Appeal Against Cancellation of Aviation Fuel Tender Upheld Due to Insufficient Justification
Svizzera · Cantone Ticino (CH-TI)
Sintesi Legislator
Generato dall'IAThe administrative court reviewed an appeal against a governmental decision that canceled a public tender for aviation fuel supply to the cantonal airport, with the government citing the need to refine contest parameters and the appellant arguing the cancellation lacked grave justification under public procurement law. The court found that while the tender documents contained several formal defects—specifically, a submission deadline shorter than the required minimum, the omission of the French summary, and the failure to list award criteria with their relative importance—none of these issues constituted the "grave reasons" necessary to suspend the procedure according to the Intercantonal Agreement on Public Procurement, as the established trust of the participants in the published tender outweighed the minor procedural errors. Therefore, the court upheld the appeal, annulled the decision to cancel the tender, and ordered the State to pay the appellant's costs.
Regesto Legislator
Generato dall'IAArt. 15 CIAP, Art. 7 cpv. 1 lett. b CIAP, Art. 18 PAmm, Art. 13 lett. i CIAP, Art. 13 CIAP, 4 DLCIAP; Appeal Against Cancellation of Aviation Fuel Tender Upheld Due to Insufficient Justification: The court found that while the tender documents contained several formal defects—specifically, a submission deadline shorter than the required minimum, the omission of the French summary, and the failure to list award criteria with their relative importance—none of these issues constituted the "grave reasons" necessary to suspend the procedure according to the Intercantonal Agreement on Public Procurement, as the established trust of the participants in the published tender outweighed the minor procedural errors. Therefore, the court upheld the appeal, annulled the decision to cancel the tender, and ordered the State to pay the appellant's costs.
Parole chiave
Generato dall'IADisposizioni normative citate
Generato dall'IADecisioni correlate
Generato dall'IAQuestioni giuridiche chiave estratte da Legislator
Generato dall'IACited as the legal basis for the Tribunal's jurisdiction over the appeal concerning the CIAP.
Cited as the legal basis for the Tribunal's jurisdiction over the appeal concerning the Cantonal implementation of the CIAP.
Cited in the preamble of the final orders, related to appeal procedures under the CIAP.
Cited in the preamble of the final orders, related to requirements for contest documents.
Cited in the preamble of the final orders, related to the requirement to include award criteria.
Cited in the preamble of the final orders, related to the deadline for submitting offers.
Cited in the preamble of the final orders, related to the award criteria.
Cited in the preamble of the final orders, related to the grounds for interrupting or repeating the award procedure.
Cited in the preamble of the final orders, concerning the general rules of administrative procedure.
Cited in the preamble of the final orders, regarding the decision based on the file without further investigation (as applied in consideration 1).
Cited in the preamble of the final orders, concerning the general rules of administrative procedure.
Cited in the preamble of the final orders, concerning the general rules of administrative procedure.
Cited in the preamble of the final orders, concerning the general rules of administrative procedure.
Cited in the preamble of the final orders, concerning the general rules of administrative procedure.
Cited in the preamble of the final orders, concerning the general rules of administrative procedure.
Cited in the preamble of the final orders, as the basis for judging the grounds for annulling the tender (substantive review).
This is the substantive order granting the appeal.
This order rules on the non-imposition of costs/fees.
This order imposes costs (reimbursement of legal fees) upon the State.
Testo completo
Incarto n. 52.99.00007 · Lugano 28 aprile 1999 · In nome della Repubblica e Cantone del Ticino Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici: · Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario: · Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 11 gennaio 1999 della
__________ patrocinata da: avv. __________ contro
la decisione 29 dicembre 1998 del Consiglio di Stato (n. 6079) che annulla il concorso 4 giugno 1998 indetto dal Dipartimento del territorio per la fornitura di carburante all'aeroporto cantonale di __________;
viste le risposte:
- 26 gennaio 1999 della __________;
- 29 gennaio 1999 del Dipartimento del territorio, servizi generali, Bellinzona;
- 23 febbraio 1999 del Consiglio di Stato, Bellinzona;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Con risoluzione 4 giugno 1998, pubblicata sul FU n. __________ del __________, il Dipartimento del territorio ha indetto un pubblico concorso per la fornitura di carburante per aeromobili all'aeroporto cantonale di Locarno: in particolare, cherosene (Jet A1) e benzina d'aviazione (Avgas 100 LL), da rivendere agli utenti dell'aeroporto.
I quantitativi annui da fornire erano preventivati in 800'000
- 1'200'000 litri di cherosene, rispettivamente 250'000 - 350'000 litri di Avgas 100 LL. Il bando precisava che il contratto di fornitura avrebbe avuto una durata di due anni, rinnovabile al massimo per ulteriori due bienni. Le offerte dovevano fornire numerose indicazioni, fra cui il differenziale che sarebbe stato aggiunto al prezzo base fissato di mese in mese. La scadenza per l'inoltro delle offerte era fissata al 26 giugno 1998.
