1996022728 12 DECEMBRE 1996. - Arrêté royal modifiant la loi du 7 août 1974 instituant le droit à un minimum de moyens d'existence en application de l'article 35 de la loi du 26 juillet 1996 portant modernisation de la sécurité sociale et assurant la viabilité des régimes légaux des pensions.

L'article 2, § 4, de la loi du 7 août 1974 instituant le droit à un minimum de moyens d'existence est remplacé par les dispositions suivantes

" § 4. Toute personne qui perd sa qualité de sans-abri en occupant un logement qui lui sert de résidence principale, a droit, une seule fois dans sa vie, à une majoration d'un douzième du montant annuel du minimum de moyens d'existence fixé à l'article 2, § 1er, alinéa 1er, 1°.

Tout bénéficiaire qui résidait en permanence dans une résidence de loisir et de plein air ou un camping-caravaning parce qu'il n'était pas en mesure de disposer d'un autre logement, a également droit, une seule fois dans sa vie, à la majoration précitée, lorsqu'il quitte définitivement cette résidence pour occuper un logement qui lui sert de résidence principale. "

Cet article a pour but d'étendre le champ d'application personnel du droit au bénéfice de la majoration d'un douzième du montant du minimum de moyens d'existence à tous les sans-abri qui perdent cette qualité en raison du fait qu'ils ont trouvé un logement. Actuellement et paradoxalement, ce droit n'est pas reconnu à certaines catégories de sans-abri tels ceux qui vivent à la rue ou qui sont hébergés temporairement chez des connaissances.

Le droit à la prime d'installation est donc étendu à tous les sans-abri lorsqu'ils viennent à perdre cette qualité.

Il a de plus été proposé, en date du 30 novembre 1995, dans le cadre de la conférence interministérielle de suivi du Rapport général sur la pauvreté qu'une attention particulière devrait être apportée aux personnes qui résident en permanence dans une résidence de loisir et de plein air ou un camping-caravaning parce qu'elles ne sont pas en mesure de disposer d'un autre logement. Ces personnes sont dans une situation assimilable à celle des sans-abri bien qu'elles disposent d'un " logement " mais non adapté. Aussi, il est décidé de reconnaître également le droit à une majoration d'un douzième du montant annuel du minimum de moyens d'existence au bénéficiaire qui quitte une résidence de loisir et de plein air ou un camping-caravaning pour s'installer dans un logement.

Outre ces propositions, une deuxième amélioration consiste à porter le montant de la prime au montant complet du minimum de moyens d'existence fixé pour la catégorie des bénéficiaires " conjoints vivant sous le même toit ". Auparavant l'intéressé se voyait octroyer le montant du minimum de moyens d'existence différentiel auquel il pouvait prétendre réellement compte tenu de la catégorie de bénéficiaires dont il relevait.

Enfin, la majoration d'un douzième du minimum de moyens d'existence ne peut plus être octroyé qu'une seule fois dans la vie de l'intéressé. Cette intention était déjà voulue lors de l'adoption de la loi du 12 janvier 1993 contenant un programme d'urgence pour une société plus solidaire, mais à défaut d'avoir été explicitement prévue dans le texte, elle ne pouvait être appliquée.

Dans le texte néerlandais de l'article 2, § 4, en projet, il conviendrait d'écrire "één twaalfde van het jaarlijks bedrag van het bestaansminimum".

L'article 9, § 3, alinéa 2, de la même loi est remplacé par la disposition suivante

" Toute décision d'octroi de refus ou de révision du minimum de moyens d'existence est communiquée dans les huit jours suivant la fin du mois au cours duquel cette décision a été prise, au Ministre qui a le minimum de moyens d'existence dans ces attributions, sous pli recommandé ou contre accusé de réception, selon les modalités déterminées par le Roi. "

Cet article a pour but d'obtenir la transmission de toutes les décisions prises par les centres publics d'aide sociale en matière de minimum de moyens d'existence. En effet, actuellement la majorité des CPAS ne communique que très rarement les décisions pour lesquelles aucune subvention de l'Etat n'est due, telle une décision de refus du minimum de moyens d'existence consécutive à une première demande introduite.

