Municipality v. State Council on Landslide Stabilization Cost-Sharing Key

Incarto n. 52.97.00028 · Lugano 12 giugno 1998 · In nome della Repubblica e Cantone del Ticino Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici: · Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi

segretario: · Leopoldo Crivelli

statuendo sul ricorso 11 febbraio 1997 del

Comune di __________ contro

la risoluzione 22 gennaio 1997 (n. 230) con cui il Consiglio di Stato ha respinto il suo ricorso 16 ottobre 1996 contro la chiave di ripartizione dei costi del consorzio per la sistemazione dell'altopiano di __________ e __________;

viste le risposte:

- 24 febbraio 1997 del Consorzio Altopiano di __________ e __________;

- 17 marzo 1997 del Consiglio di Stato, Bellinzona;

- 4 giugno 1997 del municipio di __________;

- 4 giugno 1997 del municipio di __________;

- 12 giugno 1997 del municipio di __________;

- 17 giugno 1997 del municipio di __________;

- 20 giugno 1997 del municipio di __________;

- 27 giugno 1997 del municipio di __________;

- 30 giugno 1997 del municipio di __________;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

A. Con decreto esecutivo 13 ottobre 1936 (BU __________, __________) il Consiglio di Stato istituì il consorzio per la sistemazione dell'altopiano di __________ e __________ (in seguito: consorzio) in applicazione della legge sui consorzi del 21 luglio 1913 (LCons), tuttora vigente. Lo scopo del consorzio consisteva nell'arrestare il movimento dell'altopiano in parola, caratterizzato da frane, scoscendimenti, erosioni, spostamenti ed abbassamenti di terreno. La sua attività si é concentrata in quell'area, di circa 200 ettari, mediante l'esecuzione di opere di carattere idraulico-forestale, in particolare la costruzione di una rete di canali di drenaggio, il consolidamento di piccoli riali esistenti e il rimboschimento delle aree dissestate (cfr. in generale su tutta la problematica il messaggio

29 gennaio 1991 di cui si dirà in seguito, pubbl. in RVGC, sessione ordinaria autunnale 1990, vol. 5, pag. 2524 segg., pag. 2562, cifra 6.1. e relativi rinvii, quo in particolare all'attività del consorzio). A partecipare al consorzio sono stati chiamati svariati enti e comuni; tra di essi figurava il comune di __________, al quale é stato chiesto un contributo ai costi pari al 3,5%.

B. Con messaggio 29 gennaio 1991 il Consiglio di Stato ha sollecitato al Gran Consiglio l'approvazione dei progetti per un intervento globale in valle __________, la concessione del relativo credito quadro di fr. 88'750'000.-- e lo stanziamento dei crediti d'opera per la prima fase dei lavori di sistemazione delle frane di __________, __________ e __________, per le opere forestali stradali e geotecniche ad essi collegati, per un importo di fr. 58'000'000.--. Gli interventi prospettati erano volti, da un lato, a garantire un massimo di sicurezza alle popolazioni della __________ e, dall'altro, ad evitare che l'intero fondovalle della __________, da __________ a __________, subisse i contraccolpi di un eventuale tracollo dell'altopiano di __________: essi assumevano pertanto un importante ruolo di sicurezza a livello regionale (cfr. messaggio cit., RVGC cit., pag. 2524). Nel menzionato documento il Governo spiegava che l'evoluzione socio-economica intervenuta negli ultimi decenni, l'importanza degli interventi da realizzare e l'ampiezza del comprensorio d'intervento implicavano una ridefinizione degli scopi e della struttura del consorzio ed un conseguente adeguamento degli obblighi contributivi dei singoli consorziati: esso informava inoltre di aver già commissionato una perizia per ridefinire quest'ultimo aspetto (RVGC cit., pag. 2562 seg., cifra 6.1.). Dal momento che la necessità di ristrutturare il consorzio, al quale spettava l'esecuzione delle opere, avrebbe preso tempo e che quest'ultima rivestiva carattere d'urgenza, il Consiglio di Stato ha proposto al Gran Consiglio di autorizzare l'anticipo dei lavori da parte dello Stato in applicazione dell'art. 31 LCons, facendo partecipare il consorzio alle relative spese nella *"ragionevole"* (RVGC cit., pag. 2563, cifra 6.3.) misura del 5%. In accoglimento del messaggio in parola, con decreto legislativo 13 marzo 1991 il Gran Consiglio ha approvato i progetti, stanziato i crediti quadro e d'opera sollecitati, disposto l'esecuzione delle opere per ordine e sotto la responsabilità dello Stato ed infine stabilito al 5% sull'importo totale della spesa la partecipazione ai costi del consorzio (BU 1991, 169).

