1997000340 23 AVRIL 1997. - Arrêté royal portant des mesures relatives à la gendarmerie en application de la loi du 26 juillet 1996 visant à réaliser les conditions budgétaires de la participation de la Belgique à l'Union économique et monétaire européenne.

A l'article 70bis de la loi du 2 décembre 1957 sur la gendarmerie, inséré par la loi du 20 décembre 1995 et dont le texte actuel formera le § 1er, il est ajouté un § 2, rédigé comme suit

" § 2. A la demande d'une personne morale et de l'accord du Ministre du Budget, le Ministre de l'Intérieur peut faire effectuer par la gendarmerie et contre remboursement intégral des coûts, des missions de police administrative présentant un caractère exceptionnel et nécessitant un engagement particulier de moyens en personnel ou en matériel. Le Roi détermine les modalités de la demande et du calcul des coûts.

Les missions de police administrative effectuées au profit d'une personne de droit public fédéral n'exercant pas d'activités financières ou commerciales ne donnent toutefois pas lieu à remboursement. ".

L'article 72 de la même loi, modifié par la loi du 18 juillet 1991, est complété par l'alinéa suivant

" Dans le cadre des limites budgétaires annuelles, le Ministre de l'Intérieur est autorisé à augmenter les dépenses relatives à la gendarmerie d'une partie des montants versés en application des articles 54bis et 70bis. ".

Les escortes de transports de fonds effectuées par la gendarmerie depuis le 16 décembre 1996 sont réputées effectuées en exécution de l'article 70bis, § 2, de la loi du 2 décembre 1957 sur la gendarmerie, tel que complété par le présent arrêté.

Le présent arrêté produit ses effets le 1er janvier 1997.

Nos Ministres de l'Intérieur et de la Justice sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de l'exécution du présent arrêté.

Donné à Bruxelles, le 23 avril 1997.

ALBERT

Par le Roi

Le Ministre de l'Intérieur,

J. VANDE LANOTTE

Le Ministre de la Justice,

S. DE CLERCK

Préambule

ALBERT II, Roi des Belges,

A tous, présents et à venir, Salut.

Vu la loi du 2 décembre 1957 sur la gendarmerie, notamment l'article 70bis, inséré par la loi du 20 décembre 1995 et l'article 72, modifié par la loi du 18 juillet 1991;

Vu la loi du 26 juillet 1996 visant à réaliser les conditions budgétaires de la participation de la Belgique à l'Union économique et monétaire européenne, notamment les articles 2, § 1er, et 3, § 1er, 1° à 3°, et § 2;

Vu l'avis de l'inspecteur des Finances, donné le 6 janvier 1997;

Vu l'accord de Notre Ministre du Budget du 26 mars 1997;

Vu l'avis du Conseil d'Etat;

Vu les lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, notamment l'article 84, alinéa 2, modifié par la loi du 4 août 1996;

Vu l'urgence spécialement motivée par la nécessité absolue de procéder immédiatement à la récupération d'importants moyens financiers en vue de permettre à la gendarmerie de continuer à exercer l'ensemble de ses tâches avec un maximum d'efficacité;

Vu l'urgence également motivée par la nécessité d'un engagement immédiat de membres du personnel au sein du corps opérationnel de la gendarmerie destinés à remplir les missions opérationnelles prioritaires que la gendarmerie doit ou effectuer actuellement en puisant dans les sommes allouées aux prestations horaires supplémentaires ou ne plus effectuer vu la situation budgétaire ce qui est de nature à porter atteinte à la sécurité publique;

Sur la proposition de Notre Ministre de l'Intérieur et de Notre Ministre de la Justice et de l'avis de Nos Ministres qui en ont délibéré en Conseil,

Nous avons arrêté et arrêtons

Rapport au Roi

RAPPORT AU ROI.

Sire,

Le présent arrêté proposé à Votre signature s'inscrit parfaitement dans les prévisions de la loi du 26 juillet 1996 visant à réaliser les conditions budgétaires de la participation de la Belgique à l'Union économique et monétaire européenne.

