Municipality v. State Council: Validity of Mandatory Kindergarten Fee Collection

Incarto n. 52.2001.00074 · Lugano 18 maggio 2001 · In nome della Repubblica e Cantone del Ticino Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici: · Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi

segretario: · Paolo Bianchi, vicecancelliere

statuendo sul ricorso 6 marzo 2001 del

Comune di __________ contro

la risoluzione 20 febbraio 2001, no. 873, del Consiglio di Stato che ha accolto il ricorso 29 novembre 2000 di __________ avverso la decisione 15 novembre 2000 con cui il municipio di __________ ha respinto il reclamo del resistente contro l'imposizione della tassa di refezione e di trasporto relativa alla frequentazione della scuola dell'infanzia da parte del figlio __________ durante il mese di ottobre 2000;

viste le risposte:

- 21 marzo 2001 di __________;

- 21 marzo 2001 del Consiglio di Stato;

- 26 marzo 2001 del Dipartimento istruzione e cultura;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

A. A far tempo dal 1976, il comune di __________ preleva una tassa per la frequentazione della scuola dell'infanzia, come da risoluzione municipale del 23 settembre di quell'anno, del seguente tenore:

*"Incasso tassa scuola materna:*

*si decide di incassare la tassa prescritta in fr. 60.-- (sessanta) mensilmente anticipata al giorno 5 di ogni mese informando i genitori e accludendo le polizze di versamento per i nove mesi scolastici."*

L'importo del tributo è stato adeguato in fr. 70.-- nel 1992.

B. In seguito al trasferimento del domicilio famigliare a __________, il figlio del qui resistente __________ frequenta la scuola dell'infanzia di __________ dal 16 ottobre 2000.

In data 26 ottobre 2000, il municipio di __________ ha notificato al resistente una fattura di fr. 70.--, recante la dicitura *"tassa frequenza scuola dell'infanzia"*.

Costui ha interposto tempestivo reclamo contro tale tassazione, adducendo che l'insegnamento scolastico dovrebbe essere gratuito, che il figlio non ha mai usufruito della mensa scolastica ed ha fatto capo al servizio di trasporto unicamente in due occasioni e, da ultimo, che l'importo preteso andrebbe comunque ridotto, siccome la frequentazione della scuola dell'infanzia ha preso avvio alla metà del mese.

Il municipio ha respinto il reclamo e confermato l'emissione della fattura in data 15 novembre 2000.

C. Contro tale decisione, il resistente è insorto davanti al Consiglio di Stato con ricorso 29 novembre 2000, postulando l'annullamento o, subordinatamente, la riduzione della tassa impostagli. Egli ha ribadito le censure già sollevate in sede di reclamo, sostenendo inoltre che la suddetta tassa sarebbe priva della necessaria base legale.

Con risoluzione 20 febbraio 2001, il Consiglio di Stato, sconfessando le osservazioni presentate dal Dipartimento dell'istruzione e della cultura, Sezione amministrativa, ha accolto il ricorso e annullato la tassa, giudicandola priva di sufficiente base legale.

D. Con ricorso del 6 marzo 2001, il municipio di __________ si aggrava ora dinanzi a questo Tribunale, chiedendo l'annullamento del giudicato governativo. L'Esecutivo comunale individua negli art. 37 e 39 della Legge sulla scuola dell'infanzia e sulla scuola elementare (LSiSe) la base legale necessaria per il prelievo dell'avversata tassa e rileva che i modesti importi riscossi non permettono di coprire neppure la metà delle spese sostenute per il trasporto e la refezione scolastica.

E. Il Consiglio di Stato e il Dipartimento istruzione e cultura sollecitano la reiezione del gravame, senza formulare particolari osservazioni.

Ad analoga conclusione giunge pure __________ con argomenti che, per quanto necessario, verranno ripresi nel seguito.

Considerato, in

diritto

1. La competenza del Tribunale è data (art. 208 cpv. 1 LOC), il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del comune ricorrente è certa (art.

43 PAmm).

L'impugnativa è di conseguenza ricevibile in ordine e può essere decisa sulla base della documentazione agli atti (art. 18 cpv. 1 PAmm).

2. L'Ente pubblico ricorrente censura la decisione governativa in quanto il prelievo della tassa di refezione e di trasporto sarebbe sorretto da sufficiente base legale, ravvisata nell'art. 39 LSiSe.