C. a) Con risoluzione 11 luglio 1989 il Consiglio di Stato aveva frattanto incaricato l'ing. __________ di allestire una perizia volta a stabilire: 1. le interessenze dei comuni e degli altri enti chiamati a far parte del consorzio, tenendo conto: a) delle aree inondabili come conseguenza di un ipotetico franamento in val __________; b) del valore dei beni che l'operazione di risanamento era chiamata a proteggere nonché della popolazione residente; c) della potenzialità economica e finanziaria dei comuni rivieraschi della __________ e della __________ a valle di __________; 2. la ripartizione delle spese tra gli interessati. Il referto, consegnato nel mese di ottobre 1990, é stato posto in consultazione durante il periodo autunno 1995/primavera 1996.

b) Con risoluzione 11 settembre 1996 fondata sulla LCons, ma in particolare sugli art. da 6 a 12 e 27, il Consiglio di Stato ha dichiarato di pubblica utilità la ristrutturazione del consorzio, approvato i piani generali, la perizia sulle interessenze ed il calcolo dei contributi.

c) Con ricorso 16 ottobre 1996 il comune di __________ é insorto innanzi allo stesso Consiglio di Stato contro l'aumento della sua quota di partecipazione alle spese dal 3,5% al 5,62%. Esso ha sostenuto: a) che il 95% della zona allagabile considerata per __________ si riferiva a fondi agricoli di proprietà patriziale ed inoltre includeva delle zone non edificabili secondo il piano regolatore; b) che fosse sproporzionato il peso attributo alla zona edificabile, stante il rapporto particolarmente sfavorevole tra zona edificabile e zona allagabile (se paragonato a quello relativo a __________ od __________); c) che il piano di __________, appartenente al comune di __________, non era stato preso in considerazione; d) che la quasi totalità degli abitanti di __________ (95%) abita ad una quota superiore a 242 msm; e) che il fattore impositivo costituito dalla distanza dal ponte di __________ fosse stato insufficientemente apprezzato.

d) Con risoluzione 22 gennaio 1997 il Consiglio di Stato ha respinto il gravame. Esso ha argomentato che anche il territorio agricolo andava protetto. Del pari non potevano essere ignorati i residenti ad un quota superiore a quella di allagamento, nell'ottica di un moderno concetto di sicurezza, che includeva non solo la pura sopravvivenza ma anche la possibilità di muoversi, operare ed avere una continuità di relazioni. L'importanza attribuita alla zona edificabile prescindeva poi da singoli situazioni: era cioè stata valutata in modo uguale per tutti i comuni. Il piano di __________ non era invece soggetto agli effetti della __________. Infine al criterio della distanza dal ponte di __________ - inteso a gravare i comuni in valle - era stato assegnato un peso pari al 0,5 poiché trattavasi di fattore puramente teorico, legato all'ipotesi secondo cui i soccorsi sarebbe partiti da quel punto.

D. Con impugnativa 11 febbraio 1997 il comune di __________ é insorto innanzi a questo Tribunale avverso la predetta risoluzione governativa. Il ricorrente ribadisce gli argomenti già sostenuti nella precedente istanza ricorsuale. Chiede pertanto l'annullamento della risoluzione nella misura in cui ha respinto il suo ricorso 16 ottobre 1996 (dispositivo n. 3) e la retrocessione degli atti al Consiglio di Stato affinché abbia ad elaborare una nuova chiave di riparto.

Il Consiglio di Stato, il consorzio, i comuni di __________, __________, __________, __________ e __________, hanno chiesto la reiezione dell'impugnativa. I comuni di __________ e __________ si sono rimessi al giudizio del Tribunale. Gli altri 10 comuni consorziati non hanno formulato osservazioni.

Considerato, in

diritto

1. La competenza del Tribunale é data (art. 32 cpv. 2 LCons e relativo rinvio all'art. 208 cpv. 1 LOC; Rep. 1968, 202). Il ricorso é tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 43 PAmm). Il gravame é pertanto ricevibile in ordine. Esso può inoltre essere deciso sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art

18 cpv. 1 PAmm).

2. 2.1. La dichiarazione di pubblica utilità della ristrutturazione del consorzio, pronunciata da parte del Consiglio di Stato nel dispositivo n. 1 nella risoluzione 11 settembre 1996 in applicazione degli art. 27 LCons e relativo agli art. da 6 a 10 LCons, é cresciuta in giudicato, non essendo stata oggetto di ricorso al Gran Consiglio (art. 10 cpv. 1 LCons). Il comune ricorrente aveva del resto espressamente precisato già davanti al Consiglio di Stato che il suo ricorso non era rivolto contro quella dichiarazione (cfr. gravame 16 settembre 1996, pag. 1). La presente vertenza concerne invece la (ri)definizione della partecipazione del comune di __________ alle spese del consorzio resistente a seguito della sua ristrutturazione.

