Appeal Against Domicile Revocation Due to Public Assistance Reliance

Incarto n. 52.99.00164 · Lugano 27 luglio 1999 · In nome della Repubblica e Cantone del Ticino Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici: · Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna e Stefano Bernasconi

segretario: · Thierry Romanzini, vicecancelliere

statuendo sul ricorso 1° giugno 1999 di

__________, patr. dall'avv. __________, Contro

la risoluzione 12 maggio 1999 (n. 2059) del Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione 2 marzo 1999 del Dipartimento delle istituzioni, Sezione dei permessi e dell'immigrazione, in materia di decadenza del permesso di domicilio;

viste le risposte:

- 11 giugno 1999 del Dipartimento delle istituzioni,

- 14 giungo 1999 del Consiglio di Stato;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

A. a) __________ (1956), cittadina __________, ha lavorato in Svizzera dal 1986 al 1990 al beneficio di diversi permessi di dimora stagionali. Il 5 agosto 1991 si è sposata a __________ con il connazionale __________ (1961), a quel momento domiciliato in Svizzera. A seguito del matrimonio, essa ha ottenuto un permesso di domicilio, con prossimo termine di controllo fissato al 21 settembre 1999. Dalla loro unione è nato __________ il 3 novembre 1991. Da una precedente relazione, sono nate __________ (1977) e __________ (1978), entrate in Svizzera all'età rispettivamente di 13 e 12 anni e ora domiciliate. Il 13 gennaio 1994 il marito è rientrato in __________ portando con sé il figlio __________ durante alcuni mesi senza il consenso della madre. Il 10 giugno 1996 il Pretore del Distretto di Lugano ha sciolto per divorzio il matrimonio dei coniugi __________; __________ è stato affidato alla madre.

b) A partire dal 1994 la ricorrente ha dovuto ricorrere alle prestazioni erogate dall'assistenza pubblica. Il 16 ottobre 1997 essa è stata ammonita dall'autorità competente in materia di stranieri in quanto era, a quel momento, a carico dell'assistenza per circa fr. 100'000.– con l'avvertenza che se tale situazione fosse perdurata anche nel 1998 sarebbe stata presa in esame la possibilità di adottare adeguate misure amministrative.

B. Il 2 marzo 1999 la Sezione permessi e immigrazione del Dipartimento delle istituzioni ha dichiarato decaduto il permesso di domicilio di __________ fissandole il 14 maggio 1999 quale ultimo termine per lasciare il territorio cantonale. La decisione è stata resa in applicazione degli art. 9 cpv. 3, 10 cpv. 1 lett. b/d, 11 cpv. 3, 12 LDDS, 16 ODDS e 3 RLALPS. L'autorità ha tuttavia rinunciato ad adottare un provvedimento di espulsione a seguito del suo lungo soggiorno in Ticino, limitandosi a decretarne il rimpatrio. Il dipartimento ha dato rilievo al fatto che nonostante l'ammonimento, essa era sempre a carico dell'assistenza pubblica contraendo un debito complessivo a quel momento di fr. 115'061.– senza aver mai effettuato rimborsi. Ha inoltre ritenuto che la stessa potesse risiedere senza difficoltà in un Paese dell'Unione europea, dove il tenore di vita è analogo a quello ticinese, e di rientrare in futuro in Svizzera in qualità di turista a condizione di tenere un comportamento ineccepibile.

A partire dal 1° marzo 1999 l'interessata ha rinunciato alle prestazioni assistenziali dopo aver trovato diverse occupazioni a tempo parziale in qualità di donna delle pulizie.

C. Con giudizio 12 maggio 1999 il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta da __________. In sostanza, il Governo ha confermato i motivi posti a fondamento della risoluzione adottata dal dipartimento. Ha ritenuto che l'interessata, maturando un debito di ca. fr. 117'000.– senza aver mai effettuato rimborsi, fosse caduta a carico dell'assistenza pubblica in maniera continua e rilevante. L'Esecutivo cantonale ha considerato esigibile il rimpatrio in __________ con il figlio __________.

D. Contro la predetta pronunzia, la soccombente si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento. Critica l'autorità inferiore per non aver considerato i motivi che l'hanno costretta a richiedere l'assistenza, segnatamente il periodo di disoccupazione coinciso con la fuga del marito in __________ nel gennaio 1994 portando con sé il figlio contro il suo volere e lasciandola sola senza sostentamento principale, nonché una malattia parzialmente invalidante dovuta in parte alla situazione famigliare. Asserisce che da almeno

12 anni il centro dei propri interessi si trova in Svizzera, dove risiedono pure le figlie maggiorenni. Sottolinea di non essere più attualmente a carico dell'assistenza e ritiene di non dover più far capo a simili prestazioni in futuro. Postula la concessione dell'assistenza giudiziaria e chiede che al gravame venga conferito effetto sospensivo.

E. All'accoglimento del ricorso si oppongono sia il dipartimento sia il Consiglio di Stato con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. In materia di diritto degli stranieri la competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire in merito ai gravami inoltrati avverso le decisioni del Consiglio di Stato è data soltanto nella misura in cui quest'ultime sono suscettibili di essere impugnate con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (cfr. art. 10 lett. a LALPS).

1.2. Il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale è, di principio, ammissibile contro le decisioni d'espulsione fondate sull'art.

10 cpv. 1 LDDS (art. 97 cpv. 1 e 98 OG), non sussistendo nessuna delle eccezioni previste dagli art. 99a-102 OG. In particolare, non trovano applicazione i motivi di esclusione previsti dall'art. 100 cpv. 1 lett. b OG (DTF 114 Ib 1 consid. 1b). Ne discende che la ricevibilità del gravame deve essere ammessa anche nei casi in cui, in applicazione dei combinati art. 10 cpv. 1 lett. d e 11 cpv. 3 ultima frase LDDS, è stata pronunciata una semplice misura di rimpatrio in luogo dell'espulsione. Anche l'ordine di rimpatrio, alla stessa stregua dell'espulsione, comporta infatti la decadenza del permesso di domicilio (art.

9 cpv. 3 lett. b LDDS).

1.3. Il gravame in oggetto, tempestivo (art. 10 LALPS e 46 cpv. 1 PAmm) e presentato da una persona senz'altro legittimata a ricorrere (art.

43 PAmm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).

2. 2.1. Il permesso di domicilio, di durata illimitata (art. 6 cpv. 1 prima frase LDDS), perde ogni validità in seguito ad espulsione o rimpatrio (art. 9 cpv. 3 lett. b LDDS). Giusta l'art. 10 cpv. 1 LDDS, uno straniero può essere espulso quando la sua condotta in generale e i suoi atti permettono di concludere che non vuole o non è capace di adattarsi all'ordinamento vigente nel Paese che lo ospita (lett. b) oppure quando egli stesso, o una persona a cui deve provvedere, cade in modo continuo e rilevante a carico dell'assistenza pubblica (lett. d). Tale provvedimento può essere pronunciato solo nel caso in cui il ritorno dell'espulso nel suo Paese d'origine è possibile e può essere ragionevolmente richiesto (cpv. 2). L'art.

11 cpv. 3 prima frase LDDS precisa tuttavia che una simile misura può essere pronunciata soltanto se dall'insieme delle circostanze essa sembra adeguata. Per valutare se tale presupposto sia adempiuto, occorre tenere conto, segnatamente, della gravità della colpa a carico dell'interessato, della durata del suo soggiorno in Svizzera e del pregiudizio che egli e la sua famiglia subirebbero in caso di espulsione (art. 16 cpv. 3 ODDS). L'espulsione fondata su uno dei motivi previsti dall'art. 10 cpv. 1 lett. c o d può essere pronunciata soltanto se il ritorno dell'espulso nel proprio Paese d'origine è possibile e può essere ragionevolmente richiesto (art. 10 cpv. 2 LDDS). Sono inoltre da evitare dei rigori inutili nelle espulsioni decise secondo l'art. 10 cpv. 1 lett. d LDDS. In questi casi lo straniero può eventualmente essere anche solo rimpatriato (art. 11 cpv. 3 seconda e terza frase LDDS).

2.2. Per rimpatrio s'intende il trasferimento di uno straniero dal sistema assistenziale del paese ospitante a quello d'origine. Tale provvedimento presuppone, di principio, che quest'ultimo Stato acconsenta alla presa a carico della persona interessata e che venga conchiuso un accordo per via diplomatica tra i Paesi interessati, al fine di stabilire le modalità del trasferimento (DTF 119 Ib 4 consid. 2b). In assenza di una simile intesa, la misura di rimpatrio è ampiamente comparabile ad una decisione di espulsione fondata sull'art. 10 cpv. 1 lett. d LDDS, tranne per il fatto che essa non comporta il divieto di entrata in Svizzera. In simili casi, il rimpatrio di uno straniero può essere ordinato soltanto se si rivelano realizzate le condizioni poste dalla suddetta disposizione, e dagli art. 10 cpv. 2 e 3 LDDS, nonché dall'art.

16 cpv. 3 ODDS (DTF 119 Ib 4 segg. consid. 2b e c). Allorquando più motivi di espulsione sono dati senza che nessuno di essi giustifichi, di per sé, l'adozione di questo provvedimento per ragioni di proporzionalità, la situazione dello straniero va valutata nel suo insieme, per cui, a seconda delle circostanze, il suo allontanamento può comunque apparire giustificato (cfr. Wurzburger, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, in: RDAF 53/1997 308).

3. 3.1. Nell'evenienza concreta, l'autorità di prime cure ha esplicitamente rinunciato a pronunciare una decisione di espulsione fondata sull'art. 10 cpv. 1 lett. d LDDS, ritenendo che la medesima fosse sproporzionata per rapporto al lungo soggiorno della ricorrente in Svizzera. Essa ha quindi emanato, in sua vece, una semplice misura di rimpatrio. Risulta inoltre che la medesima autorità non ha neppure tentato di accordarsi preventivamente con il Paese d'origine dell'insorgente in merito al trasferimento di quest'ultima. Il provvedimento da essa pronunciato è dunque, in definitiva, assimilabile ad una decisione d'espulsione - sprovvista di un divieto d'entrata in Svizzera - basata sull'art. 10 cpv. 1 lett. d LDDS: per il che, esso deve rispettare tutte le condizioni previste dalla legge per questo genere di misura.

3.2. L'insorgente ha iniziato a percepire le prestazioni sociali a partire dal 1994 (lettera 29 aprile 1999 dell'Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento al Servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato). Il

15 febbraio 1999 essa ha rinnovato la richiesta di un sussidio assistenziale, ottenendo una prestazione di fr. 1'050.– per il mese di febbraio integrativo alle entrate di gennaio 1999 (v. scritto 25 febbraio 1999 dell'ente assistenziale alla ricorrente). La somma complessiva del debito ammonta ora a circa fr. 117'000.– (v. lettera 29 aprile citata). Ne consegue che la ricorrente è caduta a carico dell'assistenza pubblica, unitamente al figlio, in maniera continua e rilevante. Il fatto che il 5 marzo 1999 essa abbia rinunciato al sussidio non porta a diversa conclusione. La chiusura della pratica risale infatti ad appena 20 giorni dopo la nuova richiesta di prestazioni, ed è successiva al provvedimento adottato dall'autorità di prime cure. Inoltre un miglioramento della situazione non appare realmente pronosticabile nonostante le diverse occupazioni che la ricorrente svolge ora a tempo parziale quale portinaia e donna delle pulizie (doc. C-G). L'insorgente non esclude del resto che le sue risorse, che indica ammontanti a complessivi fr. 2'490.– mensili (v. domanda di assistenza giudiziaria), non possano in futuro essere sufficienti (ricorso al Consiglio di Stato, pag. 1). A maggior ragione dal momento l'importo comprende pure l'anticipo di fr. 401.– dei contributi alimentari del figlio __________, nonché l'assegno integrativo di fr. 470.–. Inoltre non è corredato da alcun supporto probatorio il fatto che le figlie maggiorenni si ritengano ora disposte ad aiutare finanziariamente la madre ai sensi dell'art. 328 CC. In questo senso risultano chiaramente dati gli estremi per l'applicazione dell'art.

10 cpv. 1 lett. d LDDS. Come si vedrà in seguito, può rimanere invece aperta la questione a sapere se l'inattività lucrativa e il fatto di essere a carico dell'assistenza per lungo tempo soddisfino le condizioni dell'art. 10 cpv. 1 lett. b LDDS.

4. Il provvedimento di rimpatrio deve rispettare il principio di proporzionalità. Va infatti ricordato che vista la mancanza di un accordo con il __________ in merito al trasferimento della ricorrente e del di lei figlio minorenne, devono essere rispettate tutte le condizioni previste in caso di espulsione. Occorre pertanto tenere conto della durata del suo soggiorno in Svizzera, del pregiudizio che essa e la sua famiglia subirebbero in caso di espulsione, nonché della gravità della colpa dell'interessata.

La ricorrente risiede nel nostro Paese in maniera stabile solo da 8 anni; in precedenza essa era infatti al beneficio di __________, domiciliate in Svizzera, sono maggiorenni e svolgono una vita indipendente (ricorso ad 5). Secondo l'Esecutivo cantonale, l'insorgente sarebbe rimasta essenzialmente senza attività lucrativa per oltre 6 anni. Dopo l'ottenimento del permesso di domicilio e la nascita di __________ nel 1991, risulta dall'incarto che essa ha lavorato in qualità di cameriera per poche settimane tra la fine del 1993 e l'inizio del 1994. In seguito essa ha dovuto ricorrere alle indennità di disoccupazione, e poi all'assistenza, dopo che il marito l'abbandonò per rientrare in __________ (v. sentenza 10 giugno 1996 di divorzio, pag. 4 nel mezzo, nonché la citata lettera 29 aprile dell'ente assistenziale). Tuttavia dagli atti non risulta a sufficienza se tale instabilità professionale fosse imputabile alla ricorrente stessa oppure se fosse effettivamente dovuta alla fuga del marito che l'ha costretta a richiedere l'assistenza per sé e per __________, impedendole di svolgere un'attività lucrativa per dedicarsi totalmente alle cure e all'educazione dei tre figli. E' vero che la ricorrente era già stata minacciata di espulsione il 17 ottobre 1997 quando il debito era già di circa fr. 100'000.–. Tuttavia essa aveva già avuto modo di informare il dipartimento il 30 settembre precedente sulle sue difficoltà finanziarie adducendo i motivi testé esposti e di aver reperito un lavoro come cameriera a metà tempo. Orbene, tali aspetti hanno un certo rilievo nell'ambito della ponderazione degli interessi contrapposti. Ne discende che lo stato di fatto, così come risulta dalla sentenza del Consiglio di Stato e dall'inserto di causa, è incompleto per poter decidere se la decisione di rimpatrio rispetta il principio di proporzionalità.

5. In simili circostanze ben si giustifica di annullare la decisione impugnata e di rinviare gli atti all'autorità inferiore affinché provveda a completare l'inchiesta quo all'attività professionale dell'insorgente, ed eventuali impossibilità oggettive a svolgerla, a partire da quando è domiciliata richiamando gli incarti presso la Pretura del Distretto di Lugano (procedura di divorzio), presso la sua cassa di disoccupazione, e accertando presso l'Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento come si compongono i diversi sussidi percepiti dalla ricorrente per sé e per il figlio __________.

6. Il ricorso va accolto e la decisione del Consiglio di Stato annullata. Con l'emanazione del presente giudizio, la domanda di effetto sospensivo diviene priva di oggetto. Visto l'esito del ricorso e considerato che le entrate complessive della ricorrente ammontano a fr. 2'490.–, già insufficienti a coprire le esigenze elementari per la sua normale sussistenza e del figlio __________, la domanda di assistenza giudiziaria, comprensiva del gratuito patrocinio, va pertanto accolta. Non si assegnano per contro ripetibili (v. STA 3 giugno 1998 in re K. E. R.).

Per questi motivi,

visti gli art. visti gli art. 97 cpv. 1 e 98 OG; 10 lett. a LALPS; 3, 18, 28, 30, 31, 43, 46, 47, 60, 61, 64 e 65 PAmm,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è accolto.

§. Di conseguenza:

1.1. la decisione 12 maggio 1999 (n. 2059) del Consiglio di Stato è annullata;

1.2. gli atti sono ritornati al Consiglio di Stato affinché proceda ad ulteriori accertamenti come illustrato nei considerandi.

2. Non si prelevano tasse né spese di giustizia.

3. La domanda di ammissione al beneficio dell'assistenza giudiziaria e di gratuito patrocinio dell'avv. __________, __________, è accolta.

§. Di conseguenza il patrocinatore è invitato a trasmettere al Tribunale cantonale amministrativo la propria nota professionale relativa alla procedura avanti a questa sede.

4. Contro la presente decisione, nella misura in cui è fondata sul diritto pubblico federale, è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale a Losanna nel termine di 30 giorni dall'intimazione.

5. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il segretario