1997000028 19 DECEMBRE 1996. - Arrêté royal modifiant l'arrêté royal du 5 décembre 1991 déterminant la procédure en référé devant le Conseil d'Etat

Dans l'article 5, alinéa 1er, de l'arrêté royal du 5 décembre 1991 déterminant la procédure en référé devant le Conseil d'Etat, les mots "aux parties sans délai" sont remplacés par les mots "sans délai aux parties ainsi qu'à ceux qui ont intérêt à la solution de l'affaire".

4. En vertu de l'article 15bis, § 1er, en projet, "celui qui a intérêt à la solution de l'affaire" dispose, pour demander la poursuite de la procédure, d'un délai de trente jours qui commence à courir à compter de la notification de l'arrêt qui ordonne la suspension ou qui confirme la suspension provisoire.

En visant, conformément à l'avis de la section de législation, "celui qui a intérêt à la solution de l'affaire", l'article 17, § 4bis, des lois coordonnées du 12 janvier 1973 permet, en effet, que la poursuite de la procédure soit demandée par des personnes qui n'ont demandé à intervenir ni dans la procédure en référé ni dans la procédure en annulation.

Or, l'arrêt de suspension n'est pas notifié aux personnes qui n'ont pas demandé à intervenir dans la procédure en référé ou dont la demande en intervention n'a pas été accueillie, et qui ne sont donc pas parties au procès.

L'article 5, alinéa 1er, de l'arrêté royal du 5 décembre 1991 dispose, en effet, que l'arrêt par lequel il est statué sur les demandes régies par cet arrêté est notifié aux parties.

Cette dernière disposition devra dès lors être adaptée à la réforme en projet, sous peine de ne pouvoir appliquer la nouvelle procédure dans tous les cas où la présence d'une personne intéressée, n'ayant pas la qualité d'intervenante en suspension, peut être suspectée.

5. L'article 15bis, § 1er, alinéa 1er, en projet, dispose qu'il est fait rapport "au président de chambre ou au conseiller d'Etat par lui désigné qui a ordonné la suspension ou confirmé la suspension provisoire".

Les alinéas 2 et 3 prévoient que c'est "le président ou le conseiller d'Etat par lui désigné" qui convoque les parties, siège à l'audience et prononce l'arrêt.

Si ces alinéas devaient être interprétés en ce sens qu'ils imposent l'intervention du président ou du conseiller qui a ordonné la suspension ou qui a confirmé la suspension provisoire, ils introduiraient dans la procédure une rigidité qui apparaîtrait d'autant plus préjudiciable que son utilité n'est pas évidente.

Dans le souci de conférer un maximum de souplesse à la procédure accélérée, il serait préférable de permettre expressément l'intervention de n'importe quel conseiller d'Etat

- en supprimant, à l'alinéa 1er, les mots "au président de la chambre ou au conseiller d'Etat par lui désigné qui a ordonné la suspension ou confirmé la suspension provisoire";

- d'écrire, aux alinéas 2 et 3, "le président de la chambre ou le conseiller par lui désigné".

Dans ce souci, il y a lieu de préciser, dans le rapport au Roi que dans la mesure du possible le président ou le conseiller d'Etat qui a statué sur la demande de suspension soit également chargé du dossier en annulation.

La même remarque vaut pour l'article 15ter, § 1er. Une adaptation analogue pourrait aussi, dans un souci d'uniformisation, être apportée aux articles 14bis et 14quater de l'arrêté du Régent du 23 août 1948.

6. L'article 15bis, § 1er, alinéa 1er, en projet, prévoit, sur le modèle des articles 14bis et 14quater de l'arrêté du Régent du 23 août 1948, un délai de huit jours dans lequel l'auditeur est tenu de déposer son rapport et qui court à compter de l'expiration du délai de trente jours imparti à la partie adverse et à celui qui a intérêt à la solution de l'affaire pour demander la poursuite de la procédure.

L'article 15ter, § 1er, alinéa 1er, en projet, contient une disposition analogue.

L'application des articles 14bis et 14quater de l'arrêté du Régent révèle que ce type de délais qui courent dès qu'expire le délai imparti à une des parties, ne peut pas être respecté dans la pratique puisque, dans la plupart des cas, il est déjà venu à échéance lorsque le dossier est transmis à l'auditorat.

La transmission du dossier à l'auditorat devrait ainsi logiquement constituer le point de départ du délai.