L'article 10, § 1er, alinéa 2, de la même loi, est remplacé par la disposition suivante

" Lorsque le recours est formé par le Ministre ou par son délégué, il est dirigé

- soit contre le centre public d'aide sociale et contre l'intéressé;

- soit contre le centre public d'aide sociale avec appel à la cause de l'intéressé. "

L'article 10, § 1er, alinéa 2, en vigueur, de la loi du 7 août 1974 dispose que, si le Ministre ou son représentant interjette appel de la décision d'un centre public d'aide sociale, ce recours est dirigé contre le centre public d'aide sociale et contre l'intéressé. L'article 10, § 1er, alinéa 2, en projet dispose que, dans le cas visé, le recours est dirigé "soit uniquement contre le centre public d'aide sociale, soit conjointement contre le centre public d'aide sociale et contre l'intéressé".

Rédigée en ces termes, la disposition en projet peut être interprétée en ce sens que le Ministre a le choix d'appeler ou non l'intéressé dans l'instance devant le tribunal du travail. Telle semble toutefois ne pas être l'intention des auteurs du projet. En effet, il peut être inféré des précisions fournies par la déléguée (voir ci-dessus, en ce qui concerne le fondement légal) que le texte en projet vise à permettre au Ministre d'interjeter appel, non seulement contre une décision accordant le minimum de moyens d'existence (cas dans lequel le recours est dirigé contre le centre public d'aide sociale et contre l'intéressé), mais aussi contre une décision refusant le minimum de moyens d'existence (cas dans lequel, selon les auteurs du projet, le recours ne devrait être dirigé que contre le centre public d'aide sociale).

Cette intention devrait mieux ressortir du texte. Au surplus, il ne se justifie pas que la distinction faite selon la nature de la décision attaquée influe sur la question de savoir si le recours sera ou non dirigé contre l'intéressé. Il est clair, en effet, qu'il faudra dans tous les cas appeler ce dernier à l'instance, afin qu'il puisse. ainsi défendre ses droits.

Un article 22 bis, rédigé comme suit, est inséré dans la même loi

" Le centre public d'aide sociale fournit au Ministère des Affaires sociales, de la Santé publique et de l'Environnement dans le délai requis par le Ministre qui a le minimum de moyens d'existence dans ces attributions, toutes les données nécessaires en vue d'établir des statistiques relatives à l'évolution de l'application de la présente loi. "

Le Roi peut déterminer la nature et les modalités de communication de ces données. "

Cet article a pour but de permettre au Ministre ayant le minimum de moyens d'existence dans ses attributions de récolter des données auprès des CPAS pour être en mesure d'apprécier l'évolution de l'application de la loi et d'adapter adéquatement sa politique en conséquence. Ces données ne sont pas nécessairement contenues dans les décisions transmises en vue de l'octroi de la subvention aux CPAS. Les données souhaitées sont en outre de nature sociologique, telles celles liées à l'enquête effectuée en 1994 à l'initiative du Ministre de l'Intégration sociale, par l'Union des Villes et des Communes belges, en vue de déterminer les causes liées à l'accroissement du nombre de demandes en vue de l'obtention du minimum de moyens d'existence.

Pouvoir est donné au Roi de déterminer la nature des données souhaitées et leur mode de transmission.

Le présent arrêté entre en vigueur le 1er janvier 1997.

Les nouvelles dispositions entrent en vigueur le 1er janvier 1997.

Nous avons l'honneur d'être,

Sire,

de Votre Majesté,

les très respectueux et très fidèles serviteurs,

Le Ministre de la Santé Publique,

M. COLLA

Le Secrétaire d'Etat à l'Intégration sociale,

J. PEETERS

AVIS DU CONSEIL D'ETAT.