Il tend en effet à permettre, sous l'autorité du Ministre de l'Intérieur, la facturation de prestations légales effectuées par la gendarmerie mais présentant un caractère exceptionnel et la récupération des sommes ainsi obtenues en vue de leur réintégration - fût-ce partiellement - dans le budget de la gendarmerie afin de préserver intégralement l'intérêt commun et de lutter contre les usages impropres.

Les responsabilités qui sont celles du Ministre de l'Intérieur en matière de police administrative et l'autorité hiérarchique qu'il exerce sur la gendarmerie en la matière lui permettent bien évidemment d'autoriser, de limiter ou d'interdire l'exécution de certaines missions que la gendarmerie remplit dans ce cadre. Son concours exprès dans cette nouvelle modalité d'intervention s'inscrit dès lors tout à fait dans le contexte de ses attributions générales.

La possibilité de facturer les prestations de la gendarmerie présentant un caractère exceptionnel et effectuées à la demande de leur bénéficiaire vise à éviter l'augmentation du budget destiné aux dépenses de ce service public. En effet, les sommes dépensées pour l'exécution de ces missions exceptionnelles ne peuvent plus être consacrées à la satisfaction de l'intérêt général sauf si le budget de la gendarmerie est augmenté à due concurrence.

Pareille augmentation budgétaire oblitère nécessairement les finances publiques et accroît les dépenses globales de l'Etat. En permettant la facturation des missions présentant un caractère exceptionnel et la récupération budgétaire y afférente, les dépenses publiques ne seront pas affectées et le déficit public global sera maintenu dans une norme acceptable. La ristourne faite au profit du budget de la gendarmerie devra par ailleurs lui permettre de garantir la même contribution à la satisfaction de l'intérêt général.

Cette modification légale respecte parfaitement le principe inscrit au § 3 de l'article 2 de la loi du 26 juillet 1996 précitée : en permettant la facturation des missions légales présentant un caractère exceptionnel et la récupération budgétaire de ces sommes, le projet garantit le service public efficace et efficient de la gendarmerie qui dispose ainsi de la totalité des moyens budgétaires en vue de satisfaire l'intérêt général.

Par la modification des articles 54bis et 70bis de la loi du 2 décembre 1957 sur la gendarmerie, le législateur avait déjà précédemment permis la facturation de prestations effectuées par la gendarmerie au profit de communes qui ne peuvent atteindre un effectif suffisant pour leur corps de police et de prestations d'utilité publique. En outre, le Conseil des Ministres a également décidé, le 6 décembre 1996, d'octroyer à chaque service de police la possibilité de facturer certaines des missions qu'ils accomplissent pour des organisations commerciales. Si la police communale dispose des possibilités offertes par le nouvel article 223bis de la nouvelle loi communale, le Ministre de l'Intérieur ne dispose pas à ce jour de cette facilité pour ce qui concerne la gendarmerie.

Il s'agit là des lignes maîtresses de cet arrêté. Les articles nécessitant un commentaire particulier sont exposés ci-dessous.

- Article 1. L'exécution par la gendarmerie de certaines missions de police administrative se produit le plus souvent d'initiative ou sur réquisition des autorités habilitées à cette fin. Toutefois, des personnes morales de droit privé ou de droit public sollicitent parfois un appui de la gendarmerie qui, certes, entre dans le cadre de ses missions de police administrative mais présente un caractère exceptionnel. Ces personnes se déclarent de plus disposées à rembourser les " frais " que leur demande occasionne. Il en va par exemple ainsi de la S.A. BATC. qui, suite aux extensions des installations de l'aéroport de Bruxelles-National qu'elle a effectuées, a demandé à la gendarmerie d'installer un poste supplémentaire de contrôle des passagers accédant au territoire belge. Il en va également de même pour les sociétés de transport de fonds qui, durant la période nécessaire à l'adaptation des techniques de protection, sollicitent des escortes de la part de la gendarmerie. La Banque nationale de Belgique, société anonyme de droit public, recourt également à la gendarmerie pour faire assurer l'escorte de certains de ses convois.