Un semblable problème pratique existe en ce qui concerne le délai de dix jours qui est fixé par l'article 15bis, § 1er, alinéa 2, pour la convocation des parties. Ce délai est trop court compte tenu de la nécessité d'attendre le retour des accusés de réception accompagnant la convocation et eu égard à celle de prévoir un temps suffisant pour la consultation par les parties du dossier au greffe (alinéa 4).

La même remarque vaut pour l'article 15ter, § 1er, alinéa 2, en projet.

L'occasion pourrait être mise à profit pour réexaminer le régime applicable aux délais de huit et dix jours, en veillant à ce que les quatre procédures accélérées soient réglées de la manière la plus uniforme possible.

7. A l'article 15bis, § 1er, alinéa 2, en projet, si l'intention est de ne convoquer que la personne qui a demandé à intervenir et dont la demande d'intervention a été accueillie, il serait préférable de remplacer les mots "la partie qui a intérêt à la solution de l'affaire" par les mots "la partie intervenante".

8. En ce qui concerne l'alinéa 3, il y a lieu de se référer à l'observation générale reproduite sous le point B. En conséquence, le texte doit être fondamentalement revu. En toute hypothèse, il y a lieu d'omettre les mots "en constatant l'absence d'intérêt à poursuivre la procédure dans le chef de la partie adverse ou de celui qui a intérêt à la solution de l'affaire".

L'article 9 du même arrêté royal est complété par un alinéa 2 rédigé comme suit

"Au cas où l'arrêt rejette la demande de suspension, le délai visé à l'alinéa précédent est réduit à trente jours et ne commence à courir qu'a compter de la notification par le greffe de la demande de poursuite de la procédure introduite par la partie requérante."

9. L'article 15ter a trait à l'hypothèse où la partie requérante ne demande pas la poursuite de la procédure.

Il pourrait arriver que plusieurs requérants déposent une demande de suspension et une requête en annulation qui leur sont communes et que l'un d'entre eux seulement demande régulièrement la poursuite de la procédure.

Dans un tel cas de figure, l'article 17, § 4ter, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat présume que le requérant qui n'a pas demandé la poursuite de la procédure après l'arrêt rejetant la demande de suspension, entend se désister, tandis que la procédure ordinaire sera appliquée normalement à celui qui a régulièrement déposé une demande de poursuite de la procédure.

Ce serait inutilement compliquer la procédure et ralentir le cours de celle-ci de prévoir, dans une telle hypothèse, qu'il faut à la fois diligenter la procédure accélérée et, ensuite, la procédure ordinaire.

Il serait préférable de statuer, par un seul et même arrêt prononcé au terme de la procédure ordinaire, et sur le désistement présumé d'un des requérants et sur la requête en tant que celle-ci est introduite par l'autre.

Le projet gagnerait à énoncer expressément cette règle dictée par un souci d'économie procédurale.

10. A l'article 15ter, § 1er, alinéa 3, il y a lieu, pour tenir compte de la terminologie utilisée par la loi de remplacer les mots "en constatant l'absence d'intérêt à poursuivre la procédure dans le chef de la partie requérante" par l'expression "en constatant l'absence de demande de poursuite de la procédure introduite dans le délai prévu".

Il convient en effet d'éviter de donner l'impression que la partie requérante pourrait encore plaider, après l'expiration du délai, qu'elle garde un intérêt à la poursuite de la procédure en dépit de l'absence de demande régulièrement déposée à cette fin.

11. Pour le surplus, l'article 15ter en projet appelle, mutatis mutandis, les mêmes observations que l'article 15bis (supra, nos 5 à 7).

Dans le même arrêté royal, il est inséré un article 15bis rédigé comme suit

"Article 15bis. § 1er. Lorsque la partie adverse ou celui qui a intérêt à la solution de l'affaire n'a pas introduit, par lettre recommandée à la poste, une demande de poursuite de la procédure dans les trente jours de la notification de l'arrêt qui ordonne la suspension ou confirme la suspension provisoire de l'exécution d'un acte ou d'un règlement, le membre de l'auditorat désigné fait, dans les huit jours à compter de l'expiration de ce délai de trente jours, et en tout cas, dans les soixante jours de la notification de l'arrêt, rapport au président de la chambre ou au conseiller par lui désigné qui a ordonné la suspension ou confirmé la suspension provisoire.