Le Conseil d'Etat, section de législation, huitième chambre, saisi par le Secrétaire d'Etat à l'Intégration sociale, le 12 novembre 1996, d'une demande d'avis, dans un délai ne dépassant pas trois jours, sur un projet d'arrêté royal "portant des mesures en vue de modifier la loi du 7 août 1974 instituant le droit à un minimum de moyens d'existence en application de l'article 35 de la loi du 26 juillet 1996 portant modernisation de la sécurité sociale et assurant la viabilité des régimes légaux des pensions", a donné le 19 novembre 1996 l'avis suivant

Conformément à l'article 84, alinéa 1er, 2°, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, remplacé par la loi du 4 août 1996, la demande d'avis doit indiquer les motifs qui en justifient le caractère urgent.

En l'occurrence, l'urgence est motivée

" par le fait que l'accord fédéral de gouvernement stipule explicitement que les efforts déployés en vue de la lutte contre la pauvreté doivent être augmentés et que le problème des sans-abri est très pressant surtout pendant l'hiver, et que cet arrêté doit entrer en vigueur le 1er janvier 1997, et que pour cette date : d'une part les préparations nécessaires, telles que l'adaptation du programme informatique visant l'application de la mesure doivent encore être faites et d'autre part, le fait que les CPAS et les personnes directement concernées doivent également encore être informés".

Compte tenu du bref délai qui lui est imparti pour émettre son avis, le Conseil d'Etat a dû se limiter à faire les observations suivantes

Portée du projet.

Sur la base de l'article 35 de la loi du 26 juillet 1996 portant modernisation de la sécurité sociale et assurant la viabilité des régimes légaux des pensions, le Roi peut, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, dans le cadre de la lutte contre la pauvreté, apporter les modifications nécessaires à la loi du 7 août 1974 instituant le droit à un minimum de moyens d'existence.

Le projet tend à modifier sur plusieurs points la loi du 7 août 1974.

La modification la plus fondamentale concerne le supplément au minimum de moyens d'existence pour les bénéficiaires occupant un logement après avoir été des sans-abri ou avoir résidé dans une résidence de loisir ou de plein air ou un camping-caravaning.

Formalités préalables.

Sur la base de l'article 5 de l'arrêté royal du 16 novembre 1994 relatif au contrôle administratif et budgétaire, le projet aurait dû être soumis à l'accord du Ministre qui a le budget dans ses attributions.

Selon le délégué du gouvernement, l'accord budgétaire formel n'a pas encore été obtenu.

Le présent avis est, dès lors, émis sous la réserve expresse que l'accord soit donné.

Compétence.

Selon l'article 5, § 1er, II, 2°, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, la politique d'aide sociale relève en principe de la compétence des communautés. Il existe cependant à cette compétence une série d'exceptions, dont la première est relative à "la fixation du montant minimum, des conditions d'octroi et de financement du revenu légalement garanti conformément à la législation instituant le droit à un minimum de moyens d'existence" (article 5, § 1er, II, 2°, a).

Les règles en projet entrent dans la politique d'aide sociale et tombent donc sous l'application de l'article 5, § 1er, II, 2°, de la loi spéciale.

En ce qui concerne le revenu légalement garanti, l'autorité fédérale est compétente pour prendre des mesures s'inscrivant dans le cadre de la législation instituant le droit à un minimum de moyens d'existence. Tel est notamment le cas lorsque, comme en l'espèce, il est fixé une allocation qui est tributaire de l'accomplissement des conditions donnant droit au minimum de moyens d'existence, visé par la loi du 7 août 1974.

Dans ce contexte, l'autorité fédérale peut prévoir un supplément en faveur d'une catégorie déterminée de nécessiteux, notamment, comme c'est le cas en l'occurrence, les sans-abri (1).

Fondement légal.

Le Roi tient le pouvoir de modifier la loi du 7 août 1974 de l'article 35 de la loi du 26 juillet 1996 portant modernisation de la sécurité sociale et assurant la viabilité des régimes légaux des pensions.

Toutefois, selon cet article, ce pouvoir se limite à apporter les modifications nécessaires "dans le cadre de la lutte contre la pauvreté". Ainsi qu'il a été précisé au cours des travaux parlementaires de la loi du 26 juillet 1996, l'article 35 "tend à apporter des modifications en faveur des sans-abri, des résidents permanents dans les campings et des jeunes minimexés" (2).

