2008014330 7 NOVEMBRE 2008. - Arrêté royal portant réglementation de certains aspects des conditions d'utilisation des travailleurs mobiles effectuant des services d'interopérabilité transfrontalière dans le secteur ferroviaire.

Le présent arrêté transpose la directive 2005/47/CE du Conseil du 18 juillet 2005 concernant l'accord entre la Communauté européenne du rail (CER) et la Fédération européenne des travailleurs des transports (ETF) sur certains aspects des conditions d'utilisation des travailleurs mobiles effectuant des services d'interopérabilité transfrontalière dans le secteur ferroviaire.

Art. 1er

Cet article reprend toutes les définitions de la clause 2. La définition du " cahier des charges ", qui était présente dans le projet originaire, a été abandonnée parce que le terme n'est pas utilisé dans le dispositif.

L'article remplace l'article 3 du projet originaire, qui visait à indiquer comment les autres dispositions du projet s'articulaient à la loi sur le travail et au cahier des charges du personnel de sécurité. Il fut critiqué pour son manque de clarté par le Conseil d'Etat et il pouvait être supprimé maintenant que cette articulation est expliquée dans ce rapport et indiquée lorsque c'est nécessaire dans les dispositions elles-mêmes.

Dans la présente version l'article 3 reprend la clause 1 de l'accord. C'est ainsi qu'il est expliqué que les dispositions du projet s'appliquent au personnel qui est employé par des entreprises ferroviaires.

Cet article regroupe les clauses 3 et 4 de l'accord, qui ont toutes deux trait au temps de repos journalier.

Le paragraphe 1er est une disposition introductive aux § 2 et § 3. Le but est d'énoncer clairement que, quoique l'article 38 ter de la loi sur le travail prévoit aussi ici un repos journalier minimum, ce repos journalier minimum déroge ici du minimum uniforme de 11 heures fixé par la loi sur le travail.

Le paragraphe 2 reprend la clause 3, étant entendu que le repos minimum est fixé à 14 heures.

Le paragraphe 3 reprend la clause 4.

Cet article régit les pauses. Conformément à l'article 38 quater, § 2 de la loi sur le travail, la durée et les modalités d'octroi de la pause sont fixées par le Roi.

Sur base de cette habilitation, la clause 5 de l'accord est reprise dans cet article, à l'exception de son quatrième alinéa, qui fut retirée du projet originaire parce qu'il n'impose pas d'obligation positive, et de son cinquième alinéa, qui n'est pas pertinent, parce que la Belgique ne connaît pas le système du deuxième conducteur.

Le règlement des pauses est le seul qui est pris en exécution de la loi sur le travail, raison pour laquelle un renvoi exprès à cette loi l'introduit. Une conséquence de l'admission de l'exécution de la loi sur le travail est que l'infraction à cette règle est punissable des peines prévues par la loi sur le travail, comme le précise l'article 9.

Cet article reprend la clause 6 traitant des divers temps de repos périodiques.

Prenant en considération d'une part le fait que ces temps de repos vont plus loin que le principe du repos dominical qui est fixé par la loi sur le travail, et d'autre part le fait que cette loi rende déjà possible le travail dominical pour les travailleurs dans le secteur des chemins de fer, le règlement qui est repris ici peut être considéré comme un règlement indépendant de la loi sur le travail, ce qui est indiqué dans son introduction par les mots : " Sans préjudice des dispositions de l'article 11 à 17 de la loi du 16 mars 1971 sur le travail ".

Le règlement n'a au reste pas de pendant dans les règles du cahier des charges applicables au personnel de sécurité.

Cet article reprend la clause 7, traitant des temps de conduite. Le temps de conduite est un concept qui est étranger à la loi sur le travail.

Le concept est aussi étranger aux règles du cahier des charges applicables au personnel de sécurité. Celles-ci utilisent le concept de " durée des prestations ", qui est différent.

Cet article reprend la clause 8, avec l'obligation pour l'entreprise ferroviaire employeur de tenir un tableau de service indiquant les heures quotidiennes de travail et de repos, en tant qu'instrument de contrôle du respect des obligations imposées par le projet.