Le président de la chambre ou le conseiller par lui désigné convoque le requerant, la partie adverse et, le cas échéant, la partie intervenante, à comparaître devant lui à bref délai et au plus tard le dixième jour après que le rapport de l'auditeur lui a été transmis; celui-ci est joint à la convocation.

Entendu les parties et l'auditeur en son avis, le président de la chambre ou le conseiller par lui désigné annule l'acte ou le règlement dont la suspension de l'exécution a été ordonnée, sauf cas de force majeure ou d'erreur invincible dûment établi.

Les parties et leur avocat peuvent consulter le dossier au greffe pendant le temps fixé dans l'ordonnance du président.

§ 2. Sur la convocation visée au § 1er, alinéa 2, il est fait mention du texte de l'article 17, § 4bis, des lois coordonnées ainsi que du § 1er, alinéa 3, du présent article."

12. L'article 3 du projet serait rédigé plus clairement de la façon suivante

"Les articles ... (1) sont d'application aux procédures dans lesquelles un arrêt statuant sur la demande de suspension ou sur la confirmation d'une suspension provisoire est prononcé après l'entrée en vigueur du présent arrêté".

(1) Loi du 4 août 1996 modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973 (Moniteur belge 20 août 1996; Err.

Moniteur belge 8 octobre 1996).

(2) Il trouve cependant son fondement législatif non seulement dans l'article 17, § 6, des lois coordonnées, mais aussi dans l'article 30, modifié par la loi du 4 août 1996.

(3) Il s'agit, en somme, d'une sorte de filtre qui est placé en amont de la procédure au fond et en aval de la procédure en référé.

(4) Ou celui qui a intérêt à la solution de l'affaire.

(5) En néerlandais : "De afdeling administratie kan ... de akte of het règlement nietigverklaren ...".

(1) "Ten aanzien van de verzoekende partij geldt een vermoeden van afstand van geding wanneer ...".

(2) Doc. parl. Sénat, 1995-1996, n° 1-321/1, page 43.

(3) Un acte créateur de droits ne peut, en principe, être retiré que si son irrégularité est établie.

(4) Doc. parl. Sénat, 1995-1996, n° 1-321/1, page 7.

(1) Les textes n'évoquent que l'hypothèse d'une partie adverse unique. En cas de pluralité de parties adverses, il paraît raisonnable de considérer que la procédure ordinaire est "poursuivie" à la demande d'une seule d'entre elles.

(2) L'auteur du projet doit apprécier s'il n'est pas utile de modifier l'arrêté du Régent pour prévoir qu'en cas de référé, le délai pour demander la poursuite de la procédure et celui prévu pour déposer le mémoire en réponse soient l'un et l'autre de trente jours. Ou encore qu'en cas de référé et de poursuite de la procédure, le délai pour déposer le mémoire en réponse est réduit à trente jours.

(1) Pour la détermination de ces articles, voir la première observation générale (supra n° 1).

La chambre était composée de

MM.

J.-J. Stryckmans, président [...]; (Err. M.B. 29-05-1997, p. 14130)

Y. Boucquey, Y. Kreins, conseillers d'Etat;

F. Delpérée, J. van Compernolle, assesseurs de la section de législation;

Mme J. Gielissen, greffier.

Le rapport a été rédigé par M. M. Quintin, auditeur. La note du Bureau de coordination a été rédigée et exposée par M. M. Bauwens, référendaire adjoint.

La concordance entre la version française et la version néerlandaise a été vérifiée sous le contrôle de M. J.-J. Stryckmans, président [...]. (Err. M.B. 29-05-1997, p. 14130)

Le greffier,

J. Gielissen.

Le président,

J.-J. Stryckmans.

Dans le même arrêté royal, il est inséré un article 15ter rédigé comme suit

"Article 15ter. § 1er. Lorsque la partie requérante n'a pas introduit, par lettre recommandée à la poste, une demande de poursuite de la procédure dans les trente jours de la notification de l'arrêt qui rejette la demande de suspension d'un acte ou d'un reglement, le membre de l'auditorat désigné fait, dans les huit jours à compter de l'expiration de ce délai de trente jours, et en tout cas, dans les soixante jours de la notification de l'arrêt, rapport au président de la chambre ou au conseiller par lui désigné qui a rejeté la demande de suspension.