L'article 1er du projet prévoit des mesures de correction sociale à l'égard, entre autres, des sans-abri et des résidents permanents dans les campings. Il est hors de doute que cette disposition reste dans les limites de la mission dévolue au Roi. Lors des travaux préparatoires de la loi du 26 juillet 1996, des mesures ont d'ailleurs été expressément annoncées afin d'étendre l'allocation d'installation à "tous les sans-abri, car la réglementation actuelle n'est applicable qu'aux anciens détenus des colonies de Wortel et de St-Hubert" (3).

En ce qui concerne les autres articles du projet, la déléguée du gouvernement a déclaré que plusieurs de ces articles se rapportent directement à la politique de lutte contre la pauvreté. Elle a fourni à ce sujet les précisions suivantes

" De artikelen 2 en 3 van het ontwerp-K.B. strekken ertoe de bevoegde Minister de mogelijkheid te geven beroep aan te tekenen tegen een OCMW of tegen het OCMW en de betrokkene, waar artikel 10, § 1, van de wet van 1974 thans stelt dat de bevoegde Minister beroep kan aantekenen tegen OCMW en betrokkene.

Met de invoering van art. 10, § 1, heeft de wetgever de bevoegde Minister de mogelijkheid gegeven, toe te zien op de verantwoorde uitgave van de overheidsmiddelen of anders gesteld zijn belangen te verdedigen. Het voorziet immers dat de bevoegde Minister een procédure kan inspannen tegen het OCMW en de betrokkene indien hij ervan uitgaat dat onterecht een bestaansminimum werd uitgekeerd.

In de praktijk wordt echter vastgesteld, vooral m.b.t. de daklozen maar ook m.b.t. jongeren, dat sommige OCMW's manifest weigeren de wet toe te passen en aan daklozen of jongeren weigeren het bestaansminimum waarop zij recht hebben uit te keren. In principe kunnen de betrokkenen daartegen in beroep gaan bij de Arbeidsrechtbank. De bevoegde Minister heeft met de huidige wetsbepalingen geen enkele bevoegdheid om deze moedwillige OCMW's tot de orde te roepen. Door het invoeren in art. 10, § 1, van de mogelijkheid om beroep in te stellen tegen het OCMW of tegen het OCMW en betrokkene, kan de bevoegde Minister in geval van systematische weigering van bestaansminimum aan sommige bevolkingsgroepen door een OCMW optreden. Dit impliceert wel dat (de Minister) op de hoogte (wordt) gesteld van de door de OCMW's genomen negatieve beslissingen (wat nu niet het geval is, (hij ontvangt) enkel de positieve beslissingen, nl. deze waarin het bestaansminimum wordt toegekend); dat wordt voorzien in artikel 2.

De artikelen 2 en 3 van het ontwerp-K.B. zijn duidelijk verbonden met het armoedebeleid, in die zin dat de bevoegde Minister er wil op kunnen toezien dat maatschappelijk kwetsbare groepen (zoals daklozen en jongeren), de uitkering ontvangen waarop zij krachtens de Belgische wetten recht hebben.

Ook artikel 7 is verbonden met het armoedebeleid. Om de weigering van OCMW's om bestaansminimum aan daklozen uit te betalen te verhelpen, werd binnen de Administratie Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu een mini-register aangelegd. Bedoeling is dat OCMW's aan de Administratie melden wanneer zij een dakloze (met vermelding van de naam) het bestaansminimum toekennen. Indien zich in een ander OCMW een dakloze aanbiedt om het bestaansminimum te ontvangen kan dit tweede OCMW controleren of die dakloze nog geen bestaansminimum ontvangt bij een ander OCMW. Dit om fraude te voorkomen. Dit systeem is precies voor daklozen nodig omdat zij geen domicilie hebben en derhalve niet eenduidig vaststaat welk OCMW bevoegd is.

Pour autant que cette disposition ne soit pas omise (voir les observations relatives au fondement légal), il y aurait lieu d'écrire : "entre les mots " l'article 9, § 3, " et " et l'article 10 "".