Non seulement, ces missions à caractère exceptionnel s'effectuent actuellement au détriment de l'exécution des autres missions confiées à la gendarmerie mais, en outre, les dépenses qu'elles causent doivent être prélevées de l'ensemble des moyens budgétaires de la gendarmerie.

A défaut d'un mécanisme permettant la récupération de ces frais, cela signifie donc une diminution des moyens pouvant être affectés sans contrepartie, conformément au principe de la gratuité du service public, à l'exécution des missions au profit de l'ensemble de citoyens alors que les personnes morales bénéficiaires de ces prestations exceptionnelles sont, comme indiqué supra, disposées à rembourser les frais occasionnés par leur demande.

La disposition permet au Ministre d'accéder désormais contre paiement aux demandes de personnes morales lorsque ces demandes revêtent un caractère exceptionnel et impliquent une diminution notoire des moyens destinés en principe à la satisfaction de l'intérêt général. Il est logique que cette affectation spécifique de moyens qui ne répond pas immédiatement à la satisfaction de l'intérêt du plus grand nombre se fasse contre rétribution. Il n'entre évidemment pas dans les intentions du Gouvernement de permettre par ce biais de concurrencer des entreprises privées actives dans le domaine de la sécurité mais bien, en raison de certaines circonstances (attaques sur les transports de fonds, par exemple) ou de contraintes légales (contrôle des passagers des avions), de permettre de prélever une redevance lorsqu'une demande particulière est adressée au Ministre de l'Intérieur. Le souci d'éviter que les citoyens individuellement ne puissent recourir à la procédure de demande d'appui exceptionnel par la gendarmerie tout en donnant l'impression - néfaste - d'" acheter " un service public, conduit à réserver cette possibilité aux seules personnes morales.

La rétribution ainsi exigée n'est rien d'autre que la condition que le Ministre pose, conformément à ses attributions générales rappelées plus haut, à l'accomplissement par la gendarmerie d'une mission exceptionnelle de police administrative qu'il pourrait tout aussi bien interdire.

Afin d'éviter d'inutiles transferts budgétaires entre organismes publics, les personnes fédérales de droit public sans activités commerciales ou financières (par exemple, les organismes d'intérêt public des catégories A, B et D visés à la loi du 16 mars 1954 relative au contrôle de certains organismes d'intérêt public) ne seront pas tenues de rembourser les coûts découlant de l'exécution de missions exceptionnelles par la gendarmerie.

La décision du Ministre de l'Intérieur de permettre l'exécution contre remboursement de missions légales mais exceptionnelles par la gendarmerie sera soumise à l'accord préalable du Ministre du Budget en raison de son impact budgétaire. Cette double intervention ministérielle est en outre de nature à rencontrer l'observation du Conseil d'Etat quant à l'imprécision des termes utilisés dans cette disposition. La diversité des situations susceptibles de faire l'objet du concours ou d'un encadrement de la gendarmerie est telle qu'elle ne se prête pas à une énumération exhaustive. La double clé que représente ce double accord ministériel est la garantie de l'exclusion de l'arbitraire en la matière et de l'absence de discrimination.

- Art. 2. Pour des raisons de technique budgétaire, les sommes versées à la gendarmerie dans le cadre des missions exceptionnelles, de l'aide aux communes et des prestations d'utilité publique, ne peuvent être réutilisées intégralement par le Ministre de l'Intérieur pour permettre la " compensation " au sein du budget de la gendarmerie des frais occasionnés mais doivent être reversées au Trésor. Il s'ensuit que ces sommes sont " perdues " pour le budget de la gendarmerie et que le citoyen, étranger aux demandes formulées, ne bénéficie pas pleinement des sommes budgétaires octroyées pour la satisfaction de l'intérêt général. Cet article entend dès lors permettre au Ministre de l'Intérieur d'augmenter les dépenses de la gendarmerie à concurrence de tout ou partie des sommes versées en exécution des dispositions visées, c'est-à-dire des articles 54bis et 70bis tel que complété de la loi du 2 décembre 1957 sur la gendarmerie.

