepte les motifs avancés par le C.P.A.S., elle fixe un nouveau délai endéans lequel la totalité des places à créer doit être au plus tard mises à disposition.

A l'alinéa 2, le délai laissé au CPAS pour faire valoir son argumentation paraît court.

Si l'auteur du projet entend donner une réelle consistance au caractère contradictoire de la procédure, ce délai devrait être allongé.

La décision d'infliger chaque sanction financière est notifiée par lettre recommandée au C.P.A.S. Une invitation à acquitter la sanction financière dans un délai de soixante jours est jointe.

A défaut de paiement de la sanction financière dans le délai imparti, la décision qui inflige la sanction financière est définitive.

CHAPITRE IV. - Dispositions finales

1. A l'alinéa 1er, il est inutile de rappeler que la décision est " motivée ". Cette exigence résulte déjà de la loi du 29 juillet 1991 `relative à la motivation formelle des actes administratifs'.

2. L'alinéa 2 contient deux règles.

Selon la première, le CPAS peut introduire à l'encontre de la décision de l'Agence lui infligeant une sanction financière un recours en annulation auprès du Conseil d'Etat dans un délai de soixante jours à compter de la notification de la décision, à peine de déchéance.

Cette disposition pose problème : en effet, s'il s'avère que la décision concernée fait bien partie de celles qui sont visées à l'article 14, § 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, la règle énoncée se borne à reproduire les principes qui se déduisent déjà de ces lois et de ses arrêtés d'exécution et elle est inutile; si, par contre, la décision concernée n'est pas visée par l'article 14 des lois coordonnées, il n'est pas au pouvoir du Roi d'étendre les compétences du Conseil d'Etat puisque l'article 160 de la Constitution réserve cette matière au législateur. Dans les deux cas, la règle doit donc être omise.

La seconde règle énoncée à l'alinéa 2 consiste à prévoir que le recours au Conseil d'Etat suspend l'exécution de la décision attaquée.

Cette règle doit aussi être omise (5) car il n'est pas au pouvoir du Roi de déroger au principe général du droit selon lequel toute décision administrative est directement exécutoire nonobstant tout recours.

L'observation vaut également à l'alinéa 3 pour les mots " et en l'absence de recours visé à l'alinéa précédent, ou de rejet de ce recours, ", qui doivent donc aussi être omis.

OBSERVATION FINALE

Dans l'ensemble du projet, il convient d'omettre les mots " du présent arrêté " (6).

Le président, Le greffier,

Pierre LIENARDY Colette GIGOT

Notes

1 Sur les obligations de publication qui en découleraient, voir les Principes de technique législative - Guide de rédaction des textes législatifs et réglementaires, www.raadvst-consetat.be, onglet " Technique législative ", recommandation n° 3.14.

2 Ce mécanisme est dérogatoire au dispositif que l'arrêté en projet met en place.

3 Principes de technique législative - Guide de rédaction des textes législatifs et réglementaires, www.raadvst-consetat.be, onglet " Technique législative ", recommandation n° 27, c.).

4 Ibid., formule F 3-2-2.

5 Au surplus, le caractère suspensif du recours n'est pas exigé par l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme (Voir notamment l'avis 53.763/2/V donné le 9 septembre 2013 sur un projet devenu le décret du 28 novembre 2013 `relatif à la performance énergétique des bâtiments' (Doc. parl., Parl. wall., 2013-2014, n° 887/1, p. 47 et les références citées).

6 Principes de technique législative - Guide de rédaction des textes législatifs et réglementaires, www.raadvst-consetat.be, onglet " Technique législative ", recommandation n° 72, a).

Le présent arrêté entre en vigueur le jour de sa publication au Moniteur belge.

Signatures

Donné à Bruxelles, le 17 mai 2016.

PHILIPPE

Par le Roi

Le Vice-Premier ministre et ministre de la Sécurité et de l'Intérieur,

J. JAMBON

Le Secrétaire d'Etat à l'Asile et la Migration, en charge de la Simplification Administrative,

T. FRANCKEN

Le Ministre des Classes moyennes, des Indépendants, des PME, de l'Agriculture et de l'Intégration sociale, en charge de la politique en matière du système ferroviaire et de la régulation du transport ferroviaire et du transport aérien,

W. BORSUS

Préambule

PHILIPPE, Roi des Belges,

A tous, présents et à venir, Salut.