2.2. Giusta l'art. 1 LCons i laghi, i fiumi, i torrenti e gli altri corsi d'acqua del Cantone devono essere sistemati e corretti con opere adatte (cpv. 1); devono pure essere eseguite le opere di premunizione, consolidamento, piantagione ed imboschimento necessarie per prevenire od arrestare gli scoscendimenti, le frane e le valanghe (cpv. 2). Qualora da queste opere derivi vantaggio a tutta la collettività o a più di un interessato e sia inoltre riconosciuta la loro pubblica utilità, esse dovranno essere eseguite e mantenute a mezzo ed a spese dei consorzi (art. 3 cpv. 1 LCons). Nel caso di opere di interesse generale dovranno far parte del consorzio tutti i comuni, gli altri enti pubblici e le aziende pubbliche, nonché gli enti e le aziende private (rectius: privati) che esercitano un'attività di interesse generale, ai quali dalle opere derivi un vantaggio (art. 4 cpv. 1 LCons). Nel caso invece di opere di prevalente interesse particolare, dovranno far parte del consorzio tutti i privati e le persone giuridiche, comprese quelle di

diritto pubblico, ai quali dalle opere derivi un vantaggio particolare (art. 4 cpv. 2 LCons). Le spese saranno ripartite tra i membri del consorzio in proporzione al vantaggio che loro deriva (art. 5 cpv. 1 LCons). Nel caso di consorzi costituiti secondo l'art. 4 cpv. 1 LCons, il comune può prelevare contributi a carico dei proprietari o di titolari di diritti reali o di altri diritti in applicazione della legge sui contributi di miglioria (art. 5 cpv. 2 LCons).

2.3. Il consorzio in esame deve essere considerato sin dalla sua costituzione, che ha avuto luogo mediante decreto esecutivo 13 ottobre 1936, quale consorzio costituito in applicazione dell'art. 4 cpv. 1 LCons, ovvero un consorzio composto di soli enti pubblici (con l'inflessione di cui si dirà appena sotto) per l'esecuzione di opere di interesse generale. E questo ancorché l'appena menzionata disposizione, che ha istituito la possibilità di creare consorzi di tal natura (ibrida, secondo lo Scolari, Diritto amministrativo, parte speciale, N. 1192), sia stata introdotta solo con novella legislativa 9 febbraio 1987, in vigore dal 1 aprile successivo (BU 1987, 79). Al di là dell'indiscussa valenza generale delle opere di premunizione e risanamento contemplate dai progetti approvati dal Gran Consiglio, di questo consorzio non ha infatti mai fatto parte alcun (proprietario) privato, se si eccettuano - com'é però espressamente permesso dalla disposizione medesima - gli enti e le aziende privati che esercitano un'attività di interesse generale. La partecipazione dei comuni non é, inoltre, subordinata alla proprietà da parte degli stessi di fondi interessati dalle opere consortili. Nei loro confronti l'esecuzione delle opere da parte di questo tipo di consorzio deve dunque essere valutata - e pertanto considerata ai fini della ripartizione dei costi - in termini di miglioramento della sicurezza per persone o cose, delle vie di comunicazione, del paesaggio e delle condizioni in cui può essere effettuata la pianificazione del territorio: un'esecuzione atta cioè ad arrecare non solo dei vantaggi particolari per i singoli proprietari interessati, ma anche *"un vantaggio particolare per l'intera collettività"* (cfr. messaggio 22 gennaio 1986 concernente la revisione parziale della LCons, RVGC 1986, sessione ordinaria autunnale, vol. 2, pag. 782 segg., pag. 785 in alto, inoltre pag. 783).

2.4. La LCons non definisce i criteri ed i metodi che devono essere impiegati per misurare il vantaggio procurato dall'esecuzione e dalla manutenzione delle opere ai singoli membri di un consorzio, sulla cui base deve essere effettuata la ripartizione (proporzionale) delle spese (cfr. art. 5 cpv.

1 LCons). Essa conferisce pertanto all'autorità incaricata di effettuare questo accertamento, ovvero al Consiglio di Stato, un esteso potere d'apprezzamento; prerogativa che limita, di riflesso, il potere cognitivo di questo Tribunale alle sole ipotesi di abuso od eccesso nel suo esercizio (art. 61 PAmm).