Le président de la chambre ou le conseiller par lui désigné convoque le requérant et la partie adverse et, le cas échéant, la partie intervenante, à comparaître devant lui à bref délai et au plus tard le dixième jour après que le rapport de l'auditeur lui a été transmis; celui-ci est joint à la convocation.

Entendu les parties et l'auditeur en son avis, le président de la chambre ou le conseiller par lui désigné décrète le désistement d'instance en constatant l'absence de demande de poursuite de la procédure introduite dans le délai prévu, sauf cas de force majeure ou d'erreur invincible dûment établi.

Les parties et leur avocat peuvent consulter le dossier au greffe pendant le temps fixé dans l'ordonnance du president.

Au cas où plusieurs requérants ont déposé une demande de suspension et une requête en annulation qui leur sont communes et ou une demande de poursuite de la procédure n'a ete introduite que par certains d'entre eux, les autres sont présumés se désister de l'instance et l'arret rendu sur la requête en annulation statue également sur le désistement de ceux qui ont omis d'introduire une demande de poursuite de la procédure.

§ 2. Sur la convocation visée au § 1er, alinéa 2, il est fait mention du texte de l'article 17, § 4ter, des lois coordonnées ainsi que du § 1er, alinéas 3 et 5, du présent article."

Les articles 15bis et 15ter de l'arrêté royal précite du 5 décembre 1991 sont d'application aux procédures dans lesquelles un arrêt statuant sur la demande de suspension ou sur la confirmation d'une suspension provisoire est prononce après l'entrée en vigueur du présent arrêté.

Cet article constitue une disposition transitoire selon laquelle les nouvelles règles ci-dessus exposées sont d'application aux procédures dans lesquelles un arrêt statuant sur la demande de suspension ou sur la confirmation d'une suspension provisoire est prononcé après l'entrée en vigueur de l'arrêté en projet (cfr. sur ce point l'article 6).

Le libellé proposé est celui suggéré par le Conseil d'Etat.

L'article 11 de la loi du 4 août 1996 modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, et le présent arrêté entrent en vigueur le premier jour du deuxième mois qui suit celui au cours duquel ce dernier arrêté aura été publie au Moniteur belge.

Conformément à l'article 47, alinéa 3, de la loi du 4 août 1996 qui habilite le Roi à fixer la date d'entrée en vigueur de certaines dispositions de ladite loi par arrêté délibéré en Conseil des Ministres, cet article détermine cette date pour l'article 11 de la loi qui sert de fondement légal à l'arrêté en projet, ainsi que pour les dispositions de celui-ci (en l'occurrence, le premier jour du deuxième mois qui suit celui au cours duquel l'arrêté aura été publié au Moniteur belge).

J'ai l'honneur d'être,

Sire,

de Votre Majesté,

le très respectueux et

très fidèle serviteur,

Le Ministre de l'Intérieur,

J. VANDE LANOTTE AVIS DU CONSEIL D'ETAT.

Le Conseil d'Etat, section de législation, deuxième chambre, saisi par le Ministre de l'Intérieur, le 8 octobre 1996, d'une demande d'avis, dans un délai ne dépassant pas un mois, sur un projet d'arrêté royal "modifiant l'arrêté royal du 5 décembre 1991 déterminant la procédure en référé devant le Conseil d'Etat", a donné le 29 octobre 1996 l'avis suivant

Observations générales.

A. Choix du texte à modifier.

1. Le projet se présente comme un texte visant à modifier l'arrêté royal du 5 décembre 1991 déterminant la procédure en référé devant le Conseil d'Etat. Ses articles 1er et 2 tendent à y insérer un article 15bis et un article 15ter nouveaux, qui figureraient ainsi dans le chapitre II du Titre II de cet arrêté, chapitre qui, aux termes de son intitulé, est consacré à l'instruction de la demande de suspension.

Le choix d'un tel emplacement trouve sans doute son explication dans le fait que le projet a pour objet d'exécuter l'article 11 de la loi du 4 août 1996 (1), lequel modifie l'article 17 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat (2), relatif au référé administratif et, plus précisément, à la suspension.

Les dispositions en projet se trouvent à la charnière (3) entre la procédure en référé et la procédure au fond. Elles n'ont toutefois pas trait à l'instruction de la demande de suspension, dont le sort a déjà, par hypothèse, été réglé par un arrêt rendu en référé. Elles règlent, en réalité, la procédure relative au traitement au fond du recours en annulation dont la suspension est l'accessoire.

