Municipality v. State Council Regarding Salary Reductions and Scope of Appellate Review

Incarto n. 52.96.00191 · Lugano 13 novembre 1996 · In nome della Repubblica e Cantone del Ticino Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici: · Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi

segretario: · Leopoldo Crivelli

statuendo sul ricorso 30 agosto 1996 del

__________ patr. da: avv. ____________________ contro

la risoluzione 6 agosto 1996 (n. 3952) del Consiglio di Stato che ha respinto il ricorso dell'insorgente avverso la decisione 20 maggio 1996 con cui il dipartimento delle istituzioni ha approvato il conto preventivo 1996 del comune ricorrente;

viste le risposte:

- 11 settembre 1996 del Consiglio di Stato;

- 16 settembre 1996 del Dipartimento delle istituzioni;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

A. a) In data 23 marzo 1992 il consiglio comunale di __________ ha adottato il nuovo regolamento organico dei dipendenti del comune (ROD). L'art. 31 cpv. 1 ROD, dal marginale *"scala degli stipendi"*, stabiliva quanto segue:

"La scala degli stipendi dei dipendenti comunali é stabilita in base all'organico dei dipendenti dello Stato, con la classificazione seguente:

pos. 1 - segretario comunale classe 26-29

pos. 2 - operaio comunale classe 18-21 (22)"

b) Accogliendo il ricorso di un cittadino che contestava la classificazione dello stipendio del segretario comunale, con risoluzione 30 giugno 1993 il Consiglio di Stato ha retrocesso quest'ultimo dipendente alle classi di stipendio 26-27. In sostanza il Governo ha fatto propria in quella sede la classificazione riconosciuta ai comuni in regime di compensazione intercomunale dalla sezione degli enti locali, approvata dalla Commissione della compensazione intercomunale, in applicazione dell'art. 16 della legge concernente l'organico dei segretari comunali del 5 novembre 1984.

B. a) L'11 aprile 1994 il municipio di __________ ha postulato l'approvazione del ROD, così come adottato dal legislativo comunale.

b) In data 15 giugno 1994 il dipartimento delle istituzioni ha ratificato il ROD, modificando tuttavia le classi di stipendio del segretario e dell'operaio comunali: 26-27 per il primo e 18-20 per il secondo. Per la prima modifica il dipartimento ha richiamato l'appena menzionata risoluzione governativa 30 giugno 1993 e la propria decisione 30 agosto 1993 di approvazione dei conti preventivi del comune riferiti all'anno medesimo in applicazione dell'art. 9 della legge sulla compensazione intercomunale del 18 dicembre 1979 (LCint), ove aveva apportato delle modifiche a tali conti, in particolare alla voce riguardante gli stipendi e le indennità. La seconda modifica - spiegherà in seguito il dipartimento - era parimenti dettata dall'applicazione dell'art. 9 LCint, tenuto conto che in molti comuni paragonabili a __________ gli operai comunali erano classificati al di sotto della classe 20 e che gli operai qualificati alle dipendenze dello Stato erano inseriti nelle classi di stipendio 17-19.

c) Con risoluzione 13 settembre 1994 il Consiglio di Stato ha respinto un ricorso presentato contro la precitata decisione dipartimentale dal comune di __________ il quale, sulla scorta dell'avanzo di esercizio conseguito nella gestione 1993 e delle sue previsioni concernenti i due anni successivi, affermava di non più versare in regime di compensazione. Appoggiandosi alle considerazioni svolte dal dipartimento in sede di risposta, secondo cui l'avanzo di esercizio verificatosi nel 1993 doveva essere ricondotto in misura essenziale al cambiamento di prassi contabile nella valutazione del gettito di imposta e che l'esercizio 1994 avrebbe nuovamente chiuso con un disavanzo, da colmare tramite il sussidio della compensazione, il Consiglio di Stato ha disatteso le ottimistiche previsioni formulate dal comune.

d) Con sentenza 13 febbraio 1996 il Tribunale federale ha respinto un ricorso di diritto pubblico formulato dal comune di __________ avverso il giudicato governativo 13 settembre 1994, limitando all'arbitrio l'esame di merito dello stesso.

C. a) In data 20 dicembre 1995 il consiglio comunale di __________ ha approvato i conti preventivi del comune concernenti l'esercizio 1996, dai quali risultava un fabbisogno da coprire a mezzo imposta di fr. 1'616'835.--. L'8 gennaio 1996 il municipio di Gorduno ha presentato all'autorità cantonale istanza per essere ammesso al beneficio della compensazione ai sensi dell'art. 7 LCint (compensazione orizzontale), annettendo i conti preventivi predetti.

