Slurry Spreading Fine Annulled on Procedural and Proportionality Grounds

Incarto n. 52.97.00090 · Lugano 25 giugno 1997 · In nome della Repubblica e Cantone del Ticino Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici: · Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi

segretario: · Leopoldo Crivelli

statuendo sul ricorso 23 aprile 1997 di

__________ contro

la risoluzione 9 aprile 1997 (n. 1521) del Consiglio di Stato, che ha respinto il ricorso dell'insorgente contro la decisione 15 ottobre 1996 con cui il municipio di __________ gli ha inflitto una multa di fr. 200.-- a seguito della violazione dell'ordinanza municipale sulla vuotatura di cisterne per colaticcio e di pozzi neri, sul trasporto di colaticcio, letame e liquidi cloacali e sulla concimazione con fertilizzanti organici liquidi e solidi;

viste le risposte:

- 7 maggio 1997 del Dipartimento delle finanze e dell'economia;

- 7 maggio 1997 del municipio di __________;

- 7 maggio 1997 del Consiglio di Stato;

- 22 maggio 1997 del Dipartimento del territorio;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

A. Richiamandosi agli art. 8 LALIA, 192 LOC, 21 e 74 RISA, 50, 109 e 123 del regolamento comunale, con risoluzione 16 agosto 1994 il municipio di __________ ha adottato l'ordinanza sulla vuotatura di cisterne per colaticcio e di pozzi neri, sul trasporto di colaticcio, letame e liquidi cloacali e sulla concimazione con fertilizzanti organici liquidi e solidi. Quell'atto normativo, pubblicato all'albo comunale il 19 agosto 1994 ed entrato in vigore una volta scaduto il termine di pubblicazione, ha il seguente testo:

"1. La vuotatura di latrine e pozzi neri dev'essere eseguita esclusivamente da parte di imprese autorizzate, possibilmente nel periodo invernale fra il 1. novembre ed il 31 marzo.

Le acque cloacali non possono essere depositate nel territorio di __________ né utilizzate quali fertilizzanti. A tale divieto sono pure soggetti i fanghi provenienti da un processo di depurazione.

2. La vuotatura di cisterne per colaticcio può essere eseguita dagli interessati di regola nel periodo dal 1. novembre al 31 marzo, mediante cisterne a perfetta tenuta stagna che garantiscano l'impossibilità di perdite od esalazioni.

In ogni caso dovranno essere usate tutte quelle precauzioni atte a mantenere il disturbo a terzi in limiti sopportabili.

3. Vuotatura di cisterne, trasporto di colaticcio e fertirrigazione con colaticcio delle sole aziende agricole del comprensorio comunale devono essere eseguiti in giornate umide o piovigginose, nell'imminenza o durante precipitazioni.

Questi lavori devono essere effettuati prima delle ore 09.00 e dopo le ore 16.00 ora solare (ore 17.00 ora legale); eccezioni motivate devono essere autorizzate dall'autorità competente.

4. Nel caso di uso di colaticcio per la fertirrigazione, dev'essere mantenuta una distanza di ml 20 dalle costruzioni abitate e di ml 2 dalle strade.

5. E' assolutamente vietato lo spargimento di colaticcio nelle zone di protezione dei pozzi di captazione acqua potabile (vedi Regolamento separato). Ciò anche in applicazione delle disposizioni della Legge cantonale sulla protezione delle acque.

6. Lo spargimento del letame è autorizzato sul territorio comunale e deve essere interrato, nella zona abitata, al più tardi entro 24 ore."

B. a) Accertato che il 16 settembre 1996 __________, titolare di un'azienda agricola, aveva proceduto allo spargimento di colaticcio in zona __________, il municipio di __________ ha iniziato nei confronti del predetto una procedura di contravvenzione per violazione dell'ordinanza in rassegna, più precisamente per aver *"disatteso il periodo durante il quale é possibile procedere allo spandimento del colaticcio (1 novembre-31 marzo) e come pure le distanze dalle proprietà abitative (20 ml dalle abitazioni)"* (cfr. rapporto di contravvenzione 25 settembre 1996).

b) Preso atto delle osservazioni di data 4 ottobre 1996 di __________, che non aveva contestato i

fatti bensì messo in evidenza le necessità legate all'esercizio dell'agricoltura, il municipio ha risolto di infliggere a quest'ultimo una multa di fr. 200.-- in applicazione degli art. 145 e 148 LOC, 119 e 121 del regolamento comunale.