2.1. Per costante giurisprudenza, il prelievo di pubblici tributi - ad eccezione degli emolumenti di cancelleria - è possibile solo se si fonda su di una legge in senso formale. Il legislatore può tuttavia affidare all'esecutivo il compito di regolamentare il prelievo di un tributo mediante l'introduzione di una precisa delega in una legge in senso formale. Di regola, la legge su cui poggia la delega a favore dell'organo esecutivo è sufficientemente precisa se determina per lo meno il soggetto, l'oggetto e le basi di calcolo del tributo (cfr. DTF 124 I 247). Tale principio è però applicato meno rigidamente in materia di tasse, segnatamente quando il cittadino può esaminare la legalità della tassa sulla base di principi costituzionali, come quello della copertura dei costi e quello dell'equivalenza. In simili circostanze la necessità di tutelare il cittadino esigendo una base legale chiara, fissata in una legge in senso formale, è infatti ridotta ed è ammissibile che il legislatore deleghi all'esecutivo il compito di stabilire le basi di calcolo della tassa (cfr. DTF 118 Ia 323, cons. 3, in re comune di __________).

L'ossequio del principio di legalità deve pertanto essere valutato in maniera differenziata a dipendenza della natura della tassa. Tuttavia la possibilità di apprezzare l'ammontare di una tassa in funzione dei principi di equivalenza e di copertura dei costi permette unicamente di attenuare le esigenze in punto alla precisione della base legale formale, ma non di sostituirla integralmente. Tale conclusione è tanto più valida, secondo il Tribunale federale, in quei settori ove lo Stato preleva dei tributi che, di gran lunga, non consentono la copertura integrale dei costi (cfr. DTF 125 I 180, relativa all'imposizione di una tassa per sostenere gli esami d'ammissione ad una facoltà di medicina). L'Alta Corte federale ha pure giudicato ossequiato il principio di legalità nel caso di norme che delegano all'esecutivo, in termini alquanto generici, il compito di fissare l'ammontare di tributi, se gli stessi rimangono entro limiti usuali anche per altre collettività pubbliche e in sintonia con un uso generalmente riconosciuto (cfr. DTF 121 I 273, cons. 5; DTF 120 Ia 1, cons. 3f ss; 104 Ia 13).

2.2. In materia di tasse per i servizi scolastici, giusta l'art. 7 cpv. 3 Legge della scuola (LSc), le spese di trasporto e la refezione degli allievi sono sussidiate dal Cantone e dai comuni nei limiti stabiliti dalle leggi speciali.

Fra tali leggi speciali va annoverata la LSiSe, la quale, all'art. 36 cpv. 1, dispone che i municipi organizzano i trasporti scolastici necessari quando il tragitto casa - scuola è causa di notevole disagio per gi allievi. L'art. 37 cpv. 1 prevede inoltre che i municipi istituiscono di regola refezioni scolastiche per gli allievi delle scuole dell'infanzia e possono istituirle per gli allievi delle scuole elementari. Le spese per le refezioni, i trasporti scolastici e la scuola fuori sede sono a carico dei comuni e dei consorzi. Può essere richiesta la partecipazione delle famiglie (art. 39 LSiSe).

3. 3.1. Questo Tribunale ha già avuto occasione di pronunciarsi in tema di tasse di refezione scolastica. Esso ha giudicato, dopo una diffusa analisi delle basi legali in materia, che il cittadino non poteva pretendere alla gratuità di tale servizio (cfr. STA 12.1.96 in re M.D. = RDAT II-1996 N. 13). In particolare, per quanto concerne la scuola dell'infanzia, la base legale necessaria per il prelievo del tributo è stata ravvisata negli abrogati disposti della Legge della scuola del 1958, del relativo regolamento d'applicazione e del Regolamento per le scuole materne del 1975 (cfr. STA citata).

3.2. Tuttavia, da allora, il contesto legislativo nel settore è mutato radicalmente. Il tenore dell'art. 39 LSiSe, *lex specialis* per rapporto all'art. 7 LSc, non si presta ad interpretazioni di sorta: l'assunzione dei costi di trasporto e di refezione scolastica compete prioritariamente ai comuni, i quali possono chiedere una partecipazione alle famiglie. Il cpv. 2 dell'art. 39 LSiSe è una norma potestativa, la quale lascia piena facoltà ai comuni circa il prelievo di una tassa, ma insuscettibile di fondare, di per sé stessa, un obbligo contributivo per le famiglie. Ogni decisione circa il principio ed i criteri di imposizione è quindi demandata alle autorità comunali. I materiali legislativi corroborano ulteriormente tale assunto. In effetti, il Messaggio del Consiglio di Stato recita:

*"La competenza di dotare una sede del servizio di refezione è attribuita al comune, come pure tutti gli oneri finanziari che ne derivano"* (Messaggio del Consiglio di Stato 25.10.1994, no. 4321, concernente la legge sulla scuola dell'infanzia e sulla scuola elementare, in RVGC, sess. ord. aut. 1995, vol. II, p. 1254). Inoltre la discussione parlamentare a riguardo dell'art. 34 cpv. 3 LSiSe, il cui tenore è identico a quello dell'art. 39 cpv. 3 LSiSe, attesta che:

*"Il doposcuola ...è aperto a tutti e chi ne avrà la possibilità sarà chiamato a pagare. I requisiti per il pagamento saranno stabiliti dal comune"* (cfr. intervento on. Duca Widmer, in RVGC, sess. ord. aut. 1995, vol. II, p. 1233).