Richiamandosi agli art. da 7 a 9 LCint, da 7 a 10 RLCint e la sentenza 13 febbraio 1996 del Tribunale federale in data maggio 1996 il dipartimento delle istituzioni ha approvato i conti, operando tuttavia una riduzione relativamente agli stipendi del segretario e dell'operaio comunali, da fr. 92'700.-- a fr. 88'500.-- per il primo e da fr. 69'500.-- a fr. 63'700.-- per il secondo. Il fabbisogno da coprire attraverso il prelievo dell'imposta veniva di conseguenza diminuito a fr. 1'606'835.--.

D. Il comune di __________ é insorto contro quella decisione davanti al Consiglio di Stato con gravame 14 giugno 1996, facendo notare che il municipio era addivenuto agli stipendi preventivati, avallati dal Legislativo, in applicazione dell'art. 33 ROD, il quale permette di concedere ai dipendenti particolarmente meritevoli degli aumenti straordinari di salario che possono andare al di là degli importi massimi stabiliti nelle classi di stipendio contemplate dall'art. 31 ROD.

Con risoluzione 6 agosto 1996 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso. Dopo aver preso atto, attraverso la risposta del dipartimento, che il comune aveva inoltrato una domanda di com-pensazione negli anni 1994, 1995 e 1996 e che avesse effettivamente già beneficiato di anticipi per gli anni 1995, di fr. 250'000.--, e 1996, di fr. 300'000.-- (nessun aiuto é invece stato erogato nel 1994), il Consiglio di Stato si é limitato ad affermare che la decisione di questa istanza non era arbitraria.

E. Con il gravame in esame, del

30 agosto 1996, il comune di __________ insorge davanti a questo Tribunale, al quale chiede di annullare il predetto giudicato governativo insieme alla decisione dipartimentale che esso ha tutelato. Il ricorrente eccepisce in primo luogo un'illegittima limitazione del potere cognitivo da parte del Consiglio di Stato. Nel merito lamenta invece una violazione degli art. 33 ROD, 9 RLCint e della sua autonomia.

Il Consiglio di Stato ed il dipartimento delle istituzioni hanno sollecitato la reiezione dell'impugnativa.

Considerato, in

diritto

1. La competenza del Tribunale é data (art. 12 LCint), il ricorso é tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del comune ricorrente certa (art. 43 PAmm). L'impugnativa é dunque ricevibile in ordine. Può inoltre essere decisa sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).

2. 2.1. Con il termine compensazione orizzontale - stabilisce l'art. 6 LCint - si intende l'intervento finanziario versato ai comuni, tramite il fondo di compensazione, nelle forme descritte agli art. 6 e 7 LCint. Giusta l'art. 7 cpv. 1 LCint i comuni nei quali per la copertura del fabbisogno comunale derivante da investimenti e servizi essenziali occorre un importo globale superiore al 100% dell'imposta cantonale base possono chiedere l'intervento del fondo di compensazione per la copertura dell'eccedenza. L'aiuto sarà accordato solo ai comuni nei quali il gettito delle risorse fiscali per abitante, senza il contributo di livellamento di cui all'art. 9a, é inferiore ai 2/3 della media cantonale (art. 7 cpv. 2 LCint). Secondo invece l'art. 8 cpv. 1 LCint il Consiglio di Stato può versare aiuti particolari per il finanziamento di spese di investimento o per la copertura degli oneri che ne derivano che causerebbero un carico finanziario eccessivo tale, in particolare, da provocare un aumento del moltiplicatore di imposta oltre il limite del 100%. Pari criterio può essere adottato per casi particolari non contemplati dagli art. 7, 9a e 10 (art. 8 cpv. 2 LCint). L'art.