Par application de l'article 4 de la directive, cet article détermine les sanctions applicables aux infractions aux dispositions nationales arrêtées en application de cette directive.

Pour l'infraction à l'article 5, il s'agit du régime de la loi sur le travail parce que cette disposition est arrêtée en exécution de cette loi.

Pour l'infraction aux articles 4, 6, 7 et 8 du projet, il s'agit du régime auquel la loi du 18 février 1969 pourvoit, parce que ces dispositions sont arrêtées en exécution de cette loi.

Tableau de concordance

A ce rapport est annexé un tableau, qui opère un lien entre les dispositions qui doivent êtres transposées et les dispositions du projet. Il est de la sorte donné suite à l'avis du Conseil d'Etat et à l'encouragement repris au 20ème considérant de la directive.

Nous avons l'honneur d'être,

Sire,

de Votre Majesté,

les très respectueux

et très fidèles serviteurs,

Le Premier Ministre,

Y. LETERME

La Ministre de l'Emploi,

Mme J. MILQUET

Le Secrétaire d'Etat à la Mobilité,

E. SCHOUPPE

Pour le Tableau de concordance, voir annexe du texte

AVIS 43.691/4 DU 12 NOVEMBRE 2007 DE LA SECTION DE LEGISLATION DU CONSEIL D'ETAT

Le Conseil d'Etat, section de législation, quatrième chambre, saisi par le Ministre de la Mobilité, le 12 octobre 2007, d'une demande d'avis, dans un délai de trente jours, sur un projet d'arrêté royal "portant réglementation de certains aspects des conditions d'utilisation des travailleurs mobiles effectuant des services d'interopérabilité transfrontalière dans le secteur ferroviaire", examiné en ses séances des 6 et 12 novembre 2007, a donné l'avis suivant

Compte tenu du moment où le présent avis est donné, le Conseil d'Etat attire l'attention sur le fait qu'en raison de la démission du Gouvernement, la compétence de celui-ci se trouve limitée à l'expédition des affaires courantes. Le présent avis est toutefois donné sans qu'il soit examiné si le projet relève bien de la compétence ainsi limitée, la section de législation n'ayant pas connaissance de l'ensemble des éléments de fait que le Gouvernement peut prendre en considération lorsqu'il doit apprécier la nécessité d'arrêter ou de modifier des dispositions réglementaires (1).

( (1) Il doit notamment être tenu compte du fait que l'article 5, alinéa 1er, de la Directive 2005/47/CE dispose que cette dernière doit être transposée avant le 27 juillet 2008. )

Comme la demande d'avis est introduite sur la base de l'article 84, § 1er, alinéa 1er, 1°, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, tel qu'il est remplacé par la loi du 2 avril 2003, la section de législation limite son examen au fondement juridique du projet, à la compétence de l'auteur de l'acte ainsi qu'à l'accomplissement des formalités préalables, conformément à l'article 84, § 3, des lois coordonnées précitées.

Sur ces trois points, le projet appelle les observations ci-après.

Observations générales

1. Le projet examiné vise à transposer la Directive 2005/47/CE du Conseil du 18 juillet 2005 concernant l'accord entre la Communauté européenne du rail (CER) et la Fédération européenne des travailleurs des transports (ETF) sur certains aspects des conditions d'utilisation des travailleurs mobiles effectuant des services d'interopérabilité transfrontalière dans le secteur ferroviaire.

Le projet invoque pour ce faire deux fondements légaux, d'une part, la loi du 18 février 1969 relative aux mesures d'exécution des traités et actes internationaux en matière de transport par mer, par route, par chemin de fer ou par voie navigable et, d'autre part, la loi du 16 mars 1971 sur le travail.

2. Pour mettre en oeuvre l'habilitation qui est conférée au Roi par l'article 1er, alinéa 1er, de la loi du 18 février 1969 précitée, l'auteur du projet prévoit des dispositions qui soit complètent la loi du 16 mars 1971 précitée, soit y dérogent.