Dans le texte français, les mots "alinéa premier" devraient être remplacés par "alinéa 1er".

is bedoeld om ook de inschrijving in het mini-register te doen aanvaarden als een inschrijving in het bevolkingsregister, dit weliswaar louter voor de toekenning van het bestaansminimum.

Ook artikel 11 moet in relatie tot het armoedebeleid gezien worden. Het opleggen aan OCMW's bepaalde gegevens te verstrekken in verband met de toekenning van het bestaansminimum, moet de bevoegde Minister toelaten zijn beleid uit te stippelen. Bedoeling is vooral die sociologische gegevens (o.a. redenen/oorzaken voor het aanvragen van het bestaansminimum) te bekomen die thans niet worden verstrekt. Het bekomen van deze gegevens moet de informatieverstrekking inzake wetenschappelijk onderzoek vergemakkelijken".

Il appert de cette justification que les articles 2, 3, 2°, 7 et 11 du projet entrent dans le cadre de la lutte contre la pauvreté et qu'ils peuvent donc s'inscrire dans le pouvoir attribué au Roi.

Les articles 3, 1°, 4, 5, 6, 9 et 10 comportent des corrections d'ordre purement légistique à des textes existants, ou actualisent ces textes. Ils ne s'inscrivent pas, strictement parlant, dans le cadre de la lutte contre la pauvreté et ne tiennent donc pas leur fondement légal de la loi du 26 juillet 1996. Il conviendrait, dès lors, de les omettre du projet.

L'article 8, enfin, a trait à la subvention accordée par l'Etat aux centres publics d'aide sociale. Du point de vue de l'Etat, cette disposition doit être considérée comme une mesure d'économie. L'on n'apercoit pas dans quelle mesure cette disposition peut être réputée se concilier avec la politique de lutte contre la pauvreté, ni, plus particulièrement, dans quelle mesure elle serait à l'avantage des étrangers concernés. Si aucune justification cohérente ne peut être donnée à ce sujet, il conviendrait, faute de fondement légal, d'omettre l'article 8 du projet.

Examen du texte.

Intitulé.

1. L'usage qui a été régulièrement suivi de numéroter les arrêtés de pouvoirs spéciaux, mérite d'être appliqué aux arrêtés pris en exécution notamment du titre VII de la loi du 26 juillet 1996 portant modernisation de la sécurité sociale et assurant la viabilité des régimes légaux des pensions.

En effet, par la numérotation continue des arrêtes, la simple mention de leur numéro et de leur date permet de les identifier avec une grande sûreté. Si le gouvernement s'abstenait de procéder de la sorte, la reproduction complète de l'intitulé des arrêtés serait indispensable pour différencier ceux-ci, lorsqu'ils seront signés à une date identique par le Roi. Ce système, peu pratique, créerait inutilement un risque d'erreur.

Au demeurant, l'information implicite que fournit la numérotation de l'arrêté - à savoir qu'il s'agit d'un texte apte à modifier immédiatement la loi et promis à une confirmation législative prochaine - est d'une grande utilité pour les justiciables, avertis ainsi des limites dans lesquelles la légalité du dispositif peut être contestée devant les juridictions.

2. Dans l'intitulé de l'arrêté en projet, rien ne s'oppose à ce que les mots "portant des mesures" et "en application de l'article 35 de la loi du 26 juillet 1996 portant modernisation de la sécurité sociale et assurant la viabilité des régimes légaux des pensions" soient omis.

Si l'article 10 était maintenu au projet (voir l'observation relative au fondement légal), il y aurait lieu de le formuler comme une modification du Code judiciaire (voir l'observation relative à l'article 10). Dans cette hypothèse, l'intitulé ne couvrirait pas complètement la teneur de l'arrêté en projet.

Préambule.

1. Il conviendrait de remplacer les cinquième et sixième alinéas du texte français du préambule par un seul alinéa, correspondant au cinquième alinéa du texte néerlandais.

2. Il y aurait lieu de remplacer le dernier alinéa du préambule comme suit

" Vu l'avis du Conseil d'Etat, donné le 19 novembre 1996;".