9 LCint (marginale *"poteri del Consiglio di Stato"*) dispone che nei comuni che richiedono l'aiuto finanziario di cui all'art. 7 il Consiglio di Stato ha il diritto di approvare i preventivi ed i consuntivi nonché le risoluzioni assembleari concernenti le spese straordinarie. Ove i conti del comune rispettivamente le risoluzioni concernenti uscite di investimento eccedessero i bisogni del comune - precisa l'art. 9 cpv. 1 2.a frase RLCint - la loro approvazione può essere negata. I conti e le risoluzioni possono essere rinviati al comune per la loro modificazione oppure essere modificati d'ufficio, secondo l'apprezzamento del Consiglio di Stato (art. 9 cpv. 1 3.a frase RLCint). Valendosi delle facoltà concessegli dall'art. 4 cpv. 1 della legge concernente le competenze organizzative del Consiglio di Stato e dei suoi dipartimenti del 25 giugno 1928 il Governo ha delegato al dipartimento delle istituzioni la competenza di approvare i conti contemplati all'art. 9 LCint: delega che si deduce parimenti dal testo dell'art. 9 cpv. 1 1.a frase RLCint. La relativa decisione é, al riguardo, preliminarmente suscettibile di reclamo al dipartimento medesimo (cfr. l'allegato al Regolamento sulle deleghe di competenze decisionali del 24 agosto 1994 e successive modifiche, pubbl. in BU 1995, pag. 381, messo in relazione con gli art. da 4 a 7 del regolamento medesimo). Contro la decisione su reclamo é successivamente dato ricorso al Consiglio di Stato (art. 4 cpv. 4 della legge concernente le competenze organizzative del Consiglio di Stato e dei suoi dipartimenti del 25 giugno 1928; 55 cpv. 1 PAmm).

2.2. L'art. 33 ROD di Gorduno, dal marginale *"aumenti straordinari dei limiti di stipendio"*, stabilisce quanto segue:

"Ai dipendenti particolarmente meritevoli il municipio può:

a) aumentare lo stipendio fino ad un massimo del 10 % oltre i limiti stabiliti dall'art. 31.

b) accordare una gratificazione straordinaria compresa tra il 2 % e il 5 % dello stipendio annuo, non assicurabile a casse pensioni, oppure da 4 a 10 giorni di congedo pagato se le condizioni di servizio lo permettono.

c) concedere l'anticipo di uno o più aumenti annuali."

Quella disposizione coincide con l'art. 7a cpv. 1 della legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 5 novembre 1954 (Lstip).

3. 3.1. Il comune ricorrente censura in primo luogo la limitazione del potere cognitivo con cui il Consiglio di Stato ha affrontato l'esame della decisione del dipartimento delle istituzioni. A ragione.

3.2. Come risulta dall'esposizione dei fatti il comune ricorrente ha contestato innanzi al Consiglio di Stato la decisione con cui il dipartimento delle istituzioni, in sede di approvazione dei conti preventivi del comune riferiti all'esercizio 1996, ha ridotto gli stipendi concernenti il segretario e l'operaio comunali - i soli impiegati contemplati dal ROD - al massimo (arrotondato per eccesso) previsto per le rispettive classi cui detti dipendenti sono assegnati all'art. 31 cpv. 1 ROD. Operando questa riduzione il dipartimento ha dunque negato alle autorità comunali il diritto di far uso (*"può"*) della facoltà loro concessa dall'art. 33 ROD di premiare quei dipendenti tramite l'appannaggio di un aumento straordinario dei limiti di stipendio ancorati all'art. 31 cpv. 1 ROD. Più precisamente la decisione dipartimentale ha mortificato l'intenzione del municipio, condivisa dal Legislativo comunale, di concedere un aumento straordinario di stipendio del 5% a favore del segretario comunale (fr. 92'700.-- rispetto al massimo della classe di stipendio 27, pari a fr. 88'273.-- a partire dal 1.1.1996) e del 9,2% circa (fr. 69'500.-- rispetto al massimo della classe di stipendio 20, pari a fr. 63'637.-- a partire dal 1.1.1996) a beneficio dell'operaio comunale. L'avversata riduzione é stata effettuata in applicazione degli art. 9 LCint e 9 RLCint: disposizione quest'ultima che facolizza l'autorità cantonale (*"può"*) a negare l'approvazione dei conti nell'ipotesi in cui eccedessero i bisogni del comune (cpv. 1 2.a frase), decidendo in seguito secondo il suo apprezzamento se rinviarli al comune per nuova approvazione oppure rettificarli d'ufficio (cpv.

1 3.a frase).

Nel concreto caso il Consiglio di Stato era dunque chiamato a sindacare l'operato del dipartimento il quale, facendo uso del potere di apprezzamento che l'art. 9 cpv. 1 2.a frase RLCint gli conferisce, ha negato alle autorità comunali il diritto di far capo al potere di apprezzamento loro attribuito dall'art. 33 ROD; facendo ulteriormente capo al potere d'apprezzamento che l'art. 9 cpv. 1 3.a frase RLCint gli assegna, il dipartimento ha infine direttamente proceduto alla rettifica d'ufficio dei conti preventivi sottopostigli.