B. Nel termine suindicato sono pervenute al Dipartimento del territorio le offerte della __________, della __________ e della __________ per importi varianti da un minimo di fr. 0.2283 al litro per il cherosene (__________) ad un massimo di fr. 0.44 al litro per la benzina d’aviazione (__________).
C. Esaminate le offerte, con decisione 22 dicembre 1998 il Consiglio di Stato ha annullato il concorso. Rilevata l'applicabilità del concordato intercantonale sugli appalti pubblici (CIAP), il Governo ha giustificato il provvedimento con *"la necessità di procedere con un ulteriore affinamento di alcuni parametri del concorso"*.
D. Contro la predetta risoluzione è insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo la __________, chiedendone l'annullamento.
L'insorgente contesta in sostanza la pertinenza e la sufficienza del motivo invocato per annullare il concorso.
E. All'accoglimento del ricorso si è opposto il Dipartimento del territorio, rilevando che il concorso pubblicato era carente, poiché fissava un termine per l'inoltro delle offerte inferiore a quello di 40 giorni prescritto dal § 17 cpv. 3 lett. a delle direttive di applicazione del CIAP. Omettendo di indicare i criteri di aggiudicazione come prescritto dal § 14 cpv. 1 lett. i DirCIAP non avrebbe inoltre permesso di procedere ad un confronto ragionato delle offerte.
Ad identica conclusione è pervenuta la __________ con argomenti di cui si dirà semmai più avanti.
Considerato, in
diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 15 CIAP (RL 7.1.4.1.3) e 4 del DL concernente l'adesione del Cantone Ticino al concordato intercantonale sugli appalti pubblici (DLCIAP; RL 7.1.4.1.3). La legittimazione attiva dell’insorgente, partecipante al concorso e direttamente toccata dal provvedimento impugnato, è certa. Il valore delle forniture messe a concorso sull'arco di due anni supera la soglia di fr. 383'000.-- fissata dall'art. 7 cpv. 1 lett. b CIAP.
In quanto volto a censurare un provvedimento fondato sul CIAP, il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Data la natura delle questioni poste a giudizio può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).
2. Giusta l’art. 13 lett. i CIAP, *“le disposizioni cantonali d’esecuzione del concordato garantiscono”,* fra l’altro, *“la limitazione dell’interruzione e della ripetizione della procedura di aggiudicazione per gravi motivi”*.
Le norme cantonali d’esecuzione devono in sostanza garantire che il potere d’apprezzamento riservato all’ente banditore in ordine alla libertà di procedere ad un’aggiudicazione sulla base delle offerte inoltrate venga limitato in modo da permettergli di prescindere da una delibera soltanto nel caso in cui sussistano gravi motivi. Con questa disposizione si è inteso sottolineare gli obblighi derivanti dal principio della buona fede che l’apertura di un pubblico concorso determina in capo all’ente banditore nell’ambito dei rapporti precontrattuali (cfr. Galli/Lehmann/Rechsteiner, Das öffentliche Beschaffungswesen in der Schweiz, N. 453 seg.).
Il § 32 delle direttive d’esecuzione del CIAP (DirCIAP; RL 7.1.4.1.5), rese vincolanti dal DE con cui sono state approvate dal Consiglio di Stato, stabilisce che *“il committente può interrompere la procedura sulla base di importanti motivi”*.
*“La procedura”,* soggiunge la norma, *“può esser ripetuta o riattivata allorché specificatamente: a) non è stata presentata alcuna offerta che adempia alle esigenze tecniche e ai criteri definiti nei documenti di concorso; b) ci si deve attendere offerte più vantaggiose sulla base di condizioni-quadro o marginali modificate oppure a causa dell’eliminazione di distorsioni alla libera concorrenza; oppure c) è divenuta necessaria una modifica essenziale del progetto”*.
3. Nell’evenienza concreta, il Consiglio di Stato ha ritenuto con il provvedimento impugnato che *“le offerte inoltrate”* avessero *“messo in evidenza la necessità di procedere con un ulteriore affinamento di alcuni parametri del concorso"*.In sede di risposta al ricorso il Dipartimento del territorio ha poi specificato che l’annullamento del concorso era giustificato dal termine fissato dal bando per l’inoltro delle offerte, dall’omessa traduzione in francese del bando e dalla mancata indicazione dei criteri di aggiudicazione.
3.1. Il § 17 cpv. 3 lett. a DirCIAP prescrive un termine di almeno 40 giorni dalla pubblicazione del bando per l’inoltro delle offerte.
Il bando in esame ha invece stabilito un termine di 16 giorni.