Vu la loi organique du 8 juillet 1976 des centres publics d'action sociale, l'article 57 ter/1, inséré par la loi du 2 janvier 2001, abrogé par la loi du 12 janvier 2007 et rétabli par la loi du 8 mai 2013;

Vu la loi du 12 janvier 2007 sur l'accueil des demandeurs d'asile et de certaines autres catégories d'étrangers, les articles 11, § 3, alinéa 2, 2° et 64;

Vu l'avis de l'Inspection des Finances du 22 février 2016;

Vu l'avis n° 59.077/4 du Conseil d'Etat du 5 avril 2016, en application de l'article 84 § 1 er, alinéa 1er, 2°, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat;

Considérant les obligations découlant de la directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale;

Considérant la nécessité d'organiser une répartition harmonieuse entre les communes des places en initiative locale d'accueil pour les demandeurs d'asile;

Sur la proposition du Secrétaire d'Etat à l'Asile et la Migration et du Ministre de l'Intégration sociale, et de l'avis des Ministres qui en ont délibéré en Conseil,

Nous avons arrêté et arrêtons

Rapport au Roi

RAPPORT AU ROI

Sire,

La loi du 12 janvier 2007 relative à l'accueil des demandeurs d'asile et de certaines catégories d'étrangers (ci-après " la loi accueil ") consacre au profit des demandeurs d'asile et de certaines autres catégories de bénéficiaires un droit à l'aide matérielle devant leur permettre de mener une vie conforme à la dignité humaine.

Cette aide matérielle est délivrée au sein de structures d'accueil qui sont collectives ou individuelles. La loi prévoit en son article 64 que ces structures peuvent être organisées par les centres publics d'action sociale (ci-après, " C.P.A.S. "). Elles sont alors appelées initiatives locales d'accueil. Celles-ci font l'objet d'une convention conclue entre le C.P.A.S. et l'Agence fédérale pour l'accueil des demandeurs d'asile (ci-après, " l'Agence ").

L'article 57ter/1 de la loi organique du 8 juillet 1976 des centres publics d'action sociale (ci-après " la loi organique ".), qui avait été abrogé par la loi du 12 janvier 2007, a été rétabli par la loi du 8 mai 2013 modifiant la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers, la loi du 12 janvier 2007 sur l'accueil des demandeurs d'asile et de certaines autres catégories d'étrangers et la loi du 8 juillet 1976 organique des centres publics d'action sociale.

L'arrêté qui est soumis à Votre signature porte exécution de l'article 57ter/1 de la loi organique sur la base de l'habilitation qui Vous est conférée par cet article.

L'article 57ter/1 de la loi organique prévoit que pour assurer une répartition harmonieuse des places d'accueil entre les communes, le C.P.A.S. est tenu de créer des initiatives locales d'accueil. Les critères de cette répartition doivent être fixés par Votre Majesté, en prenant en compte la situation spécifique de chaque commune. La date d'entrée en vigueur comme les sanctions financières qui peuvent être appliquées en cas de défaut de création de places d'accueil, doivent également être fixés par Votre Majesté.

Dans la mesure où cet article concerne l'accueil des demandeurs d'asile, son application doit se réaliser en conformité avec les dispositions de la loi accueil.

Son article 11, § 3, prévoit que lors de la désignation d'un lieu obligatoire d'inscription aux bénéficiaires de l'accueil, l'Agence doit notamment tenir compte d'une répartition harmonieuse entre les communes en vertu de critères fixés par un arrêté royal délibéré en Conseil des ministres.

L'arrêté qui est soumis à Votre signature permet de fixer ces critères, qui se confondent avec ceux prévus par l'article 57ter/1 de la loi organique, afin d'apporter, outre les mesures déjà prises, une réponse adaptée à la nécessité de créer de nouvelles places d'accueil lorsque le nombre de personnes introduisant une demande d'asile en Belgique augmente de manière significative.

Il en découle que dans la mesure où les deux lois visées concernent des compétences attribuées à différents Ministres, chacun est cosignataire du présent projet d'arrêté.

Le nombre de demandes d'asile introduites en Belgique au cours de l'année 2015 a connu une hausse très importante, comme dans de nombreux autres Etats membres de l'Union européenne, confrontée à la plus grave crise migratoire depuis la Seconde Guerre Mondiale.

Un nombre total de 35.476 demandes d'asile ont été introduites en 2015, ce qui représente une augmentation de plus de 50 % par rapport à l'année précédente où 17.213 demandes avaient été enregistrées.

Des efforts considérables ont été accomplis pour renforcer la capacité d'accueil face à cet afflux à la fois massif et soudain, le nombre de demandeurs d'asile ayant brusquement plus que triplé au cours de l'été 2015. Le nombre de places au sein du réseau d'accueil géré par l'Agence en partenariat avec ses nombreux partenaires publics et privés est ainsi passé de 18.000 places au mois de juin 2015 à près de 33.500 places fin décembre 2015.

Il s'impose aussi de rappeler que la Belgique, a l'obligation de prévoir des conditions d'accueil permettant aux demandeurs d'asile de vivre conformément à la dignité humaine, obligation qui découle de la directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale.

Différentes initiatives pour créer de nouvelles places ont été lancées par le Secrétaire d'Etat à l'Asile et la Migration en charge de la Simplification Administrative et l'Agence, avec le soutien du Ministre de la Défense qui a mis à disposition des locaux et du personnel.