Cette disposition, qui est le complément logique de l'article 1er du projet, contribue à garantir, au niveau de la loi organique de la gendarmerie, une complète perception de la technique budgétaire utilisée pour éviter une dispersion des moyens. Elle offre ainsi la transparence et la précision que ne comportent pas suffisamment les termes généraux utilisés par la loi organique créant des fonds budgétaires du 27 décembre 1990 (rubrique 17-1 du tableau annexé à la loi) et contribue à faire du présent projet un ensemble cohérent.

Les sommes ainsi "récupérées" seront affectées à l'engagement de personnel ou à l'achat ainsi qu'au remplacement éventuel de matériel destiné à ces missions particulières. Il pourrait par exemple s'agir de l'achat de véhicules légers blindés destinés à protéger le personnel de la gendarmerie lors des escortes de fonds.

- Art. 4. L'effet rétroactif vise à permettre la prise en compte budgétaire des sommes déjà dues notamment par certains bénéficiaires d'escortes de fonds sans toutefois produire des effets avant la période imposable en cours conformément à l'article 6, § 4, de la loi précitée du 26 juillet 1996, ainsi que l'a fait remarqué le Conseil d'Etat.

Nous avons l'honneur d'être,

Sire,

de Votre Majesté,

les très respectueux

et très fidèles serviteurs,

Le Ministre de l'Intérieur,

J. VANDE LANOTTE

Le Ministre de la Justice,

S. DE CLERCK

AVIS DU CONSEIL D'ETAT.

Le Conseil d'Etat, section de législation, neuvième chambre, saisi par le Ministre de l'Intérieur, le 1er avril 1997, d'une demande d'avis, dans un délai ne dépassant pas trois jours, sur un projet d'arrêté royal " portant des mesures relatives à la gendarmerie en application de la loi du 26 juillet 1996 visant à réaliser les conditions budgétaires de la participation de la Belgique à l'Union économique et monétaire européenne ", a donné le 8 avril 1997 l'avis suivant

Conformément à l'article 84, alinéa 2, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, la section de législation s'est limitée aux observations ci-après.

Suivant son article 1er, l'arrêté en projet tend à autoriser le Ministre de l'Intérieur à faire effectuer par la gendarmerie des missions de police administrative contre remboursement; en vertu de son article 2, les recettes ainsi procurées permettraient à ce ministre d'augmenter les dépenses relatives à la gendarmerie.

Le texte en projet se heurte à des objections importantes.

1. Selon son préambule, le projet trouverait sa base légale dans les articles 2, § 1er, et 3, § 1er, 1° à 3°, et § 2, de la loi du 26 juillet 1996 visant à réaliser les conditions budgétaires de la participation de la Belgique à l'Union économique et monétaire européenne.

Il résulte de la lecture combinée de ces dispositions que le Roi ne peut prendre des mesures visées à l'article 3 que si elles ont pour effet de contribuer à la réduction du déficit des finances publiques.

En l'espèce, la volonté de réaliser une réduction du déficit des finances publiques par l'effet des remboursements envisagés serait déjouée si, en application de l'alinéa nouveau que l'article 2 du projet tend à insérer dans l'article 72 de la loi du 2 décembre 1957 sur la gendarmerie, le ministre usait de l'autorisation qui lui serait accordée d'augmenter les dépenses relatives à la gendarmerie à concurrence des montants versés. Le projet ne pourrait trouver son fondement légal dans la loi du 26 juillet 1996 que si les recettes nouvelles qu'il est de nature à engendrer n'étaient pas entièrement absorbées par les dépenses que le ministre effectuerait.