C'est le recours au fond qui constitue l'enjeu des nouvelles formalités en projet, lesquelles, il est vrai, sont la suite d'un arrêt accueillant ou rejetant une demande de suspension.

Si le choix des auteurs du projet n'est pas illogique, il présente l'inconvénient d'insérer dans un arrêté réglant la procédure en référé, des dispositions qui n'ont pas trait à celle-ci mais qui sont relatives à la procédure en annulation, dont le déclenchement est rendu tributaire de l'accomplissement des nouvelles formalités projetées.

Il est, dès lors, proposé d'inscrire les deux dispositions en projet dans l'arrêté du Régent du 23 août 1948, à la suite des articles 14bis à 14quater, sur le modèle desquels elles ont d'ailleurs été concues.

B. Sur le pouvoir d'appréciation du juge en l'absence de demande de poursuite de la procédure.

2. Ainsi que l'expose le rapport au Roi précédant l'arrêté en projet, "les nouvelles règles de procédure sont calquées sur le même moule", celui-là même qui a servi à la rédaction des articles 14bis et 14quater du règlement général de procédure.

Lorsqu'après un arrêt accueillant ou rejetant une demande de suspension, la partie adverse (4) ou le requérant, selon le cas, omet de demander la poursuite de la procédure, le président de la chambre ou le conseiller désigné par lui sont tenus, respectivement, d'annuler l'acte attaqué ou de décréter le désistement d'instance, "sauf cas de force majeure ou d'erreur invincible dûment établi".

Dans les deux cas de figure - annulation et désistement -, le texte fait pareillement obligation au juge saisi d'annuler ou de décréter le désistement en l'absence de demande de poursuite de la procédure, sous la seule exception du cas de force majeure ou d'erreur invincible (article 15bis, § 1er, alinéa 3, et article 15ter, § 1er, alinéa 3, en projet).

Les textes qui constituent le fondement législatif de ces deux dispositions, sont pourtant rédigés, sous cet angle, de façon fort différente

Notre Ministre de l'Intérieur est chargé de l'execution du présent arrêté.

Donné à Bruxelles, le 19 décembre 1996.

ALBERT

Par le Roi

Le Ministre de l'Intérieur,

J. VANDE LANOTTE

Préambule

ALBERT II, Roi des Belges,

A tous, présents et à venir, Salut.

Vu les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, notamment l'article 17, § 6, alinéa 1er, modifié par la loi du 19 juillet 1991, et l'article 30, modifié par la loi du 4 août 1996;

Vu la loi du 4 août 1996 modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, notamment l'article 47, alinéa 3;

Vu l'arrêté royal du 5 décembre 1991 déterminant la procédure en référé devant le Conseil d'Etat;

Vu l'avis de l'Inspecteur des Finances, donné le 30 septembre 1996;

Vu l'avis du Conseil d'Etat,

Sur la proposition de Notre Ministre de l'Intérieur et de l'avis de Nos Ministres qui en ont délibéré en Conseil le 4 octobre 1996,

Nous avons arrêté et arrêtons

Rapport au Roi

RAPPORT AU ROI.

Sire,

Le projet d'arrêté que j'ai l'honneur de soumettre à la signature de Votre Majesté a pour fondement légal l'article 17 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, et plus particulièrement les paragraphes 4bis et 4ter dudit article, y insérés par la loi du 4 août 1996.

Ces nouvelles dispositions habilitent le Roi à déterminer une procédure accélérée devant la section d'administration si, lors d'une procédure de suspension d'un acte ou d'un règlement, les parties intéressées ne posent pas un acte positif pour activer la procédure. Dans ce cas, le Conseil d'Etat peut soit annuler cet acte ou ce règlement, soit considérer qu'il y a présomption de désistement d'instance dans le chef de la partie requérante.

Deux éventualités doivent en effet être distinguées.

Dans la première, le Conseil d'Etat ordonne la suspension de l'acte ou du règlement et la partie adverse néglige d'introduire une demande de poursuite de la procédure. Dans ce cas, la section d'administration peut annuler l'acte ou le règlement si dans les trente jours à compter de la notification de l'arrêt qui ordonne la suspension, la partie adverse ou celui qui a intérêt à la solution de l'affaire n'a pas introduit une demande de poursuite de la procédure (voir à ce sujet le point 2 figurant sous la rubrique ci-après intitulée "Considérations générales").