3. 3.1. Il perito ing. __________ era stato incaricato da parte del Consiglio di Stato di stabilire le interessenze degli enti pubblici e privati consorziati e di ripartire le spese tra di essi (cfr. risoluzione governativa 11 luglio 1989, illustrata sub C, a). Concretamente egli doveva suddividere tra i vari consorziati un importo pari al 5% del totale della spesa per l'esecuzione dell'intervento globale in valle __________, preventivato in fr. 88'750'000.-- (Decreto legislativo 13 marzo 1991, illustrato sub B), ovvero di fr. 4'437'500.--. Nel suo referto, versione aggiornata all'agosto 1996, il perito ha anzitutto suddiviso i consorziati in quattro aggruppamenti: 1. comuni (18 comuni); 2. enti locali e Confederazione svizzera (consorzi depurazione acque della __________, di __________, __________, __________ e __________, di __________, consorzio scolastico __________ e Confederazione svizzera/dipartimento militare federale/caserma di __________); 3. strade e ferrovie (strade cantonali e __________);

4. servizi (__________, __________, __________, __________). Ha quindi assegnato un'interessenza, a valere anche quale contributo, a ciascun aggruppamento: 42% ai comuni, 2 % agli enti locali e Confederazione svizzera, 34% a strade e ferrovie e 22 % ai servizi. In questo modo la partecipazione dei comuni si é fissata a fr. 1'863'750.--, pari al 42% di fr. 4'437'500.--. Questa prima ripartizione non é contestata dal comune ricorrente. La definizione delle singole interessenze all'interno dell'aggruppamento dei comuni ha avuto luogo sulla scorta dei seguenti criteri: abitanti residenti al 31 dicembre 1989, stime ufficiali adeguate al 1989, zone con caratteristiche particolari (zone edificabili, zone di allagamento, zone di risanamento), distanze relative all'organizzazione dei soccorsi misurate rispetto al ponte di __________. A ciascun fattore é indi stato attribuito un peso relativo rispetto al peso totale di 3,7: peso 1 ad abitanti residenti, stime ufficiali e superficie edificabile, peso 0,5 alla distanza rispetto al ponte di __________ e peso 0,1 ciascuno alle superfici delle zone di allagamento e di risanamento. Applicando i criteri summenzionati il comune di __________ é risultato possedere, rispetto al complesso di comuni considerati, il 19,17% degli abitanti residenti, il 10,39% dei valori di stima, il 19,11% della superficie edificabile, il 6,78 % delle zone di allagamento, il 0% delle zone di risanamento ed il 0,33 % sul totale dei chilometri di distanza rispetto al ponte di __________. Sommando quelle singole percentuali in funzione dei pesi attribuiti ai singoli fattori di calcolo (100% per i primi tre, 10% per il quinto e 50% per il sesto) al ricorrente é stata assegnata un'interessenza (e quindi imposto un contributo alle spese) del 13,38% nell'aggruppamento dei comuni, corrispondente finalmente al 5,62% di quella del complesso dei consorziati (di cui - com'é stato spiegato poco sopra - quella dei comuni costituiva il 42%).

3.2. Riprendendo gli argomenti già sottoposti al giudizio governativo il comune ricorrente contesta anzitutto, da una parte, l'inclusione delle zone alte del suo territorio e, dall'altra, l'esclusione del piano di __________, appartenente al comune di __________. Ma soprattutto l'insorgente eccepisce l'utilizzazione congiunta, quali fattori di calcolo, del valore di stima dei fondi e della superficie edificabile: un *"doppione"* volto esclusivamente a gonfiare le interessenze dei comuni più discosti, ovvero __________, __________ e __________. Il ricorrente chiede infine un incremento del peso da attribuire all'elemento distanza rispetto al ponte di __________, che ritiene una effettiva caratteristica del pericolo che le opere oggetto di contributo sono volte a prevenire. Gli argomenti dell'insorgente non possono tuttavia essere ascoltati.