Les initiatives locales d'accueil gérées par les C.P.A.S. représentent en date du 31 mars 2016 un total de 8.449 places d'accueil. Plus de 250 C.P.A.S. ont ouvert volontairement des places en initiative locale d'accueil depuis le mois de juillet 2015 pour un total de 2.800 places supplémentaires.

En outre, des structures d'accueil ont été ouvertes par des partenaires privés via la conclusion de marchés publics.

Cet ensemble de mesures exceptionnelles, doit toutefois être progressivement complété par un système qui permet une répartition la plus harmonieuse possible des places d'accueil sur le territoire, la situation actuelle faisant peser une charge parfois considérable sur certaines communes où ont été ouvertes des structures d`accueil.

En cas de manque de places d'accueil, l'article 11 § 4 de la loi accueil met en place un système où peut avoir lieu un basculement de l'aide matérielle délivrée par l'Agence vers l'aide sociale délivrée par les C.PA.S.

La loi du 8 mai 2013 précitée a toutefois inséré dans la loi organique la possibilité de recourir à un plan de répartition tout en maintenant le principe de la délivrance d'une aide matérielle et non financière.

Le chapitre Ier de l'arrêté soumis à Votre signature, comprend un article 1er unique, qui définit les principales notions usitées dans l'arrêté en projet.

Le chapitre II est consacré aux critères de la répartition et se compose de sept articles (articles 2 à 8).

Les articles 2, 3 et 4 contiennent les dispositions qui vont permettre de déterminer le nombre de places d'accueil à créer par commune, par l'application d'un processus comportant trois étapes : l'application d'un critère d'exemption, le calcul au moyen d'une formule du nombre de places à créer et l'application d'un plafond de places à créer.

L'article 2 précise qu'une formule de calcul, qui figure dans l'article 3 du présent arrêté, est appliquée pour fixer le nombre de places d'accueil à ouvrir sur le territoire de chaque commune.

Afin de prendre en considération les places d'accueil déjà existantes sur le territoire des communes, une distinction est faite selon que les structures déjà implantées sur le territoire d'une commune sont des initiatives locales d'accueil ou des structures d'accueil qui ne sont pas des initiatives locales d'accueil.

La distinction ne prend pas en compte le caractère structurel ou d'urgence des places d'accueil, ni l'aspect collectif ou individuel des places. Les places constituant des initiatives locales d'accueil sont comptabilisées à hauteur de 100 % dans le calcul du nombre de places alors que toutes les autres places d'accueil sont comptabilisées à hauteur de 75 %. Ainsi, à titre d'exemple, s'il existe sur le territoire d'une commune 15 places en initiative locale d'accueil (15 x 100 % = 15) ou 20 places dans un autre type de structure d'accueil (20 x 75 % = 15), leur prise en compte dans la formule de calcul sera équivalente.

Afin de ne pas alourdir la charge sur certaines communes qui font déjà proportionnellement plus d'efforts que d'autres communes, un système d'exemption est mis en place. Celui-ci consiste à prévoir que lorsque dans une commune, le nombre de places d'accueil pour 1000 habitants est deux fois supérieur au nombre moyen de places d'accueil par millier d'habitants, la commune est exemptée de l'application du plan de répartition. En d'autres termes, des initiatives locales d'accueil ne devront pas être créées sur son territoire.

L'article 3 contient ensuite la formule de calcul dont le résultat fixe le nombre précis de places d'accueil à créer par les communes qui ne sont pas exemptées. Il précise que le nombre de places à créer sera mis en oeuvre par tranche dont l'importance est fixée par arrêté royal délibéré en Conseil des Ministres, comme le prévoit l'article 57 ter/1 de la loi organique. Le Conseil des Ministres pourra par exemple décider de fixer la tranche à 5000, 10.000 ou 15.000 places d'accueil.

Les critères de calcul ont été choisis pour atteindre la répartition la plus équilibrée possible, dans le respect du principe d'égalité de traitement entre les différents C.P.A.S. du Royaume.

Deux critères ont été retenus pour tenir compte de la situation socio-économique prévalant dans chaque commune : il s'agit du total des revenus imposables nets et du nombre de bénéficiaires par millier d'habitants du revenu d'intégration sociale et de l'aide sociale.

Les deux autres critères ont été retenus afin de prendre en considération la situation démographique de chaque communeet les efforts parfois importants déjà fournis par certaines communes en termes d'accueil de demandeurs d'asile. Il s'agit, pour chaque commune, du nombre d'habitants et du nombre de places d'accueil qui y sont déjà ouvertes

Ces deux critères permettent d'assurer que le nombre de places à créer en initiative locale d'accueil soit proportionnel à la population et aux efforts déjà consentis pour ouvrir des places d'accueil.

Les quatre critères de répartition sont donc les suivants

1) Le nombre d'habitants inscrits dans la commune. Le nombre d'habitants pris en compte est celui existant au 1er janvier de l'année où est pris l'arrêté royal fixant la date d'activation d'une tranche du plan de répartition.