Dans la seconde, la section d'administration rejette la demande de suspension et la partie requérante omet d'introduire une demande de poursuite de la procédure dans les trente jours à compter de la notification de l'arrêt de rejet. Dans ce cas, le Conseil d'Etat peut décréter le désistement d'instance dans le chef de la partie requérante.

Les nouvelles règles de procédure fixées par l'arrêté en projet sont insérées dans l'arrêté royal du 5 décembre 1991 qui détermine la procédure en référé devant le Conseil d'Etat (voir à ce sujet le point 1 figurant sous la rubrique ci-après intitulée "Considérations générales").

Comme suggéré par la section de législation de ce Haut Collège dans l'avis qu'elle a émis sur le projet de loi devenu la loi précitée du 4 août 1996 (doc. parl. n° 1-321/1, Sénat, Session 1995-1996, page 43), la procédure faisant l'objet des dispositions de l'arrêté en projet s'inspire des articles 14bis et 14quater de l'arrêté du Régent du 23 août 1948 déterminant la procédure devant la section d'administration du Conseil d'Etat : rapport de l'auditeur dans les huit jours, convocation des parties par le président ou par le conseiller d'Etat qu'il désigne dans les dix jours du dépôt du rapport.

Les nouvelles règles réservent par ailleurs la possibilité à la section d'administration de tenir compte d'un cas de force majeure ou d'erreur invincible, pour autant qu'il soit dûment établi, auquel cas elle ne sera pas tenue d'annuler l'acte ou le règlement dont elle a ordonné la suspension (première des deux éventualités ci-dessus envisagées) ou de décréter le désistement d'instance dans le chef de la partie requérante lorsqu'elle a rejeté la demande de suspension et que la partie requérante s'est abstenue d'introduire une demande de poursuite de la procédure dans les trente jours de la notification de l'arrêt rejetant la demande de suspension (seconde des deux éventualités ci-dessus visées).

Considérations générales.

L'avis que la section de législation du Conseil d'Etat a émis sur le projet d'arrêté le 29 octobre 1996 a été largement suivi, sauf sur les points ci-après

1. La suggestion émise par le Conseil d'Etat de reprendre ces éléments de procédure dans l'arrêté du Régent du 23 août 1948 ne paraît pas pertinente.

a) D'une part, l'arrêté royal du 5 décembre 1991 exécute la procédure visée à l'article 17 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, et il est plus cohérent de traiter l'exécution de cet article 17 dans un même arrêté que partiellement dans deux arrêtés différents.

Si cette distinction avait dû être faite, elle aurait dû également trouver son origine dans les lois coordonnées sur le Conseil d'Etat au titre de l'article 14 et de l'article 17.

b) S'il est bien entendu qu'il s'agit ici de mesures touchant à la requête en annulation, il n'en reste pas moins qu'est visé exclusivement le cas où cette requête en annulation est assortie nécessairement d'une demande de suspension.

Une solution à ce débat devrait être trouvée dans le code de procédure devant le Conseil d'Etat, actuellement en préparation.

2. L'interprétation donnée par le Conseil d'Etat de l'article 17, § 4bis, des lois coordonnées est en contradiction avec l'intention du législateur.

Au départ, le projet de loi indiquait impérativement la manière selon laquelle le Conseil d'Etat devait statuer dans l'hypothèse de l'absence de demande de poursuite de la procédure en cas d'arrêt accueillant la demande de suspension.

Ce n'est que pour rencontrer le cas de force majeure ou d'erreur invincible que le verbe "pouvoir" a été utilisé au § 4bis. Aucune autre latitude n'est pour le surplus ouverte. Le projet d'arrêté s'aligne entièrement sur cette position.

3. Le Conseil d'Etat estime trop rigide l'examen de la procédure continuée ou non par le président de la chambre ou le conseiller par lui désigné qui a statué sur la demande de suspension.

Cette disposition a été empruntée aux articles 14bis et 14quater de l'arrêté du Régent du 23 août 1948. Il a paru normal de régler de la même manière des situations similaires. Le Conseil d'Etat propose d'ailleurs de modifier les articles précités de l'arrêté du Régent du 23 août 1948 pour le même motif. Une telle modification de cet arrêté ne trouve pas sa place dans le présent projet qui exécute l'article 17 des lois coordonnées.