3.3. L'art. 56 PAmm regolamenta il potere d'esame del Consiglio di Stato agente quale autorità di ricorso. Questa disposizione stabilisce che il Consiglio di Stato esamina liberamente tutte le questioni di fatto e di diritto della decisione impugnata. Il Governo, in veste di autorità di ricorso, fruisce dunque di pieno potere cognitivo: questo significa che un ricorso presentato innanzi allo stesso permette un riesame completo della decisione impugnata. Il potere cognitivo del Tribunale amministrativo, quando é investito di un ricorso, é invece circoscritto alla violazione del diritto: concetto includente, in definitiva, anche l'accertamento inesatto od incompleto dei

fatti (art. 61 seg. PAmm). La differenza tra il potere d'esame del Consiglio di Stato e quello conferito al Tribunale amministrativo si manifesta soprattutto quando queste autorità devono procedere alla verifica dell'esercizio del potere d'apprezzamento. Il concetto di violazione del diritto esclude infatti il controllo totale di detto esercizio, limitando la possibilità di intervento dell'autorità di ricorso ai soli casi di eccesso o di abuso (art. 61 cpv. 2 PAmm). Il potere cognitivo del Tribunale amministrativo non é dunque completo quando é chiamato a sindacare l'esercizio del potere d'apprezzamento effettuato da un'autorità inferiore e segnatamente il Tribunale amministrativo non può sostituire il proprio potere d'apprezzamento a quello di quest'ultima autorità. E questo contrariamente al Consiglio di Stato, il quale dispone di pieno potere cognitivo anche quando deve verificare l'esercizio del potere d'apprezzamento svolto dall'autorità inferiore. A maggior ragione se quest'autorità é un dipartimento cui il Governo ha delegato una competenza che la legge gli affida.

3.4. Nel giudizio impugnato il Governo, chiamato a sindacare l'esercizio del potere d'apprezzamento svolto, a più riprese, da parte del dipartimento, ha espressamente limitato il proprio potere d'esame all'arbitrio. Trattasi tuttavia - come é stato dimostrato sub. 3.3. che precede - di indebita restrizione. Il Consiglio di Stato é dunque incorso in un diniego formale di giustizia, violando il diritto (art. 61 PAmm). Diniego che il Tribunale non può oltretutto sanare proprio a motivo del suo potere cognitivo limitato sull'oggetto. La risoluzione governativa impugnata deve pertanto essere annullata già per questo motivo.

3.5. La risoluzione impugnata soffre, ad ogni buono conto, di un ulteriore vizio di natura processuale. In effetti, il Consiglio di Stato non avrebbe potuto entrare nel merito del ricorso indirizzatogli il 14 giugno 1996 dal comune di __________ contro la decisione dipartimentale 20 maggio 1996 di approvazione e rettifica dei preventivi 1996, quantunque l'insorgente avesse correttamente ossequiato il rimedio di diritto indicato nel dispositivo n. 3 di quella decisione. In effetti, in applicazione dell'art. 4 cpv. 1 PAmm esso avrebbe dovuto semplicemente trasmettere quella memoria al dipartimento affinché la evadesse quale reclamo, quest'ultima procedura essendo preliminarmente ed obbligatoriamente esperibile rispetto a quella di ricorso in applicazione dell'allegato al Regolamento sulle deleghe di competenze decisionali del 24 agosto 1994 e successive modifiche messo in relazione con gli art. da 4 a 7 del regolamento medesimo. Per questo motivo, fermo restando l'annullamento della risoluzione governativa impugnata, gli atti vengono retrocessi direttamente al dipartimento delle istituzioni, affinché abbia ad evadere come reclamo il ricorso 14 giugno 1996 indirizzato al Consiglio di Stato (art. 65 cpv. 2 PAmm).

4. Il Tribunale rinuncia al prelievo di una tassa di giudizio, la quale andrebbe altrimenti caricata allo Stato (art. 28 PAmm). Quest'ultimo non può però sottrarsi alla condanna al versamento delle ripetibili a favore del comune ricorrente: ripetibili che devono tuttavia venir commisurate all'accoglimento parziale del gravame (art.

31 PAmm).

Per questi motivi,

visti gli art. da 7 a 9, 12 LCint, 9 RLCint, 4, 18, 28, 31, 56, 61, 62, 65 PAmm dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso é parzialmente accolto.

§. E' di conseguenza annullata la risoluzione 6 agosto 1996 (n. 3952) del Consiglio di Stato.

§§. Gli atti sono retrocessi al dipartimento delle istituzioni affinché abbia ad evadere come reclamo il ricorso 14 giugno 1996 indirizzato al Consiglio di Stato.

2. Non si preleva una tassa di giudizio. Lo Stato rifonderà al comune di __________ fr. 500.-- per ripetibili.

3. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il segretario