2) Le total des revenus imposables nets dans la commune selon les dernières données fiscales disponibles auprès du Service Public Fédéral Finances, au moment où est pris l'arrêté royal fixant la date d'activation d'une tranche du plan de répartition.

3) Le nombre de places d'accueil par commune, selon qu'il s'agit d'une initiative locale d'accueil (prise en compte à 100 %) ou d'un autre type de place (pris en compte à 75 %), toujours au moment où est pris l'arrêté royal fixant la date d'activation d'une tranche du plan de répartition. Une distinction est donc une nouvelle fois faite entre ces deux catégories de places, leur conférant ainsi une pondération différente pour les mêmes raisons que l'application du critère d'exemption.

4) Le nombre de bénéficiaires par millier d'habitants du revenu d'intégration sociale et de l'aide sociale du C.P.A.S. (pour lequel le CP.A.S. perçoit un remboursement de l'Etat), au moment où est pris l'arrêté royal fixant la date d'activation d'une tranche du plan de répartition.

Chacun de ces quatre critères se voit attribuer un poids spécifique dans le calcul, soit

1) population : 35 %

2) revenus imposables : 20 %

3) nombre de places d'accueil pour 1000 habitants : 30 %

4) bénéficiaires de l'aide sociale pour 1000 habitants : 15 %

Une fois que le nombre de places d'accueil d'une tranche est fixé par le Conseil des Ministres, l'application de la formule permet d'obtenir le nombre de places en initiative locale d'accueil à créer sur le territoire de chaque commune. Si le résultat du calcul du nombre de places est un nombre non entier, ce nombre est alors arrondi au nombre entier inférieur s'il est inférieur à 0,5 et au nombre entier supérieur s'il est égal ou supérieur à 0,5.

Voici à présent un exemple fictif d'application de la formule figurant à l'article 3.

La commune X compte 10.000 habitants. Les revenus imposables s'élèvent à 300.000.000 . Le nombre de places en initiative locale d'accueil est de 10, ce qui représente une place pour mille habitants. La commune compte aussi un bénéficiaire du revenu d'intégration sociale, ce qui correspond à 0,1 par millier d'habitants.

La quote-part de la commune X pour le paramètre relatif aux places d'accueil correspond à l'inverse du nombre de places par millier d'habitants. Pour la commune X, le résultat est donc de 1 (1 divisé par 1).

La quote-part de la commune X pour le paramètre relatif au nombre de bénéficiaires de l'aide sociale ou de l'intégration sociale correspond à l'inverse du nombre de bénéficiaires par millier d'habitants. Pour la commune X, le résultat est donc de 10 (1 divisé par 0,1).

On prend ensuite en compte les données suivantes à l'échelle de la Belgique : une population de 10.000.000 d'habitants et un revenu imposable global de 300.000.000.000 . Pour le paramètre relatif aux places d'accueil, la somme de toutes les quotes-parts des communes atteint 50.000. Et pour le paramètre relatif au nombre de bénéficiaires de l'aide sociale ou de l'intégration sociale, la somme de toutes les quotes-parts des communes atteint 100.000.

La valeur A est calculée comme suit

A = (0,35 x 10 000/10 000 000) +

(0,20 x 300 000 000/300 000 000 000) +

(0,30 x 1/50 000) + (0,15 x 10/100 000)

A = (0,35 x 0,00100) + (0,20 x 0,00100) + (0,30 x 0,00002) + (0,15 x 0,00010)

A = 0,000571

En cas de répartition d'une tranche de 5.000 places, la quote-part de cette commune est la suivante

5.000 x 0,000571 = 2,86

Ce chiffre étant arrondi au nombre premier supérieur, cela signifie que cette commune se verra désigner trois places à créer en application du plan de répartition.

L'article 4 complète l'exercice de calcul de la répartition entre les communes en introduisant un plafond de nombres de places à ouvrir par commune. Ce plafond est nécessaire afin d'éviter que l'application de la formule de répartition ait pour conséquence que certaines communes doivent ouvrir deux fois plus de places d'accueil sur leur territoire que la moyenne globale de places d'accueil par millier d'habitants.

L'article 5 indique la manière dont le plan de répartition est effectivement activé. Toute activation d'une tranche du plan de répartition fera l'objet d'un arrêté royal délibéré en Conseil des Ministres, qui fixe la date à partir de laquelle les places doivent être créées.

Le plan de répartition obligatoire se déploie en effet par tranche et il s'impose dès lors de prévoir la date de prise d'effet de chaque tranche de places à créer. L'article 5 prévoit également la fixation d'une date à laquelle cesse l'obligation de créer des places en initiative locale d'accueil prévues dans une tranche. Il apparaît en effet indispensable de pouvoir mettre un terme à l'obligation mise à charge des C.P.A.S. lorsque l'évolution de l'occupation du réseau d'accueil ne justifie plus la création de nouvelles places d'accueil.