C. a) Con ricorso 28 ottobre 1996 __________ é insorto davanti al Consiglio di Stato contro la menzionata decisione di multa, della quale ha sollecitato l'annullamento. L'insorgente ha sostenuto che l'ordinanza municipale disattendeva le direttive pubblicate dall'ufficio federale dell'agricoltura, che raccomandano di effettuare la concimazione nel periodo vegetativo, ed inoltre che nessuna normativa federale o cantonale vieta lo spargimento di colaticcio a meno di m 20 dalle costruzioni abitate. Con tempestivo complemento del 29 ottobre 1996 il ricorrente ha sollecitato anche la verifica della compatibilità dell'ordinanza con le disposizioni federali di protezione delle acque e con la pratica agricola.

b) Con risoluzione 9 aprile 1997 il Consiglio di Stato ha respinto il gravame. A dispetto dell'ampia motivazione della decisione, le censure ricorsuali sono state esaminate solo parzialmente, a pagina 9 del giudizio, ove il Governo ha argomentato che le direttive federali sulla concimazione non vincolano il legislatore comunale.

D. Con impugnativa 23 aprile 1997 __________ si aggrava davanti a questo Tribunale amministrativo contro il giudicato governativo appena menzionato, del quale postula l'annullamento insieme alla decisione di multa che esso ha protetto. L'insorgente ribadisce le motivazioni già addotte davanti all'autorità di ricorso di prima istanza.

Il municipio di __________ ed il Consiglio di Stato hanno domandato la reiezione del ricorso. La Sezione dell'agricoltura e l'ufficio canalizzazioni della sezione della protezione dell'acqua e dell'aria hanno presentato delle osservazioni di carattere tecnico, delle quali si dirà - per quanto necessario - nel seguito.

Considerato, in

diritto

1. La competenza del Tribunale é data (art. 148 cpv. 3 LOC), il ricorso é tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 43 PAmm). L'impugnativa é pertanto ricevibile, in ordine. Può inoltre essere decisa sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).

2. Il ricorrente é stato multato per avere proceduto a fertirrigazione durante un periodo vietato dall'ordinanza municipale in rassegna ed a una distanza inferiore dalle costruzioni abitate rispetto a quella prescritta dal menzionato atto normativo. L'insorgente contesta la conformità di quest'ultimo con il diritto superiore, in altre parole la sua costituzionalità. Il Tribunale procede nel seguito alla sollecitata verifica nella misura in cui questa appare strettamente necessaria ai fini della soluzione della contestazione.

3. 3.1. La prima violazione addebitata all'insorgente riguarda la data di esecuzione dello spargimento del colaticcio, effettuato il 16 settembre 1996 e pertanto in un periodo vietato. A mente del municipio e del Consiglio di Stato l'ordinanza limita infatti questa operazione al periodo 1 novembre-31 marzo. A torto, però. In effetti l'ordinanza non contempla quel divieto. Gli art. 1 e 2 della stessa circoscrivono a quel periodo la sola vuotatura di latrine, pozzi neri (art. 1) e cisterne per colaticcio (art. 2). Per quanto concerne il fattore temporale, la fertirrigazione mediante colaticcio delle aziende agricole é regolamentata esclusivamente all'art. 3: disposizione che si limita tuttavia a prescrivere l'esecuzione in giornate umide o piovigginose, nell'imminenza o durante precipitazioni, prima delle 09'00 e dopo le 16'00. L'art. 3 é pertanto stato concepito quale norma integrativa (di restrizioni) rispetto all'art. 2: la fertirrigazione presuppone infatti la preventiva svuotatura della cisterna ove giace il colaticcio, per cui se quest'ultima può essere eseguita durante il periodo 1 novembre-31 marzo anche lo spargimento del concime potrà di fatto essere svolto alle stesse date. Trattasi tuttavia di una semplice quanto ovvia deduzione logica. Sotto l'aspetto giuridico l'ordinanza appare invece strutturata in maniera carente, omettendo di stabilire una restrizione del periodo dell'anno entro il quale può essere effettuata la fertirrigazione: restrizione che potrebbe essere finalmente oggetto di violazione. Lo conferma il fatto che, fondandosi sul testo legislativo vigente, per colpire l'insorgente in merito alla data di esecuzione dello spargimento del colaticcio il municipio avrebbe in realtà dovuto rimproverargli di aver vuotato la cisterna ad una data proibita: ciò che però non ha fatto. Non sembra del resto che l'effettuazione di questo lavoro da parte del ricorrente abbia mai creato problemi. La prima violazione addebitata al ricorrente dunque non sussiste.

3.2. Sia comunque soggiunto a titolo puramente abbondanziale che il divieto di fertirrigare durante il periodo 1 aprile-30 ottobre, fosse effettivamente sancito, susciterebbe più di una perplessità circa la sua conformità con il diritto di rango superiore. In effetti, impregiudicato l'esame del diritto del comune (e per esso del municipio) di promulgare simile normativa, l'art. 14 cpv. 2 della legge federale sulla protezione delle acque del 24 gennaio 1991 (LPAc) stabilisce che il concime di fattoria deve essere sfruttato ai fini agricoli o orticoli in modo rispettoso dell'ambiente.

