Applicant v. Financial Fiduciary Practice Authorization Denial

Incarto n. 52.2001.00306 · Lugano 3 aprile 2002 · In nome della Repubblica e Cantone del Ticino Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici: · Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi

segretario: · Paolo Bianchi, vicecancelliere

statuendo sul ricorso 7 settembre 2001 di

__________ patr. da: avv. __________ contro

la decisione 22 agosto 2001, no. 3732, con cui il Consiglio di Stato ha negato all'insorgente l'autorizzazione ad esercitare la professione di fiduciario finanziario;

vista la risposta 8 ottobre 2001 del Dipartimento delle istituzioni;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

A. __________, 1956, ha frequentato dal 1975 al 1982 la facoltà di scienze economiche e sociali dell'università di __________, senza conseguire la laurea. Nel contempo, tra il 1977 e il 1979, ha svolto uno stage di formazione alla __________ di __________, istituto presso cui ha poi lavorato dal 1982 al 1986 in qualità di revisore, nell'ambito del servizio ispettorato. Dopo aver seguito una formazione interna nel ramo finanziario durante circa due anni, dal 1988 al 2000 è stato consulente finanziario presso __________, fino a divenire vice-direttore. Dal mese di ottobre del 2000 è alle dipendenze di una fiduciaria di __________.

B. Il 5 marzo 2001 __________ ha inoltrato al Dipartimento delle istituzioni un'istanza tendente al rilascio dell'autorizzazione all'esercizio della professione di fiduciario finanziario, dopo che il 27 ottobre 2000 un'analoga richiesta preliminare aveva ottenuto riscontro negativo da parte del Consiglio di vigilanza sull'esercizio delle professioni di fiduciario.

Raccolto il nuovo preavviso negativo del Consiglio di vigilanza, con decisione 22 agosto 2001 il Consiglio di Stato ha respinto la suddetta istanza. Secondo il Governo, l'interessato, sprovvisto dei titoli di studio richiesti, non può nemmeno beneficiare del regime transitorio istituito dall'art. 23a LFid, avendo intrapreso l'attività di consulente finanziario solo dal 1988, anziché almeno dal 1980, come richiesto da tale norma.

C. Contro la predetta risoluzione governativa __________ si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il rilascio della controversa autorizzazione. A mente del ricorrente, il periodo di pratica quinquennale imposto dall'art. 23a LFid non andrebbe necessariamente svolto durante i cinque anni che hanno preceduto l'entrata in vigore della LFid stessa. La restrittiva interpretazione contraria, sostenuta dall'istanza inferiore, comporterebbe l'adozione di illeciti provvedimenti di politica economica, non connessi con l'esigenza di garantire l'accesso alla professione solo ad operatori del settore competenti ed affidabili.

D. All'accoglimento del ricorso si oppone il Dipartimento delle istituzioni con argomenti che, per quanto necessario, verranno discussi qui appresso.

Considerato, in

diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 8a LFid), il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 43 PAmm). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine. Può inoltre essere deciso sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).

2. 2.1. Nel Canton Ticino le attività di tipo fiduciario, svolte per conto di terzi e a titolo professionale, sono soggette ad autorizzazione (art. 1 cpv. 1 LFid). L'autorizzazione è rilasciata dal Consiglio di Stato a chi soddisfa i requisiti posti dall'art. 8 LFid, tra i quali figura il possesso di un titolo di studio riconosciuto e lo svolgimento di un'esperienza pratica di due anni nel settore specifico in cui s'intende conseguire l'autorizzazione (art. 8 cpv. 1 lett. e LFid). La legge prevede tuttavia diverse eccezioni all'obbligo autorizzativo: in particolare, non sono tenuti a chiedere alcun permesso i collaboratori e le persone con compiti gestionali di banche, casse di risparmi e società finanziarie, se questi istituti sono interamente soggetti alla legge federale sulle banche e le casse di risparmio, per l'attività svolta nell'ambito degli stessi istituti (art. 4 cpv. 1 lett. b LFid). In considerazione della loro preparazione e della disciplina alla quale sono assoggettati, questi operatori forniscono difatti già il necessario affidamento (cfr. rapporto 6.4.1984 della Commissione della legislazione sul messaggio 8.3.1983 del Consiglio di Stato concernente una legge sull'esercizio delle professioni di fiduciario, in RVGC, sessione ordinaria primaverile 1984, vol. 1, pag. 549).