L'article 6 pose ensuite la règle qu'à l'échéance d'un délai ne pouvant pas excéder six mois à compter de la date visée à l'article 5, le nombre total de places à créer doit être mis à disposition pour assurer l'accueil des demandeurs d'asile.

Par ailleurs, la mise en oeuvre d'une tranche du plan de répartition doit idéalement toujours faire l'objet d'une annonce préalable du gouvernement fédéral aux communes et aux C.P.A.S. qui sont chargés de garantir, en raison du caractère obligatoire de ce plan, que les places qui sont à créer le soient dans le délai fixé.

C'est la raison pour laquelle cet article prévoit également que les places qui auront été ouvertes au cours de la période de trois mois qui précède la date de prise d'effet du plan de répartition seront automatiquement déduites du nombre total que les C.P.A.S. sont requis de créer. Pareil système contribue à reconnaitre pleinement les efforts volontaires entrepris avant la date de prise d'effet du plan de répartition, date à partir de laquelle les places devront impérativement être mises à disposition endéans un délai maximal de six mois.

L'article 6 précise que cette déduction ne s'applique toutefois pas aux places en initiative locale d'accueil créées dans le cadre de l'activation d'une tranche précédente du plan de répartition. En effet, ce mécanisme ne doit pouvoir être applicable qu'aux places qui ont été ouvertes sur une base volontaire par les C.PA.S puisqu'il s'agit de prendre en compte les efforts qu'ils ont fournis hors l'application de l'arrêté portant le plan de répartition.

En outre, afin de valoriser les efforts volontaires accomplis par certains C.P.A.S. pour créer des places en initiative locale d'accueil, un délai supplémentaire est octroyé pour leur mise à disposition.

Cette disposition vise à prendre en due considération qu'il peut être plus difficile pour les C.P.A.S. qui ont récemment fait l'effort, sur base volontaire, d'ouvrir de nouvelles places d'accueil de trouver d'autres lieux propices à l'exploitation d'une initiative locale d'accueil. Dès lors, les efforts fournis au cours de l'année précédant la mise en oeuvre du plan de répartition sont pris en compte par l'octroi d'un délai d'un mois supplémentaire pour ouvrir les places. Toutefois, cette mesure en faveur des C.P.A.S. ne concerne que les places ouvertes en dehors de la période de trois mois qui précède la date de prise d'effet du plan de répartition.

L'article 7 pointe une situation particulière, celle où des places d'accueil sont créées sur le territoire d'une commune après la date de prise d'effet du plan de répartition.

Il se peut en effet que des structures d'accueil collectives soient ouvertes sur le territoire de certaines communes parallèlement à la mise en oeuvre du plan de répartition. Dans cette hypothèse, l'Agence pourra revoir le nombre de places en initiative locale d'accueil à ouvrir en appliquant pour les communes concernées la formule de calcul prévue par l'article 3 de l'arrêté en y incluant dans la valeur M le nombre de places ouvertes postérieurement à la décision du Conseil des Ministres activant le plan de répartition.

Dans ce cas, le chiffre corrigé du nombre de places en initiative locale d'accueil à ouvrir sera notifié à tous les C.P.A.S. concernés. L'Agence veillera à ce que les ajustements ainsi réalisés soient effectués dans le respect du principe d'égalité de traitement entre tous les C.P.A.S. du pays.

Cette possibilité de recalculer le nombre de places en initiative locale d'accueil à créer suite à l'ouverture d'une structure d'accueil sur le territoire d'une commune ne peut bien sûr concerner que des places autres que des places en initiative locale d'accueil, gérées par l'Agence ou un de ses partenaires.

Ce mécanisme, qui vise à éviter qu'une commune ne doive fournir des efforts disproportionnés en cas d'ouverture concomitante au plan de répartition d'un autre type de structure d'accueil sur son territoire qu'une initiative locale d'accueil, doit impérativement concerner des places qui sont effectivement ouvertes sur le territoire d'une commune avant la fin du délai imparti pour créer les places en initiative locale d'accueil prévues par le plan de répartition.

Néanmoins, en raison du caractère parfois très temporaire de l'ouverture de places d'accueil, ce mécanisme n'est appelé à s'appliquer que lorsque les places sont ouvertes pour une période initiale d'au moins six mois.

Le chapitre III comporte trois articles (articles 8 à 10) et est consacré aux sanctions financières applicables en cas de défaut d'ouverture des places fixées dans le plan de répartition.

L'article 8 prévoit que dans le cadre du plan de répartition obligatoire, l'Agence est compétente pour constater le défaut de respect de création de places d'accueil par les C.P.A.S., soit en raison de l'absence totale de création de places, soit de la création d'un nombre insuffisant de places. Dans tous les cas, l'Agence précise la date du constat et le cas échéant, le nombre de places encore manquantes. Il importe de souligner que ces places doivent obligatoirement répondre à l'ensemble des normes de qualité telles que définies par l'Agence.