Le considerazioni testé esposte inducono pertanto a concludere che l'art. 39 LSiSe non può costituire la base legale per fondare l'obbligo di partecipazione delle famiglie ai costi di refezione e di trasporto scolastici.

4. 4.1. Stante l'inesistenza di base legale sul piano cantonale, la contestata tassa deve di conseguenza trovare fondamento nelle normative emanate dal comune. La trasposizione al caso di specie delle massime giurisprudenziali evocate al considerando 2.1 non può che condurre a ritenere che l'avversata imposizione necessiti, a livello comunale, di una base legale in senso formale.

In effetti, la decisione sul principio stesso della partecipazione delle famiglie alle spese di trasporto e di refezione scolastica rappresenta una scelta d'indirizzo, di natura politica e non amministrativa, per cui deve essere adottata dall'organo legislativo (cfr. DTF 125 I 173, c. 9c; DTF 123 I 254, cons. 2b/bb). All'Esecutivo può per contro venir delegata unicamente la fissazione concreta dell'ammontare del tributo, pur riconoscendogli, in tale ambito, un ampio margine d'apprezzamento. Un certo rigore nell'ossequio del principio di legalità si impone pure per il fatto che gli importi in discussione sono di una certa rilevanza, essendo superiori a fr. 600.-- annui.

Inoltre occorre ricordare che, a differenza di quanto sostiene il ricorrente, una delega troppo ampia di poteri al municipio non può essere sanata mediante l'approvazione dei conti da parte del Legislativo comunale (DTF 118 Ia 327, cons. 5 in re Comune di __________).

4.2. Come ammesso dal ricorrente, il prelievo del tributo in esame avviene in esclusiva ottemperanza di una risoluzione municipale del 1976, per giunta formulata in termini alquanto generici (cfr. scritto municipio di __________ del 23.11.00, agli atti).

Per inciso sia detto che il ricorrente ha adito le vie ricorsuali non per un intransigente desiderio di rispetto del principio di legalità, bensì proprio per l'assoluta genericità della precitata deliberazione municipale e per la sua discutibile applicazione al caso concreto. In effetti l'autorità comunale ha preteso l'integrale importo mensile dell'avversata tassa, malgrado la frequentazione della scuola fosse iniziata alla metà del mese e i servizi offerti dietro pagamento non fossero praticamente stati utilizzati.

Ad ogni modo, a non averne dubbi, tale decisione dell'Esecutivo non permette certo di adempiere i requisiti posti dalla giurisprudenza quanto all'osservanza del principio di legalità in materia di riscossione di pubblici tributi, non essendo emanata dal legislativo ed addirittura non costituendo neppure un'ordinanza municipale.

Tale assoluta carenza di base legale non può venir sanata dai principi di copertura dei costi e di equivalenza, come dimostrato dalle cifre di bilancio prodotte dal ricorrente (cfr. DTF 125 I 173, cons. 9). Per lo stesso motivo, neppure giova al comune sostenere che la partecipazione delle famiglie alle spese di trasporto e di refezione alla scuola dell'infanzia rappresenta una consuetudine nel Cantone né che gli importi richiesti si situano nella media delle tariffe praticate negli altri comuni (cfr. DTF 121 I 273, cons. 5; DTF 120 Ia 1, cons. 3 f ss).

5. In esito a quanto precede, il ricorso deve essere respinto e la decisione governativa, che annulla l'avversata tassazione per mancanza di base legale, confermata.

La tassa di giustizia deve essere posta a carico del comune ricorrente, intervenuto in lite a tutela di interessi economici propri (art. 28 PAmm). Per contro non si assegnano ripetibili, non essendo il resistente assistito da un patrocinatore.

Per questi motivi,

visti gli art. 7 cpv. 3 LSc; 36, 37 e 39 LSiSe; 208 LOC; 28, 31, 43, 46, 60 e 61 PAmm;

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è respinto.

2. La tassa di giudizio, di fr. 400.--, è posta a carico del comune di __________.

3. Non si assegnano ripetibili.

4. Intimazione a: · __________

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il segretario