Cette disposition tend à remplacer, à l'article 18, § 5, de la loi du 7 août 1974, les mots "au registre" par les mots "dans un des registres".

Selon le rapport au Roi, cette modification vise à permettre de tenir compte, non seulement de l'inscription dans un registre de population, mais aussi de l'inscription, plus particulièrement de sans-abri, à une "adresse de référence". Selon les précisions fournies par la déléguée du gouvernement, l'intention est de pouvoir tenir compte d'un "mini-registre", tenu par l'administration des Affaires sociales, de la Santé publique et de l'Environnement (voir ci-dessus, l'observation relative au fondement légal).

Les deux objectifs ainsi décrits ne concordent pas, de sorte qu'il est impossible de déterminer l'objectif exact de la modification projetée. A ce sujet, il conviendra, en tout état de cause, d'apporter la clarté requise dans le rapport au Roi.

En ce qui concerne les précisions fournies par la déléguée, il y a lieu d'observer, en outre, que la modification projetée ne contribue pas à l'objectif qu'elle a défini. En effet, un "mini-registre" tenu par un ministère ne peut être considéré comme l'"un des registres (de population)" qui sont tenus par le collège des bourgmestre et échevins de chaque commune (article 1er de la loi du 19 juillet 1991 relative aux registres de la population et aux cartes d'identité et modifiant la loi du 8 août 1983 organisant un registre national des personnes physiques, et article 4 de l'arrête royal du 16 juillet 1992 relatif aux registres de la population et au registre des étrangers).

L'on voudra bien se référer à l'observation relative au fondement légal.

Pour autant que cette disposition ne soit pas omise (voir l'observation relative au fondement légal), il conviendrait de la rédiger de manière à ce qu'une modification soit apportée, non à l'article 21, § 3, de la loi du 7 août 1974, mais à l'article 728 du Code judiciaire.

Il y aurait d'ailleurs lieu de tenir compte de ce que cet article 728, depuis sa modification par la loi du 7 août 1974, a encore été remplacé par la loi du 21 décembre 1980 et modifié par la loi du 12 janvier 1993. La disposition à modifier est actuellement l'article 728, § 3, alinéa 3.

L'obligation de fournir "toutes les données nécessaires en vue d'établir des statistiques" manque de clarté.

Si l'intention est que chaque centre public d'aide sociale communique les données qu'il juge lui-même nécessaires en vue d'établir des statistiques générales, il serait préférable de le disposer en autant de mots. Toutefois, il semble peu probable que telle soit l'intention des auteurs du projet.

Si l'intention est que chaque centre public d'aide sociale communique les données que le ministère juge nécessaires en vue d'établir des statistiques générales, il pourrait être prévu d'autoriser le Roi à déterminer ces données.

A l'article 22bis en projet, on pourrait également inclure une disposition autorisant le Roi à régler le mode de communication des données.

La chambre était composée de

MM.

W. Deroover, président de chambre;

P. Lemmens et L. Hellin, conseillers d'Etat,

Mme Y. Merchiers et M. H. Cousy, assesseurs de la section de législation;

Mme F. Lievens, greffier.

La concordance entre la version néerlandaise et la version française a été vérifiée sous le contrôle de M. P. Lemmens.

Le rapport a été présenté par Mme R. Thielemans, auditeur. La note du Bureau de coordination a été rédigée et exposée par M. L. Vermeire, référendaire adjoint.

Le greffier,

F. Lievens.

Le président,

W. Deroover.

(1) Voir en ce sens, en ce qui concerne l'article 12 de la loi du 12 janvier 1993 contenant un programme d'urgence pour une société plus solidaire, qui a complété l'article 2 de la loi du 7 août 1974 par un paragraphe 4, l'avis du Conseil d'Etat du 7 juillet 1992, Doc. Parl., Chambre, 1991-92, n° 630-1, (37), 42.

(2) Déclaration du Secrétaire d'Etat à l'Intégration sociale, rapport de la commission du Sénat, Doc. Parl., Sénat, 1995-96, n° 1-384/6, p. 74.

(3) Déclaration du Secrétaire d'Etat mentionné dans la note précédente, p. 74.