Les C.P.A.S. dont le défaut est constaté peuvent faire valoir auprès du Directeur général de l'Agence leurs motifs, remarques et justifications pour le défaut de création de places. Ces observations doivent être formulées dans un délai de quinze jours à dater de la notification qui leur a été adressée par l'Agence. Les éléments explicatifs fournis par les C.P.A.S. permettront à l'Agence d'apprécier si la procédure d'imposition de sanctions financières est enclenchée ou non.

L'Agence doit quant à elle répondre dans un délai maximal de trente jours suivant la date de réception du courrier du C.P.A.S. Il est conféré à l'Agence la faculté de fixer un nouveau délai maximal pour la création des places en initiative locale d'accueil, ce qui implique que les motifs avancés par le C.P.A.S. pour justifier le retard pris à ouvrir les places ont été considérés comme fondés.

Il importe de souligner ici que si la mise à disposition de places en initiative locale d'accueil est retardée en raison de délais pris par l'Agence pour approuver l'affectation de logements à l'ouverture de places en initiative locale d'accueil, ces délais ne pourront pas être imputés au C.P.A.S.

De manière globale, le régime de sanction mis en place par l'arrêté est avant tout destiné à s'appliquer aux C.P.A.S. qui, sans motif valable, n'exécutent pas leurs obligations dans les délais impartis ou qui, le cas échéant, refuseraient d'ouvrir le nombre de places requis en exécution de l'arrêté.

L'article 9 prévoit tout d'abord que le C.P.A.S. peut se voir appliquer une ou plusieurs sanction(s) financière(s) s'il reste en défaut de créer la totalité des places qui lui ont été imparties par l'application du plan de répartition.

La période pendant laquelle ces sanctions peuvent être imposées est ensuite déterminée. Cette période commence le lendemain de l'échéance du délai imparti pour la création des places d'accueil, moment qui peut varier en fonction des trois hypothèses reprises aux articles 6, alinéa 1er et 4 ou à l'article 8, alinéa 3 de l'arrêté.

Elle se termine au jour qui précède la mise à disposition des places d'accueil qui n'avait pas encore été créées.

Cette disposition a pour finalité d'éviter que des sanctions financières soient potentiellement exigibles durant un laps de temps indéterminé et partant, les incertitudes liées à cette situation.

Pour la même raison, il est prévu que les sanctions doivent être établies à charge des C.PA.S. dans une certaine limite de temps. Ainsi, une fois qu'une sanction est exigible, elle doit être établie dans un délai maximal de six mois. A défaut, à l'instar du mécanisme de prescription, le paiement de la sanction financière ne peut plus être exigé.

Cette même disposition précise enfin que le montant des sanctions est exigible pour des durées maximales de trois mois. Les C.P.A.S. concernés se verront ainsi notifier des demandes de paiement de manière régulière. Il s'agit par ce biais de faire en sorte que les montants soient payés le plus rapidement possible, sans nécessairement devoir attendre, pour qu'ils soient certains et exigibles, la fin de la période totale pendant laquelle des sanctions financières peuvent être imposées. Les montants payés doivent en effet pouvoir être en priorité affectées au financement de l'ouverture d'autres places d'accueil, situation découlant du défaut de certains C.P.A.S. de satisfaire à leurs obligations dans le cadre du plan de répartition.

Le montant de la sanction se détermine en référence au double du montant journalier indexé pour une place en initiative locale d'accueil qui est fixé dans l'article 1er, § 1er de l'arrêté royal du 24 juillet 2012 réglant le remboursement par l'Agence fédérale pour l'accueil des demandeurs d'asile des frais relatifs à l'aide matérielle accordée par les centres publics d'aide sociale à un bénéficiaire de l'accueil hébergé dans une initiative locale d'accueil, soit un montant (non indexé) de 36,30 euros.

En cas de défaut de création de place, le C.P.A.S. peut donc être redevable du paiement d'une somme correspondant à

nombre de jours de défaut x nombre de places faisant défaut x montant journalier

L'article 9 précise ensuite que le calcul du montant d'une sanction financière débute le lendemain de l'échéance du délai imparti pour la création des places d'accueil et que ce calcul s'opère par place et par jour de défaut de mise à disposition pour l'accueil de demandeurs d'asile.

Ce calcul s'arrête à deux moments : soit, la veille de la mise à disposition par le C.P.A.S. la totalité des places en initiative locale d'accueil, soit, au plus tard, à la date à laquelle est fixée la fin l'obligation pour les C.P.A.S. de créer ces places.

L'article 10 détaille la procédure de recouvrement des sanctions financières. Les C.PA.S. sont invités par l'Agence à s'acquitter des sommes dues dans un délai de soixante jours à compter de la décision, notifiée par lettre recommandée. Cette décision est considérée comme définitive à l'écoulement de ce délai.