2.2. Giusta l'art. 23 cpv. 3 LFid le persone che il 1° gennaio 1985, quando è stato introdotto il regime autorizzativo, pur essendo sprovvisti dei necessari titoli di studio, esercitavano da almeno cinque anni e a titolo principale attività fiduciarie, potevano richiedere, entro il 31 dicembre del medesimo anno, di essere ammesse all'esercizio della professione. Scopo di tale norma era quello di tutelare le situazione acquisite di coloro che operavano da lungo tempo come fiduciari, evitando loro di dover cambiare professione o quantomeno esercitarla secondo modalità sostanzialmente diverse: pretendere da costoro il conseguimento di un titolo di studio avrebbe configurato, date le circostanze, una misura eccessivamente rigorosa, atteso che essi dovevano comunque adempiere gli altri requisiti posti dalla nuova legge (cfr. RDAT II-2001 N. 51, consid. 2.1; RDAT II-1996 N. 54, consid. 5c).

Con l'art. 23a LFid, introdotto nel 1988, la possibilità di ottenere l'autorizzazione è stata estesa alle persone che, essendo prive di un titolo di studio riconosciuto, avrebbero dovuto far capo all'art. 23 cpv. 3 LFid, ma che, all'entrata in vigore della LFid, non hanno potuto beneficiare di quest'ultima disposizione poiché esentati dall'obbligo autorizzativo, in forza dell'art. 4 LFid (cfr. messaggio del Consiglio di Stato 1.3.1988 concernente la modifica della LFid, in RVGC, sessione ordinaria primaverile 1988, p. 958 s.). Costoro possono richiedere in ogni tempo l'autorizzazione, a condizione che al 1° gennaio 1985 abbiano esercitato da almeno 5 anni e a titolo principale la relativa professione e abbiano poi continuato ad esercitarla senza interruzione fino all'introduzione della domanda. In tale categoria di persone rientrano, tipicamente, quei funzionari di banca che, date le loro funzioni, avrebbero potuto ottenere l'autorizzazione quale fiduciario quando è entrata in vigore la legge, ma che hanno continuato la loro attività ed hanno deciso di iscriversi all'albo dei fiduciari solo successivamente (cfr. rapporto 10.6.88 della Commissione della legislazione sul messaggio citato, in RVGC, sessione ordinaria primaverile 1988, p. 968).

3. 3.1. Nelle concrete evenienze, il ricorso verte, in sostanza, sull'interpretazione e sulla portata da attribuire all'art. 23a LFid. A ragion veduta, nemmeno l'insorgente pretende infatti di disporre di un titolo di studio riconosciuto, ai sensi dell'art. 12 LFid, o di soddisfare i requisiti che l'istanza inferiore ha dedotto dall'art. 23a LFid, ossia l'esercizio della professione di fiduciario finanziario ininterrottamente dal 1° gennaio 1980. A tale proposito, in effetti, al di là dell'interruzione dell'attività lavorativa tra il 1979 e il 1982, né il periodo di pratica svolto tra il 1977 e il 1979 presso la __________, né il successivo impiego dal 1982 al 1986 quale revisore presso l'ispettorato del medesimo istituto rappresentano attività analoghe a quelle tipicamente svolte da un fiduciario finanziario.

Il ricorrente sostiene tuttavia che il disposto legale in esame vada inteso nel senso di esigere semplicemente un periodo di pratica quinquennale, indipendentemente dall'epoca dello svolgimento. Qualsiasi differente interpretazione disattenderebbe la *ratio legis* della norma e configurerebbe gli estremi di una violazione della garanzia della libera scelta della professione (art. 27 cpv. 2 Cost.), non essendo sorretta da un preminente interesse pubblico e violando il principio di proporzionalità.