Comme il a été dit au point 1, une solution uniforme aux problèmes évoqués devrait trouver sa place dans le code de procédure actuellement en préparation.

Commentaire des articles.

§ 4ter, LCCE.

"Il existe dans le chef de la partie requérante une présomption de désistement d'instance (1) lorsque, la demande de suspension d'un acte ou d'un règlement ayant été rejetée, la partie requérante n'introduit aucune demande de poursuite de la procédure dans un délai de trente jours a compter de la notification de l'arrêt".

L'utilisation du verbe "pouvoir" au paragraphe 4bis contraste singulièrement avec la formulation catégorique du paragraphe 4ter qui déduit de plein droit un désistement d'instance de l'absence de demande de poursuite de la procédure, à l'instar de l'article 21, alinéas 2 et 6, des lois coordonnées du 12 janvier 1973.

2.1. Dans une première interprétation, qui se fonde sur l'emploi du verbe "pouvoir", le texte de l'article 17, § 4bis, révèle donc clairement que lorsque la partie adverse et la personne intéressée ne demandent pas la poursuite de la procédure, le Conseil d'Etat n'est pas tenu d'annuler "automatiquement" mais conserve un certain pouvoir d'appréciation.

Ainsi que l'avait fait observer la section de législation dans l'avis qu'elle a donné le 14 février 1996 sur le projet qui est devenu la loi du 4 août 1996 (2)

"Le paragraphe 4bis attache des effets considérables au défaut de réaction de la part de la partie adverse ou de la partie intervenante à la suite d'un arrêt de suspension. Lorsqu'un acte ou un règlement est suspendu, cela signifie que les moyens, ou à tout le moins l'un d'entre eux, ont été jugés sérieux. L'obligation absolue d'annuler, imposée par le projet de loi ne laisse plus aucune latitude d'appréciation au Conseil d'Etat. Elle part de la conception que le moyen jugé sérieux doit également être réputé fondé.

Une obligation aussi radicale porte atteinte à la fonction juridictionnelle du Conseil d'Etat lui-même".

L'avis proposait un autre texte "dans un souci de modérer cette règle absolue - en effet, le Conseil d'Etat doit au moins pouvoir tenir compte de cas de force majeure ou d'erreur invincible (...)". Le texte proposé par l'avis est devenu le paragraphe 4bis de l'article 17 des lois coordonnées.

On concoit mal qu'un magistrat, qu'il s'agisse de l'auditeur-rapporteur ou du conseiller d'Etat, soit obligé de conclure à l'annulation alors qu'en toute indépendance, il ne serait pas convaincu du bien-fondé du moyen jugé sérieux en référé.

De surcroît, l'existence d'une norme (ou d'un acte individuel) (3) n'est pas à la libre disposition de la partie adverse ou de la personne qui a intérêt à la solution de l'affaire; on rappellera ainsi que, par exemple, l'organe chargé de représenter en justice une personne morale de droit public peut ne pas s'identifier à l'auteur de la norme attaquée.

On invoquerait en vain le passage de l'exposé des motifs (4), où il est affirmé que : "A défaut de réaction de la part de la partie adverse ou de la partie intervenante, le Conseil d'Etat conserve un pouvoir d'appréciation, limité cependant au cas de force majeure ou d'erreur invincible".

Outre que le texte, qui est clair, n'est pas sujet à interprétation, ce passage part d'une conception exagérément restrictive d'un extrait de l'avis qui cite la force majeure et l'erreur invincible comme constituant un minimum évident.

La force majeure et l'erreur invincible ne peuvent pas d'ailleurs expliquer à elles seules l'existence du pouvoir d'appréciation que la loi, par l'usage du verbe "pouvoir", réserve au Conseil d'Etat puisqu'elles font obstacle, de la même façon, à la possibilité de prononcer soit un arrêt accueillant le désistement sur la base de l'article 17, § 4ter, ou de l'article 21, alinéa 6, soit d'un arrêt de rejet fondé sur l'article 21, alinéa 2.

2.2. Dans une seconde interprétation, il faut tenir compte de la volonté claire du législateur de ne pas rouvrir le débat lorsqu'il n'y a pas de demande de poursuite de la procédure. Ce débat a eu lieu en suspension et a donné lieu à un arrêt déclarant un moyen sérieux, au moins.