Par ailleurs, l'article 2 repose sur un présupposé qui est inexact : selon le rapport au Roi en projet, " pour des raisons de technique budgétaire, les sommes versées à la gendarmerie dans le cadre ... de l'aide aux communes et des prestations d'utilité publique ne peuvent être réutilisées par le Ministre de l'Intérieur pour permettre la " compensation " au sein du budget de la gendarmerie des frais occasionnés mais doivent être reversées au trésor "; or, en vertu de la loi organique du 27 décembre 1990 créant des fonds budgétaires, le produit des prestations contre paiement effectuées par la gendarmerie est affecté aux dépenses de personnel, de fonctionnement et d'investissement de la gendarmerie (1); l'article 2 paraît, dès lors, inutile (2).

Il suit de ce qui précède que ledit article 2 doit être omis.

2. Indépendamment du problème de la base légale qui vient d'être évoqué et plus fondamentalement, se pose la question si on peut concevoir que la gendarmerie soit amenée, sur la demande de personnes morales, à exécuter moyennant paiement " des missions de police administrative ", c'est-à-dire des missions qu'elle est tenue d'accomplir en vertu de la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police et que cette loi définit.

On peut, à cet égard, se demander si le " caractère exceptionnel " d'une mission et le fait qu'elle nécessite " un engagement particulier de moyens en personnel ou en matériel " justifient qu'il soit dérogé au principe de la gratuité du service public.

Il appartient à l'auteur du projet et, lors de la confirmation de l'arrêté en projet, au législateur d'apprécier si une telle dérogation se justifie pour des missions qui doivent, en vertu de la loi, s'effectuer en tout état de cause.

3. Les termes " caractère exceptionnel " et " engagement particulier de moyens ", utilisés dans l'alinéa 1er du paragraphe 2 en projet de l'article 70bis de la loi du 2 décembre 1957, sont singulièrement imprécis; en vue d'éviter toute possibilité de discrimination entre usagers du service public, il s'imposerait de déterminer avec précision, dans le texte lui-même, le contenu exact de ces termes.

Dans le même ordre d'idées, le texte en projet ne permet qu'aux " personnes morales " de demander que la gendarmerie effectue des missions de police administrative; on se demande pour quelles raisons les personnes physiques sont exclues de cette faculté; les explications fournies à cet égard dans le rapport au Roi sont sans pertinence; on y invoque la circonstance que certaines personnes morales se sont déclarées disposées à supporter le coût des interventions qu'elles auraient sollicitées; cela n'est évidemment pas de nature à justifier l'exclusion des personnes physiques du champ d'application de la disposition en projet.

4. L'article 3 tend à réputer effectuées en exécution de l'article 70bis, § 2, de la loi du 2 décembre 1957 précitée, les escortes de transports de fonds par la gendarmerie depuis le 16 décembre 1996.

Une telle disposition est contestable.

D'abord, il devrait être établi que les escortes de transports de fonds effectuées par la gendarmerie relèvent bien de missions de police administrative qui revêtent un caractère exceptionnel et qui nécessitent un engagement particulier de moyens en personnel et en matériel, ce qui est douteux.

Ensuite, la date du 16 décembre 1996 combinée avec celle du 15 décembre 1996 - date à laquelle, en vertu de l'article 4, l'arrêté en projet devrait produire ses effets -, implique une rétroactivité que n'autorise pas l'article 6, § 4, de la loi du 26 juillet 1996 précitée en vertu duquel les arrêtés pris, notamment, en application de l'article 3, § 1er, 1° à 3°, ne sont applicables au plus tôt qu'à partir de la période imposable en cours.

La chambre était composée de

MM :ÍÊXÎC.-L. Closset, président de chambre, président;

R. Andersen, président de chambre;

P. Hanse, conseiller d'Etat;

Madame M. Proost, greffier.

Le rapport a été rédigé par M. B. Jadot, auditeur. La note du Bureau de coordination a été rédigée par L. Detroux et exposée par Mme P. Vandernacht, référendaires adjoints.

La concordance entre la version française et la version néerlandaise a été vérifiée sous le contrôle de M. R. Andersen.

Le greffier,

M. Proost.

Le président,

C.-L. Closset (1) Voir en particulier, dans le tableau annexé à cette loi, la rubrique 17-1.

(2) Voir à ce sujet l'avis de l'inspecteur des finances.