Pour ce faire, il doit, conformément à l'article 47, alinéa 1er de cette même loi du 16 mars 1971, consulter préalablement la commission paritaire compétente ou, si plusieurs commissions paritaires sont compétentes, le Conseil national du Travail. Il y a lieu de veiller à l'accomplissement de cette formalité.

Ce n'est, en effet, que dans cette mesure qu'il sera satisfait à l'article 5, alinéa 1er, de la Directive 2005/47/CE, précitée, qui dispose

" Les Etats membres mettent en vigueur, après consultation des partenaires sociaux, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive avant le 27 juillet 2008 ou s'assurent que les partenaires sociaux ont adopté les dispositions nécessaires par voie d'accord au plus tard à cette date. Ils communiquent immédiatement le texte de ces dispositions à la Commission. "

3.1. A la différence de projets antérieurs, qui, compte tenu de la pluralité des matières qu'ils abordaient, ont pu simultanément invoquer comme fondements légaux dans leur préambule, d'une part la loi du 18 février 1969 précitée et, d'autre part, pour les aspects de la réglementation non couverts par cette loi, d'autres dispositions législatives conférant au Roi les habilitations nécessaires (2), le projet présentement examiné invoque, lui aussi, deux fondements légaux différents mais pour une seule matière, à savoir celle visée essentiellement par le chapitre III de la loi du 16 mars 1971 précitée. Cette façon de procéder appelle les observations qui suivent.

( (2) Voir, à titre d'exemple, les avis 38.472/4, donné le 22 juin 2005, sur un projet devenu l'arrêté royal du 14 juillet 2005 portant exécution du Règlement (CEE) n° 3821/85 du 20 décembre 1985 concernant l'appareil de contrôle dans le domaine des transports par route, 42.582/4, donné le 27 mars 2007, sur un projet devenu l'arrêté royal du 9 avril 2007 portant exécution du Règlement (CE) n° 561/2006 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2006 relatif à l'harmonisation de certaines dispositions de la législation sociale dans le domaine des transports par route, modifiant les Règlements (CEE) n° 3821/85 et (CE) n° 2135/98 du Conseil et abrogeant le Règlement (CEE) n° 3820/85 du Conseil et 42.623/4, donné le 23 avril 2007, sur un projet devenu l'arrêté royal du 3 août 2007 modifiant l'arrêté royal du 29 juin 2003 relatif à la formation des conducteurs d'unités de transport transportant par la route des marchandises dangereuses autres que les matières radioactives. )

3.2. L'invocation de la loi du 16 mars 1971 précitée, à titre de fondement légal, peut être admise dans la mesure où certaines des dispositions du projet n'auraient pour effet que de compléter, sans y déroger, certaines des dispositions de cette loi (3).

( (3) Dans cette hypothèse, ce seraient les dispositions pénales de la loi du 16 mars 1971 précitée qui seraient applicables en la matière. Voir, sur cette question, les avis 38.472/4, 42.582/4 et 42.623/4 précités. )

A cet égard, ni le projet tel qu'il a été rédigé, ni le tableau de concordance transmis à la section de législation ne permettent de déterminer celles des dispositions du projet qui ne feraient que compléter, dans le sens indiqué ci-dessus, la loi du 16 mars 1971 précitée.

3.3. Dans la mesure où d'autres dispositions du projet auraient pour effet de déroger à la loi du 16 mars 1971, l'auteur du projet ne peut cette fois, à défaut d'habilitations expresses pour ce faire dans cette loi, que se fonder, à titre de fondement légal, sur l'article 1er, alinéa 1er, de la loi du 18 février 1969 précitée (4). Dans cette mesure, le Roi ne peut, comme le fait l'arrêté en projet, se limiter à adopter des dispositions autonomes mais, là où c'est nécessaire, Il doit abroger ou modifier Lui-même diverses dispositions de la loi du 16 mars 1971 et ce, dans le respect des limitations de l'habilitation conférée par l'article 1er, alinéa 1er, de la loi du 18 février 1969.