3.3. Intanto, trattandosi di un consorzio ai sensi dell'art.

4 cpv. 1 LCons, caratterizzato dall'esecuzione di opere di interesse generale, merita di essere tutelata - sicuramente almeno quando la verifica deve essere circoscritta, come nella fattispecie, all'abuso od all'eccesso di potere di apprezzamento - la presa in considerazione, quale elemento di calcolo dell'interessenza, anche di quelle porzioni del territorio dei comuni che non verrebbero colpite dall'allagamento (e relative devastazioni) che le opere di premunizione e risanamento alla base dell'imposizione sono volte a prevenire, così come della popolazione che risiede nelle stesse. Il beneficio derivante dalla realizzazione di queste opere non può difatti essere riduttivamente circoscritto alle aree direttamente minacciate, ma può legittimamente estendersi a quelle adiacenti. Scongiurando un pericolo per le prime, si permette nel contempo di continuare l'utilizzazione in situazione di normalità delle seconde: si pensi, ad esempio, alla sensazione di sicurezza che può risentire la popolazione residente in prossimità di una zona protetta da un pericolo di allagamento e, di riflesso, alla salvaguardia del valore venale dei fondi colà ubicati, od alla possibilità di continuare ad utilizzare le strade che si estendono lungo le due differenti zone, la cui interruzione potrebbe costituire fonte di isolamento. L'inclusione delle zone alte di __________ nel calcolo delle interessenze appare pertanto difendibile. Del pari l'estromissione dal computo della porzione di __________ appartenente alla giurisdizione della città di __________ appare coerente con il ragionamento appena sviluppato: al di là del fatto che - come indica la perizia - quest'area fa parte del bacino imbrifero del fiume __________, trattasi di comparto completamente distaccato, sotto il profilo geografico, dal residuo territorio di quel comune. Poiché quindi si situa in una posizione completamente discosta dalle zone minacciate, esso non soggiace, nemmeno indirettamente, alle conseguenze derivanti dall'avverarsi del temuto allagamento.

3.4. Nemmeno la richiesta di rivalutare l'importanza del fattore della distanza rispetto al ponte di __________ merita accoglimento. Trattasi difatti di un parametro introdotto per tenere conto del fatto che, in caso catastrofe in alta valle, l'organizzazione e la partenza dei soccorsi partirebbe dal basso. In effetti, come obietta il Consiglio di Stato nel giudizio impugnato, trattasi piuttosto di componente teorica: per questo motivo alla stessa é stato conferito un peso pari 0,5. In verità, contrariamente a quanto sostiene il ricorrente, che vorrebbe accrescere l'importanza da attribuire al menzionato elemento di calcolo, questo avrebbe anche potuto essere ignorato:

é infatti opinabile quantificare gli utili arrecati da un'opera di premunizione e risanamento in funzione della distanza dal luogo di partenza dei soccorsi. Più delicato é invece l'esame della contestazione quo all'impiego congiunto, quali criteri di calcolo, delle stime ufficiali della sostanza immobiliare e della superficie edificabile. Come eccepisce il ricorrente, la superficie edificabile costituisce già un elemento di calcolo per determinare i valori della stima ufficiale, per cui questo parametro viene di fatto utilizzato due volte. L'impiego, come ulteriore ed autonomo criterio per il calcolo dell'interessenza, della superficie edificabile, può di conseguenza apparire discutibile.

Nemmeno il giudizio impugnato é in grado di giustificarlo compiutamente. Non per questo, tuttavia, esso appare censurabile in sede di esame circoscritto all'abuso ed all'eccesso di potere d'apprezzamento. Simile impiego permette difatti di sottolineare l'importanza delle superfici edificabili di ciascun comune, intese quali porzioni più pregiate del loro territorio, ma soprattutto più bisognose di protezione (nel senso lato descritto sub 3.3. che precede), poiché ospitano persone, ed inoltre di attenuare, nell'interesse dei comuni più prossimi al lago, il peso delle stime ufficiali (poiché 1 mq di terreno edificabile a __________ non vale quanto un'analoga superficie posta nella valle __________).

L'impiego del parametro della superficie edificabile non appare pertanto d'acchito privo di pertinenza. La circostanza secondo cui esso risulti sfavorevole al comune ricorrente per il calcolo dei contributi non permette evidentemente di mutare questa conclusione. Del resto a riprova dell'infondatezza certa, per lo meno nel risultato, dell'impugnativa basterà ricordare che anche se il calcolo delle interessenze dovesse essere reimpostato senza tenere contro delle superfici edificabili, come vorrebbe l'insorgente, basterebbe eliminare il fattore della distanza dal ponte di __________, come suggerito dal Tribunale, per provocare un aumento del contributo da porre a suo carico rispetto a quello richiestogli e che esso ha impugnato.

4. Sulla scorta di quanto precede il gravame deve essere respinto. La tassa di giudizio deve essere posta a carico del comune ricorrente, insorto a tutela di interessi economici propri (art. 28 PAmm).

Per questi motivi,

visti gli art. 1, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 27, 31, 32 LCons, 208 LOC, 3, 18, 28, 43, 46,

61 PAmm

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso é respinto.

2. La tassa di giudizio, di fr. 2'500.--, é posta a carico del comune di __________.

3. Intimazione a: · __________

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il segretario