Il capoverso 3 di questa norma prevede quindi che l'azienda agricola disponga di impianti che ne permettano il deposito per almeno tre mesi: le esperienze svolte avevano infatti dimostrato *"che per motivi inerenti alla protezione delle acque e alla produzione vegetale, bisogna evitare di spandere i fertilizzanti di fattoria durante il periodo critico costituito dai mesi invernali"* (cfr. messaggio del Consiglio federale del 29 aprile 1987, pubbl. in FF 1987, II, pag. 905 segg., 941). Coerentemente con questo obiettivo la cifra 321 cpv. 1 dell'allegato 4.5. dell'ordinanza sulle sostanze pericolose per l'ambiente del 9 giugno 1986 (Osost) prescrive che, in principio (primo periodo del capoverso in esame), i concimi contenenti azoto, com'é il caso per quelli di fattoria, possono essere spanti soltanto nei periodi in cui le piante sono in grado di assimilare questa sostanza (vedi inoltre, per quanto concerne specificatamente i concimi liquidi, le ulteriori prescrizioni disposte al capoverso 2 della stessa disposizione, che vieta il loro spargimento quando il suolo é gelato, ricoperto di neve, saturo d'acqua o troppo secco).

Per questo motivo i concimi contenenti azoto devono essere di principio impiegati solo durante il periodo vegetativo, come ha affermato la sezione dell'agricoltura nelle osservazioni al ricorso. In caso contrario l'azoto non assimilato potrebbe ovvero volatilizzarsi sottoforma di ammoniaca ovvero finire per dilavamento nella falda freatica sottoforma di nitrati (cfr. sull'argomento e nello stesso senso __________, Der Schutz des Grundwassers vor nachteiligen Einwirkungen, pag. da 43 a 58, in particolare pag. 46). Il divieto di spargere concime aziendale nel periodo 1 aprile-30 ottobre, che implica l'obbligo di effettuare quell'operazione durante i mesi residui dell'anno (1 novembre-31 marzo), sembra pertanto porsi in contrasto con le finalità perseguite dalla normativa federale.

4. La seconda violazione ascritta all'insorgente consiste nell'aver disatteso durante le operazioni di spargimento del colaticcio la distanza di m 20 rispetto alle costruzioni abitate prescritta dall'art. 4 dell'ordinanza: distanza volta a tutelare la popolazione residente in prossimità dei campi dalle esalazioni maleodoranti provocate dal colaticcio sparso sui campi. La sezione dell'agricoltura, appoggiando le tesi ricorsuali, osserva che il divieto di fertirrigare dei campi per una profondità così importante costituisce una restrizione molto grave dell'attività del contadino: questa istanza esprime addirittura l'opinione che il contadino potrebbe anche essere indotto a rinunciare alla coltura di campi colpiti da simile restrizione. La sezione dell'agricoltura mette inoltre in dubbio l'efficacia della restrizione: in ogni caso - e questo é decisivo - essa conclude che gli odori conseguenti alla fertirrigazione potrebbero essere abbattuti più efficacemente mediante diluizione del colaticcio con acqua. Sulla scorta di questi argomenti, non contestati dal municipio e circa la cui pertinenza il Tribunale non ha motivo di dubitare, la restrizione istituita all'art. 4 dell'ordinanza si appalesa sproporzionata rispetto allo scopo perseguito tramite la stessa, limitando in maniera incostituzionale la libertà di commercio e di industria del contadino. La disattenzione di questa norma, illegale, non può pertanto giustificare la sanzione inflitta al ricorrente. Invano il municipio obietta che __________ non ha in realtà nemmeno diluito con acqua il colaticcio che ha spanto il 16 settembre 1996. Il ricorrente non é infatti stato punito per quest'ultimo fatto. Del resto l'obbligo di diluire con acqua il colaticcio non é contemplato da una qualche disposizione dell'ordinanza e non poteva di conseguenza essere violato dal ricorrente.

5. Sulla scorta di quanto precede il ricorso deve essere accolto e le risoluzioni impugnate annullate. Il Tribunale rinuncia al prelievo di una tassa di giudizio, poiché il comune non é intervenuto a tutela di interessi economici propri (art. 28 PAmm).

Per questi motivi,

visti gli art. 145, 148 LOC, 14 LPAc, l'Osost, 3, 18, 28 PAmm

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è accolto.

§. Sono di conseguenza annullate la risoluzione 9 aprile 1997 (n. 1521) del Consiglio di Stato e la risoluzione 15 ottobre 1996 con cui il municipio di __________ ha inflitto al ricorrente una multa di fr. 200.-- a seguito della violazione dell'ordinanza municipale sulla vuotatura di cisterne per colaticcio e di pozzi neri, sul trasporto di colaticcio, letame e liquidi cloacali e sulla concimazione con fertilizzanti organici liquidi e solidi.

2. Non si prelevano né tasse, né spese.

3. Intimazione a: · __________

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il segretario