( (4) Dans cette hypothèse, ce seraient les dispositions pénales de la loi du 18 février 1969 qui trouveraient à s'appliquer. Voir, sur cette question, les avis 38.472/4, 42.582/4 et 42.623/4 précités. )

3.4. De manière plus fondamentale, il ressort des travaux parlementaires ayant précédé l'adoption de la loi du 18 février 1969, précitée, que l'objectif poursuivi par cette disposition est d'éviter de faire jouer au Parlement "le rôle de simple chambre d'entérinement", chaque fois qu' "il est conforme à nos Institutions, comme le rappelle le Conseil d'Etat dans son avis, que ce soit le Pouvoir exécutif qui soit chargé de mettre en oeuvre des dispositions qui, de toute façon, lient notre pays" (5).

( (5) Doc. Parl., Chambre, S.E. 1968, n° 89/2, p. 4. )

En l'absence de toute précision à cet égard qui aurait pu utilement figurer dans un rapport au Roi, la section de législation n'a pas été à même d'apprécier, notamment au regard de l'article 2, § 2, de la Directive 2005/47/CE précitée (6), si le projet, tel qu'il est conçu, ne va pas au-delà des pouvoirs conférés au Roi en application de l'article 1er, alinéa 1er, de la loi du 18 février 1969.

( (6) Cette disposition précise que : "La mise en oeuvre de la présente directive ne constitue en aucun cas un motif suffisant pour justifier une réduction du niveau général de protection des travailleurs dans les domaines couverts par la présente directive. Ceci est sans préjudice du droit des Etats membres et/ou des partenaires sociaux d'arrêter, eu égard à l'évolution de la situation, des dispositions législatives, réglementaires ou contractuelles différentes, par rapport à celles qui existent au moment de l'adoption de la présente directive, pour autant que les exigences minimales prévues par la présente directive soient respectées. " )

En conclusion, l'auteur de l'arrêté en projet est invité à réexaminer de manière fondamentale celles des options qu'il entend mettre en oeuvre par les dispositions du projet et à justifier dans un rapport au Roi

- le ou les fondements légaux auxquels les diverses dispositions du projet se rapportent;

- les raisons qui, en cas de maintien comme fondement légal de l'article 1er, alinéa 1er, de la loi du 18 février 1969, permettent de considérer que le Roi est resté dans les limites de Son habilitation, telle que ces limites viennent d'être rappelées;

- le recours, pour chacune des dispositions du projet qui déroge à la loi du 16 mars 1971, à l'article 1er, alinéa 1er, de la loi du 18 février 1969, compte tenu de la portée de l'article 2, § 2, de la Directive 2005/47/CE précitée.

A cet effet, il conviendra également d'annexer au rapport au Roi, le tableau de concordance communiqué à la section de législation (7).

( (7) L'utilité d'un tel tableau de concordance est encore renforcée par le considérant 20 de la Directive 2005/47/CE précitée. )

4. Dès à présent, la section de législation observe que le projet examiné n'assure pas la transposition intégrale de la Directive 2005/47/CE précitée. Les clauses 3, 4, alinéa 1er, et 7, alinéa 2, de l'accord joint à la directive n'y sont, par exemple, pas transposées.

5. Compte tenu de la matière concernée et de la nécessité de l'accomplissement de la formalité rappelée dans l'observation 1, le projet doit également être présenté et contresigné par le Ministre qui a le travail dans ses attributions (8).

( (8) Il en sera de même de l'exécutoire dont est dépourvu l'arrêté en projet. )

6. Etant donné l'importance des observations qui viennent d'être formulées, le projet d'arrêté n'a pas été examiné plus avant.

La chambre était composée de

MM.

Ph. Hanse, président de chambre;

P. Liénardy et J. Jaumotte, conseillers d'Etat;

Mme C. Gigot, greffier.

Le rapport a été présenté par M. Y. Chauffoureaux, auditeur.

(...)

Le greffier, Le président,

C. Gigot. Ph. Hanse.

Le Ministre qui a la Mobilité dans ses attributions et le ministre qui a l'Emploi dans ses attributions sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de l'exécution du présent arrêté.

ANNEXE.

Art. N. Tableau de concordance.

DIRECTIVE PROJET D'ARRETE ROYAL

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