Il importe de rappeler ici que le C.P.A.S. a la faculté d'introduire un recours devant le Conseil d'Etat dans les 60 jours contre la décision de l'Agence.

Les dispositions finales du Chapitre IV (articles 11 et 12) n'appellent pas de longs commentaires. Il est simplement précisé que les ministres qui ont l'asile et la migration d'une part et l'intégration sociale d'autre part dans leurs compétences sont chargés de l'exécution de l'arrêté. Enfin, il est précisé que cet arrêté entrera en vigueur le jour de sa publication au Moniteur belge

Nous avons l'honneur d'être,

Sire,

de Votre Majesté

les très respectueux et très fidèles serviteurs,

Le Vice-Premier Ministre et Ministre de la Sécurité et de l'Intérieur,

J. JAMBON

Le Secrétaire d'Etat à l'Asile et la Migration,

T. FRANCKEN

Le Ministre de l'Intégration sociale,

W. BORSUS

AVIS 59.077/4 du 5 avril 2016 DU CONSEIL D'ETAT - SECTION DE LEGISLATION

sur un projet d'arrêté royal `fixant les critères de la répartition harmonieuse entre les communes des places d'accueil pour les demandeurs d'asile'

Le 7 mars 2016, le Conseil d'Etat, section de législation, a été invité par le Secrétaire d'Etat à l'Asile et la Migration, adjoint au Ministre de la Sécurité et de l'Intérieur à communiquer un avis, dans un délai de trente jours, sur un projet d'arrêté royal `fixant les critères de la répartition harmonieuse entre les communes des places d'accueil pour les demandeurs d'asile'.

Le projet a été examiné par la quatrième chambre le 5 avril 2016. La chambre était composée de Pierre Liénardy, président de chambre, Martine Baguet et Wanda Vogel, conseillers d'Etat, Sébastien Van Drooghenbroeck et Christian Behrendt, assesseurs, et Colette Gigot, greffier.

Le rapport a été présenté par Patrick Ronvaux, premier auditeur.

La concordance entre la version française et la version néerlandaise a été vérifiée sous le contrôle de Pierre Liénardy.

L'avis, dont le texte suit, a été donné le 5 avril 2016.

*

Comme la demande d'avis est introduite sur la base de l'article 84, § 1er, alinéa 1er, 2°, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, la section de législation limite son examen au fondement juridique du projet, à la compétence de l'auteur de l'acte ainsi qu'à l'accomplissement des formalités préalables, conformément à l'article 84, § 3, des lois coordonnées précitées.

Sur ces trois points, le projet appelle les observations suivantes.

OBSERVATIONS GENERALES

1. A plusieurs reprises, l'arrêté en projet recourt à la notion de " décision du Conseil des Ministres ". A cet égard, il y a lieu de formuler les observations suivantes.

Sur le plan des principes, il convient de rappeler que les pouvoirs dans l'Etat doivent être exercés de la manière prévue par la Constitution, ce qui implique que le titulaire du pouvoir exécutif est le Roi : c'est donc aux décisions prises par ce dernier - ou par le ministre qu'il délèguera éventuellement à cet effet - qu'il convient de se référer.

Dans cette mesure et compte tenu de la logique de mise en oeuvre des habilitations octroyées par l'article 57ter/1 de la loi organique du 8 juillet 1976 `des centres publics d'action sociale' que poursuit l'arrêté en projet, il convient que les mots " arrêté royal délibéré en Conseil des Ministres " remplacent ceux de " décision du Conseil des Ministres " dans

-les articles 2 à 4 du projet qui règlent la fixation des critères de répartition (article 57ter/1, deuxième phrase);

- les articles 5 à 8 du projet qui ont trait à la détermination du plan de répartition proprement dit et à sa date de mise en oeuvre (article 57ter/1, troisième phrase).

2. La formule de calcul prévue à l'article 3 du projet est complexe, ce qui ne la rend pas aisément compréhensible à sa simple lecture. Par ailleurs, elle repose sur l'application de différents paramètres dont il ne tombe pas naturellement sous le sens, d'une part, qu'ils ont nécessairement un rôle à jouer, par préférence à d'autres, dans la détermination du nombre de places en initiative locale d'accueil à créer sur le territoire de chaque commune et, d'autre part, qu'ils doivent être pondérés les uns par rapport aux autres de la manière qui est envisagée.

Aucune des pièces jointes au dossier transmis à la section de législation n'explique concrètement les raisons pour lesquelles cette formule précise a été retenue.

Compte tenu du caractère potentiellement contentieux de l'application de cette formule, l'auteur du projet devra être en mesure de pouvoir justifier, sur la base du dossier constitué lors de son élaboration, les choix qu'elle concrétise afin de démontrer sa pertinence en vue de concourir aux fins poursuivies par le projet, et ce dans le respect du principe d'égalité de traitement entre les différents CPAS.

De ce point de vue, il semble qu'il serait indiqué de compléter le projet de rapport au Roi d'explications assurant la bonne compréhension de la formule technique et complexe qui figure à l'article 3 du projet (1).