Il difetto, ancorché significativo, non costituisce un motivo importante, suscettibile di giustificare un annullamento del concorso. Non è in effetti grave al punto da rendere oggettivamente inesigibile la continuazione della gara da parte del committente. La fiducia riposta dai partecipanti nelle opportunità di conseguire l’aggiudicazione offerte da un bando di concorso cresciuto in giudicato formale prevalgono chiaramente sull’interesse al rispetto del termine minimo prescritto dal § 17 cpv. 3 lett. a DirCIAP per la presentazione delle offerte.
La disattenzione posta in essere e poi denunciata dal committente non ha peraltro limitato la libera concorrenza. Prova ne è che al concorso ha partecipato anche una ditta con sede fuori cantone.
Non sono quindi dati i presupposti per annullare la gara.
3.2. Se non è redatto in francese il bando deve essere corredato da un riassunto in questa lingua (§ 12 DirCIAP).
Il bando di concorso in esame ha disatteso anche questa formalità. Nemmeno questo difetto è comunque tale da giustificare l’annullamento del concorso.
3.3. Giusta l’art. 13 CIAP, le norme d’esecuzione del concordato devono anche assicurare *“adeguati criteri di aggiudicazione che garantiscano l’aggiudicazione all’offerta economicamente più vantaggiosa”* (lett. f).
In ossequio a tale disposizione, il § 28 DirCIAP stabilisce che:
*“la commessa è aggiudicata all’offerente che presenta l’offerta economicamente più vantaggiosa. In quest’ambito, oltre al prezzo, possono in particolare essere tenuti in considerazione i seguenti criteri: qualità, termini, economicità, costi di gestione, servizio clientela, ecologia, conformità allo scopo, valore tecnico, estetica, creatività ed infrastruttura”*.
Il § 14 cpv. 1 lett. i DirCIAP, dal canto suo, dispone che i documenti del concorso devono fra l’altro comprendere *“criteri di aggiudicazione in ordine della loro importanza”*.
Il bando del concorso annullato era silente in punto ai criteri di aggiudicazione. Indicava soltanto che l'autorità cantonale si riservava il diritto di deliberare separatamente le forniture dei due tipi di carburante qualora vi fossero state sostanziali differenze tra le varie offerte.
La mancata indicazione dei criteri di aggiudicazione non risponde compiutamente alle esigenze poste dal § 14 cpv. 1 lett. i DirCIAP. Contrariamente a quanto assume il resistente, nemmeno questo difetto costituisce tuttavia un motivo sufficiente per interrompere il concorso. In assenza di diversa indicazione del bando fanno in effetti stato i criteri di aggiudicazione menzionati dal § 28 DirCIAP, che privilegiano l’offerta economicamente più vantaggiosa.
A mente del resistente l’annullamento si giustificherebbe anche in considerazione della mancata indicazione del sistema di calcolo del differenziale applicato sul prezzo. L’indicazione di cui il resistente lamenta la mancanza non è un criterio di aggiudicazione. Nemmeno questa omissione non permette d’altro canto di considerare prevalente l’interesse all’annullamento (revoca) del concorso sulla fiducia risposta dai partecipanti nella stabilità del bando pubblicato e cresciuto in forza di giudicato formale.
Invano pretende il resistente che la mancata indicazione dei criteri di aggiudicazione o del sistema di calcolo del differenziale renda equivoco il capitolato al punto da pregiudicare le possibilità di individuare la miglior offerta. L’affermazione è del tutto indimostrata. Né sussistono elementi che permettano di ritenere che abbia un qualche fondamento. L’analisi dei prezzi prodotta dal Dipartimento del territorio in questa sede ne è la miglior prova.
A nulla giova infine al resistente richiamarsi alla giurisprudenza di questo tribunale, che riconosce all’ente banditore una sostanziale libertà di prescindere da un’aggiudicazione e di indire un nuovo concorso (RDAT 1990 N. 4). L’art. 13 lett. i CIAP ed il § 32 DirCIAP limitano espressamente questa libertà, subordinando l’annullamento del concorso alla dimostrazione da parte del committente dell’esistenza di importanti motivi.
4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va pertanto accolto, annullando la risoluzione governativa impugnata siccome lesiva del diritto.
Dato l’esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia.
Le ripetibili sono invece a carico dello Stato.
Per questi motivi,
visti gli art. 13, 15, 16 CIAP; 4 DLCIAP; 12, 14, 17, 28, 32 DirCIAP; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza, la decisione 29 dicembre 1998 (n. 6079) del Consiglio di Stato è annullata.
2. Non si prelevano né spese, né tassa di giustizia.
3. Lo Stato rifonderà alla ricorrente fr. 400.- a titolo di ripetibili.
4. Intimazione a: · - __________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario