Municipality v. State Council (Public Event Permit Violations)

Incarto n. 52.99.00163 · Lugano 28 luglio 1999 · In nome della Repubblica e Cantone del Ticino Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici: · Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi

segretaria: · Lorenza Ponti Broggini, vicecancelliera

statuendo sul ricorso 1° giugno 1999 del

__________, Contro

la decisione 12 maggio 1999, no. 2047, del Consiglio di Stato che annulla il decreto di multa 28 gennaio 1999 inflitto dal municipio di __________ a __________ e __________ per violazione dell'ordinanza sui rumori molesti e del regolamento sui beni amministrativi;

viste le risposte:

- 16 giugno 1999 di __________ per se stesso ed in rappresentanza di __________;

- 16 giugno 1999 del Servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

A. Il 26 novembre 1998 il municipio di __________, dando seguito alla richiesta presentata da __________ e __________ all'Ufficio giovani del comune, ha risolto di autorizzare l'associazione __________ (__________), di cui essi sono presidente rispettivamente responsabile per la prevenzione, ad organizzare una giornata di solidarietà con i malati di Aids in __________ __________, martedì 1° dicembre 1998 dalle ore

14.00 alle ore 16.00 per l'allestimento e dalle 16.30 alle 18.30 per la manifestazione. L'autorità comunale ha precisato quanto segue:

"E' autorizzata l'animazione di una piccola parte della piazza - secondo indicazioni della nostra Polizia comunale - con alcuni numeri musicali senza amplificatore, nessuno stand o volantinaggio, ma un tavolo dove i passanti potranno prendere materiale informativo."

B. Il 1° dicembre 1998, alle ore 17.35, un agente della polizia comunale è intervenuto a causa del volume troppo alto della musica dovuto all'utilizzo di apparecchi amplificatori. Alle

19.00 la richiesta di sospendere l'attività musicale da parte dello stesso agente non ha sortito alcun effetto.

Il 7 dicembre 1998 il municipio di __________ ha avviato una procedura contravvenzionale nei confronti di __________ e __________, presidente e rispettivamente responsabile per la prevenzione dell'__________, per violazione degli art. 7 e 9 del Regolamento comunale sui beni amministrativi (RBAmm) e 1 e 7 dell'Ordinanza municipale sulla repressione dei rumori molesti (ORRM).

Con osservazioni 22 dicembre 1998 questi hanno precisato che l'autorizzazione da loro postulata presupponeva l'utilizzo di amplificatori, di modesta potenza, in quanto durante la manifestazione vi sarebbero stati anche interventi musicali ed orali. All'ultimo momento si sarebbe inoltre presentato un gruppo musicale non in programma, ma invitato in precedenza, desideroso di partecipare. Malgrado ciò, la manifestazione sarebbe terminata puntualmente alle 18.30, mentre in seguito si è unicamente proceduto a raccogliere il proprio materiale ed a liberare la piazza.

Il 28 gennaio 1999 il municipio di __________ ha infitto loro una multa di fr. 100.-- ciascuno per:

"mancata osservanza delle condizioni contenute nell'autorizzazione

26 novembre 1998 per l'utilizzazione di Piazza Dante in occasione della giornata di solidarietà con i malati di AIDS e meglio:

- utilizzazione di strumenti musicali amplificati;

- fine della manifestazione alle ore 19.30 in luogo delle 18.30."

La decisione è stata resa in applicazione degli art. 6, 9 e

21 RBAmm, 1, 7 e 16 ORRM; 148 LOC.

C. Adito da ____________________ e __________, il Consiglio di Stato ne ha accolto il gravame con risoluzione 12 maggio 1999 ed ha annullato il decreto di multa impugnato.

Il Governo ha in sostanza ritenuto che l'esecutivo comunale non avesse provato la colpevolezza dei ricorrenti. Non essendo gli autori delle infrazioni, i ricorrenti non avrebbero potuto nemmeno essere considerati quali garanti, in quanto non era dimostrato che essi erano responsabili per l'assetto musicale e per la riconsegna della piazza.

D. Contro la predetta pronuncia governativa il municipio di Lugano è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il ripristino della multa.

Secondo l'insorgente, la posizione di __________ e __________ quali garanti sarebbe evidente, in quanto essi avrebbero potuto, e dovuto, assicurare l'osservanza delle condizioni poste dalla relativa autorizzazione.

E. All'accoglimento del gravame si oppongono __________ e __________, con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, nel seguito. Anche il Consiglio di Stato propone la reiezione del gravame, riconfermandosi nelle motivazioni poste a fondamento della decisione impugnata.

Considerato, in

diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dagli 148 cpv. 3 LOC e 208 cpv. 1 LOC. La legittimazione attiva dell'insorgente è data dagli art. 209 lett. b LOC e 43 PAmm. Il presente gravame, tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm), è ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base delle prove in atti (art. 18 cpv. 1 PAmm).

2. La sanzione amministrativa è una pena pronunciata contro un privato in ragione della violazione di un'obbligazione di diritto pubblico. Essa rappresenta uno strumento coercitivo conferito all'autorità per ottenere il rispetto della legge (A. Scolari, Diritto amministrativo - parte generale, Bellinzona / Cadenazzo 1988, no. 260).

La sanzione amministrativa può rivestire la forma della multa (B. Knapp, Précis de droit administratif, Basilea e Francoforte sul Meno 1991, no. 1686).

Essa dev'essere ancorata ad una base legale e, visto il suo carattere prettamente repressivo, presuppone l'esistenza di una colpa a carico del soggetto che con il suo comportamento ha infranto la legge (U. Häfelin / G. Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Zurigo 1998, no. 948 e 949; M. Imboden / R. Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basilea e Francoforte sul Meno 1990, no. 49 B. VI).

Ciò significa che una multa può essere inflitta solo se la colpevolezza è stata dimostrata in modo ineccepibile, ritenuto comunque che l'onere della prova incombe all'autorità a cui spetta l'obbligo di perseguire il denunciato (M. Rhinow / B. Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basilea e Francoforte sul Meno 1990, no. 49 B. VI).

3. L'art. 7 cpv. 3 ORRM stabilisce che l'impiego di giradischi elettrici automatici o di qualsiasi altro istromento meccanico, nonché di comandi a distanza per trasmissioni musicali o canore, collegati con altoparlanti o amplificatori all'aperto è vietato su tutta la giurisdizione territoriale del comune. Chi viola l'ORRM è punito con una multa fino a fr. 10'000.-- (art. 16 ORRM).

Per quanto concerne l'utilizzazione del suolo pubblico l'art.

6 RBAmm ne definisce l'uso speciale in generale, le cui condizioni sono disciplinate dall'art. 9:

*"1. Le condizioni dell'uso speciale sono fissate nell'atto di autorizzazione o di concessione.*

*2. Con la decisione, il Municipio deve considerare gli interessi in gioco, in particolare l'interesse pubblico all'utilizzazione del bene secondo la sua destinazione.*

*3. L'utilizzazione deve di regola essere accordata se non vi si oppongono interessi pubblici preponderanti.*

*4. L'utilizzazione può essere subordinata a condizioni, in specie per prevenire danni ai beni amministrativi o di terzi.*

*5. Il Municipio può inoltre concedere, ove lo ritenga opportuno, l'uso speciale per determinate attività commerciali a una persona o a una cerchia limitata di persone. In questo caso si procederà per pubblico concorso"*.

L'art. 21 prevede che le infrazioni a tale regolamento sono punite con la multa fino a fr. 10'000.–.

E' incontestato che la manifestazione organizzata dall'__________ configura un uso speciale del suolo comunale soggetto ad autorizzazione, la quale può essere assortita da particolari condizioni (cfr.

A. Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, Neuchâtel 1984, pag. 550 segg.).

4. I ricorrenti contestano che la manifestazione si sia protratta oltre l'orario consentito, come invece asserito dall'agente denunciante. È ben vero che le constatazioni operate da un agente accertatore non fruiscono di per sé di una presunzione di veridicità e di fedefacenza. Rientra, per contro, nel quadro delle attribuzioni dell'autorità decidente apprezzare liberamente le prove agli atti, tenendo conto delle argomentazioni sollevate dal denunciato.

Nei rapporti 2 dicembre 1998 ed in particolare 11 gennaio 1999 l'agente denunciante ha precisato che *"alle ore 19.00 la musica non era ancora terminata"*. Ciò non può certamente essere frutto della fantasia dell'agente, che non ha alcun interesse a dichiarare fatti non corrispondenti alla realtà, con il rischio, tra l'altro, di subire sanzioni penali e amministrative. Considerata inoltre l'univocità delle sue affermazioni, questo tribunale perviene al convincimento che la manifestazione si è effettivamente protratta almeno fino alle 19.00 e pertanto oltre l'orario autorizzato.

5. L'autorità comunale sostiene che, anche ammettendo che i multati non siano stati gli autori diretti dell'infrazione, essi sarebbero tuttavia responsabili in virtù della loro posizione di garanti. Essendo responsabili di fronte al municipio del rispetto delle condizioni contenute nell'autorizzazione rilasciata, essi avrebbero pertanto dovuto intervenire e proibire l'uso di amplificatori ed in seguito porre termine alla manifestazione nel rispetto degli orari autorizzati. Non agendo in tal modo, essi avrebbero violato la legge per omissione.

5.1. Il reato d'omissione improprio è un reato commissivo che si perfeziona per omissione di una cautela che l’autore era tenuto a prendere (P. Graven, L’infraction pénale punissable, Berna 1995, pag. 76 segg.; S. Trechsel / P. Noll, Schweizerisches Strafrecht, parte generale, Zurigo 1998, pag. 214 segg.). Esso presuppone che l’autore si trovi in una cosiddetta posizione di garante ("Garantenstellung"). Secondo dottrina e giurisprudenza, questa sussiste quando l'autore ha per legge, per contratto o per situazione il dovere di prevenire il verificarsi di un evento suscettibile di pregiudicare un determinato bene giuridico. L'autore è in questo caso punibile se gli era oggettivamente possibile intervenire per compiere l'atto richiesto dalle circostanze (DTF 108 IV 5 consid. 1b e riferimenti ivi citati).

Questo tribunale ha già avuto modo di considerare che garanti, nel senso sopra esposto del termine, possono essere ritenuti anche i singoli membri di un comitato organizzatore di una manifestazione o coloro che, pur non essendo necessariamente membri di tale comitato, avevano il compito di pubblicizzare l’avvenimento mediante l’affissione di manifesti (RDAT I-1997, n. 8, pag. 19).

5.2. Il permesso per tenere la manifestazione del 1° dicembre su suolo pubblico è stato chiesto da __________ e __________ (cfr. risposta 26 febbraio 1999 del municipio di __________, pag. 2). Ora, già il fatto che i resistenti siano comparsi in prima persona per chiedere al municipio, a nome e per conto dell'__________, l'autorizzazione necessaria ad organizzare la manifestazione in oggetto, permette di considerarli garanti dell’ordinato svolgimento della stessa. Vero è che l'autorizzazione è stata rilasciata all'associazione e non a loro personalmente. La circostanza è tuttavia irrilevante, poiché i resistenti non rivestono un ruolo meramente subalterno in seno all'__________, ma ricoprono una funzione dirigenziale qualificata, che li ha portati a comparire in prima persona al cospetto dell’autorità comunale nelle pratiche di rilascio del permesso per uso accresciuto del suolo pubblico. Presenti alla manifestazione, i resistenti avevano d’altro canto la possibilità concreta d'intervenire nei confronti dei musicisti e degli oratori che hanno fatto uso di amplificatori, per far rispettare le condizioni poste dall'autorizzazione. Anziché intervenire o dare almeno disposizioni affinché i loro collaboratori intervenissero, i resistenti sono rimasti passivi. Hanno quindi accettato, quantomeno implicitamente, la violazione delle condizioni poste dall’autorizzazione. Omettendo, senza validi motivi, di adottare le misure necessarie per assicurarne il rispetto, i resistenti non possono pertanto essere prosciolti dall’addebito di aver violato, nella qualità di garanti, le condizioni fissate dall’autorizzazione di cui avevano postulato il rilascio. Anche se essi si sono allontanati prima delle 18.30 e dunque non hanno potuto sorvegliare direttamente il termine della manifestazione, essi avrebbero dovuto incaricare una persona di assumere in loro vece tale compito, ad esempio la collaboratrice che essi avevano ingaggiato per organizzare la giornata. Ai resistenti non giova inoltre asserire di aver precisato all'Ufficio giovani, che ha fatto da tramite con il municipio, di voler far uso di amplificatori. Anche se così fosse stato, essi avrebbero dovuto reagire, allorquando hanno ricevuto l'autorizzazione 26 novembre 1998, nella quale veniva stabilito che il loro uso era vietato.

5.3. Sulla scorta di quanto fin qui esposto, il ricorso va pertanto accolto e confermata la multa inflitta ai resistenti con il decreto 28 gennaio 1999 dal municipio __________. La tassa di giustizia e le spese seguono la soccombenza (art. 28 PAmm).

Per questi motivi,

visti gli art. 6, 9 e 21 RBAmm, 1, 7 e 16 ORRM; 148 cpv. 3, 208 cpv. 1 e 209 lett. b LOC; 1 segg. PAmm;

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è accolto.

§. Di conseguenza la decisione 12 maggio 1999, no. 2047, del Consiglio di Stato è annullata ed è confermata la multa di fr. 100.-- inflitta con decreto 28 gennaio 1999 dal municipio di __________ a __________ e __________, __________.

2. La tassa di giustizia e le spese per complessivi fr. 300.-- sono poste a carico dei resistenti in solido.

3. Intimazione a: · __________;

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente La segretaria