3.1 Ce rapport permettra également d'éclairer les destinataires de la règle sur plusieurs aspects de l'arrêté en projet qui à présent ne sont pas traités dans le projet de rapport au Roi.

3.2. Se pose en effet la question de savoir comment concrètement vont s'articuler les articles 3, 7 et 8 du projet quant à la combinaison à opérer dans l'application de la formule entre les places en initiative locale d'accueil créées dans le cadre de l'arrêté en projet, les places en initiatives locales créées avant que l'arrêté n'entre en vigueur et les places qui ne sont pas des places d'initiatives locales d'accueil, particulièrement sous l'angle des effets pour les autres communes de l'actualisation des places à créer par une commune déterminée. Des exemples illustrant quelques hypothèses types pourraient être utilement fournis.

3.3. Etant entendu que l'objectif premier de l'arrêté en projet est de prévoir les critères sur la base desquels le plan de répartition sera établi, il conviendrait que soit clairement exposé comment va évoluer le plan de répartition dans son ensemble en cas de nouveau calcul des places opéré sur la base de l'article 8 du projet. L'arrêté en projet ne prévoit en effet aucune procédure de suivi au niveau du plan de répartition lui-même mais des réajustements qui seront réalisés par l'Agence fédérale pour l'accueil des demandeurs d'asile (ci-après " l'Agence "). Dès lors que c'est le Roi qui a été habilité à fixer, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, la date d'entrée en vigueur du plan de répartition et partant logiquement à établir et décider de ce plan, il serait judicieux que soit exposé comment la compétence ainsi dévolue au Roi et celle octroyée par l'arrêté en projet à l'Agence vont s'articuler. La question de savoir si le plan de répartition sera éventuellement revu de manière périodique devrait aussi être abordée à cette occasion. En l'absence d'une telle procédure, il serait bon que l'auteur du projet explique comment, au fil du temps, l'idée-même de répartition harmonieuse restera le fil conducteur de l'arrêté dès lors que des places d'accueil auront été supprimées ou de nouvelles places d'accueil auront été créées, en initiative locale d'accueil ou non.

3.4. De même sera levée l'ambiguïté que semble receler l'article 5 du projet dont la section de législation n'aperçoit pas a priori comment il peut s'inscrire dans le cadre de la détermination du plan de répartition résultant de l'application des critères fixés par l'arrêté en projet et se combiner, par ailleurs, avec l'hypothèse énoncée à l'article 11, § 4, de la loi du 12 janvier 2007 `sur l'accueil des demandeurs d'asile et de certaines autres catégories d'étrangers'. Cet article 11, § 4, a trait à l'hypothèse de " circonstances exceptionnelles liées à la disponibilité des places d'accueil dans les structures d'accueil " dans lesquelles c'est à l'Agence que revient l'initiative de la répartition (2). Dans ce cas, l'article 11, § 4, alinéa 2, de la loi du 12 janvier 2007 précise que " tant la modification que la désignation d'un lieu obligatoire d'inscriptions en application du présent paragraphe ont lieu sur la base d'une répartition harmonieuse entre les communes, en vertu des critères fixés selon les modalités visées au paragraphe 3, deuxième alinéa, 2°, de cet article ". Les critères et modalités ainsi visés dont tient compte l'Agence se réfèrent à " une répartition harmonieuse entre les communes en vertu de critères fixés par un arrêté royal délibéré en Conseil des ministres ". L'arrêté en projet se donne, aux termes du projet de rapport au Roi, pour objet d'exécuter aussi cette disposition mais aucune explication n'est donnée quant à savoir comment vont s'organiser les procédures d'établissement du plan de répartition établi sur la base de l'article 57ter/1 de la loi organique du 8 juillet 1976 et celle du plan de répartition de référence à respecter lors de la survenance de circonstances exceptionnelles. Ces deux procédures sont-elles complémentaires, se chevauchent-elles ou l'auteur du projet a-t-il l'intention de les rassembler en une seule et même procédure ?

4. C'est sous la réserve de ces importantes questions que sont formulées les observations part.

OBSERVATIONS PARTICULIERES

PREAMBULE

1. A l'alinéa 1er, il convient de mentionner toutes les modifications encore en vigueur que l'article 57ter/1 de la loi organique du 8 juillet 1976 a subies (3).

L'alinéa 1er sera dès lors rédigé comme suit

" Vu la loi organique du 8 juillet 1976 des centres publics d'action sociale, l'article 57ter/1, inséré par la loi du 2 janvier 2001, abrogé par la loi du 12 janvier 2007 et rétabli par la loi du 8 mai 2013 " (4).

2. Sous réserve de l'observation générale n° 3.4, à l'alinéa 2, seul l'article 11, § 3, alinéa 2, 2° de la loi du 12 janvier 2007 offre un fondement légal à l'article 5 du projet.

DISPOSITIF