Les auteurs du projet qui est devenu la loi du 4 août 1996 ont accepté d'utiliser le verbe "pouvoir" afin de se conformer à l'avis de la section de législation et uniquement parce qu'il fallait réserver les deux hypothèses - limitativement énumérées - de la force majeure et de l'erreur invincible, à l'instar de la pratique suivie dans les autres procédures accélérées fondées sur la présomption de désistement ou de désintérêt.

A l'appui de cette seconde interprétation, on pourrait ajouter que le caractère catégorique de l'article 17, § 4ter, et de l'article 21, alinéa 6, est atténué par le recours à la technique de la présomption qui peut être renversée en cas de force majeure ou d'erreur invincible. Tel n'est pas le cas toutefois pour l'article 21, alinéa 2.

2.3. Le Conseil d'Etat retient la première interprétation qui s'inscrit dans la ligne de son avis du 14 février 1996 précité. Le projet doit être revu afin de se conformer au pouvoir d'appréciation que la loi reconnaît, dans l'hypothèse considérée, au Conseil d'Etat.

C. Sur les effets de la notification de l'arrêt rendu en référé.

3. Si l'on combine les règles en projet avec l'article 9 de l'arrêté royal du 5 décembre 1991, on s'apercoit que la notification de l'arrêt rendu en référé est de nature à faire courir plusieurs délais.

3.1. Si l'arrêt ordonne la suspension ou confirme la suspension provisoire, sa notification fait courir, en ce qui concerne la partie adverse (1), et le délai pour demander la poursuite de la procédure et celui qui lui est imparti pour déposer un mémoire en réponse.

Si le second délai est fixé à soixante jours, il est réduit, en pratique, à trente jours conformément l'article 91 de l'arrêté du Régent du 23 août 1948 (2).

La question qui se pose dans ce cas est de savoir si le dépôt régulier d'un mémoire en réponse vaut demande de poursuite de la procédure. Dans l'affirmative, l'annulation automatique ne jouerait que dans les cas où il n'y a pas de mémoire en réponse déposé dans le délai; dans la négative, on tomberait dans un vain formalisme.

Ainsi que l'a confirmé le délégué du ministre, il convient de donner une réponse affirmative à cette question; il serait utile que le rapport au Roi l'indique explicitement.

3.2. Si l'arrêt rejette la demande de suspension, sa notification fait simultanément courir le délai imparti à la partie adverse pour déposer un mémoire en réponse (60 jours) et le délai imparti au requérant pour demander la poursuite la procédure (30 jours).

Outre les difficultés administratives qu'un tel système entraîne pour le greffe, il ne paraît guère judicieux d'obliger la partie adverse à commencer la rédaction d'un mémoire en réponse alors qu'on n'est pas sûr que le requérant demandera la poursuite de la procédure.

Dans cette hypothèse, il serait préférable de procéder comme suit

- la notification de l'arrêt de rejet constitue le point de départ du seul délai de trente jours imparti au requérant pour demander la poursuite de la procédure;

- le délai relatif au mémoire en réponse, court à partir de la notification par le greffe de la demande de poursuite de la procédure;

- suit le délai de soixante jours prévu pour le mémoire en réplique ou le mémoire ampliatif.

On pourrait cependant objecter que la durée totale de la procédure est de la sorte allongée à concurrence d'un mois et proposer, afin d'éviter cette conséquence, de réduire à trente jours le délai imparti à la partie adverse.

Il convient cependant de relever que ce ne sont pas les mesures préalables qui, de facto, constituent le principal facteur expliquant la durée de la procédure; de surcroît, il faut éviter que la position de la partie adverse soit déforcée par rapport à celle du requérant qui dispose ensuite de soixante jours pour déposer un mémoire en réplique ou un mémoire ampliatif.

L'article 9 de l'arrêté royal du 5 décembre 1991 devra être remanié en conséquence.

Observations particulières.

Préambule.

Alinéa 1er.

Les articles 1er à 3 de l'arrêté en projet trouvent leur fondement légal dans l'article 17, § 6, alinéa 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat. L'alinéa 1er sera, en conséquence, rédigé comme suit

"Vu les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, notamment l'article 17, § 6, alinéa 1er, modifié par la loi du 19 juillet 1991, et l'article 30, modifié par la loi du 4 août 1996;".

Dispositif.