3.2. A più riprese il Tribunale federale ha già avuto modo di esprimersi sulla legittimità costituzionale del regime autorizzativo ticinese in materia di attività fiduciarie. Non solo è stato tutelato il principio stesso di sottoporre ad autorizzazione l'esercizio di tali professioni. Pure i requisiti posti, ossia, cumulativamente, il possesso di determinati titoli di studio e l'assolvimento di un periodo di pratica, sono stati giudicati sorretti da un sufficiente interesse pubblico e adeguati alle finalità perseguite dalla legge. Così come avviene per innumerevoli altre professioni, l'esigenza di un certo titolo di studio, ancorché abbia degli effetti economici, non è infatti fondata su ragioni di politica economica. Essa è piuttosto concepita quale misura di polizia atta ad assicurare un equo standard di preparazione degli interessati, rettamente proporzionato ai rischi derivanti dalla gestione di beni altrui e dalla rappresentanza di terzi nell'amministrazione dei loro interessi patrimoniali. Aleatorie e quindi insufficienti sono invece le garanzie date dalla semplice esperienza pratica dei richiedenti (cfr. STF 4.12.1995 in re M. C., in RDAT II-1996 N. 54, consid. 5c; STF inedita 21.12.1990 in re R. V., consid. 3; STA inedita 30.3.1999 in re A. B.).

3.3. Nel solco della giurisprudenza testé ricordata, la portata attribuita dal Governo all'art. 23a LFid risulta non solo conforme al chiaro tenore letterale della norma e corrispondente all'inequivocabile intenzione del legislatore (cfr. consid. 2.2.), ma anche rispettosa della garanzia costituzionale della libertà economica.

In effetti, il principio cardine e, come osservato in precedenza, costituzionalmente legittimo, per accedere alla professione rimane il possesso di determinati titoli di studio. La norma in questione rappresenta unicamente una facilitazione del tutto eccezionale, fondata sul principio di proporzionalità, a tutela delle situazioni acquisite da coloro che già esercitavano un'attività professionale nel ramo fiduciario o svolgevano compiti comparabili nel settore bancario e parabancario al 1° gennaio 1980. Il mancato esercizio continuato di siffatte attività nei cinque anni precedenti l'entrata in vigore della legge, rispettivamente un'interruzione successiva, rendono esigibile il conseguimento di un titolo di studio o fanno apparire non eccessivamente gravoso un cambiamento di professione. Indipendentemente dalle conoscenze acquisite sul campo e dalle garanzie di affidabilità offerte, l'agevolazione in esame non è dunque stata introdotta per permettere a chiunque vanti un'esperienza pluriennale nel settore di esercitare l'attività di fiduciario. Un'interpretazione estensiva disattenderebbe le finalità della legge, svilendo in misura eccessiva l'importanza del conseguimento di determinati diplomi. Essa si presterebbe inoltre a creare un'illegittima disparità di trattamento verso chi, parimenti sprovvisto di un titolo di studio riconosciuto, svolge funzioni equivalenti presso una fiduciaria, ma non può conseguire l'autorizzazione poiché ha iniziato la sua attività dopo il 1° gennaio 1980 rispettivamente non ha inoltrato la domanda di autorizzazione prima del 31 dicembre 1985 (cfr. RDAT II-2001 N. 51, consid. 3.2.). L'interpretazione addotta dal ricorrente si porrebbe peraltro in contrasto anche con la sistematica legale, che inserisce il contestato disposto tra le norme transitorie e non fra i requisiti fondamentali indicati all'art. 8 LFid. Neppure l'asserita discrepanza tra l'art. 23a LFid e l'art. 1 cpv. 2 lett. g RLFid permette di sovvertire tale assunto, già per il fatto che la norma di rango inferiore si riferisce unicamente all'art. 23 cpv. 3 LFid. Inoltre la stessa non enuncia le condizioni materiali per poter beneficiare dell'autorizzazione facilitata, ma si limita a precisare la documentazione che occorre allegare all'istanza.

3.4. In definitiva, il regime instaurato dalla LFid si rivela dunque compatibile con il

diritto alla libertà economica e la limitata eccezione al possesso di un titolo di studio riconosciuto, di cui all'art. 23a LFid, si inserisce coerentemente nell'impianto della legge. Dal profilo costituzionale, non vi è pertanto alcuna ragione per attribuire a tale norma una portata meno restrittiva.

4. Sulla scorta di quanto precede, il gravame, infondato, deve dunque essere respinto. La tassa di giustizia e le spese seguono la soccombenza (art.

28 PAmm).

Per questi motivi,

visti gli art. 27 Cost; 1, 4, 7, 8, 8a, 12, 23, 23a LFid; 3, 18, 28, 43, 46, 60, 61 PAmm;

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è respinto.

2. La tassa di giustizia e le spese, per complessivi fr. 1'000.--, sono a carico del ricorrente.

3. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il segretario