Taxi Concession Renewal Dispute and Procedural Fairness Violation

Incarto n. 52.95.00404 DP 154/95 cm · Lugano 30 agosto 1995 · In nome della Repubblica e Cantone del Ticino Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici: · Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi

segretario: · Leopoldo Crivelli

statuendo sul ricorso 13 giugno 1995 di

__________ rappr. da: avv. __________ contro

la decisione 23 maggio (no. 2891) del Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione 30 marzo 1995 con la quale il Municipio di __________ gli ha rifiutato il rilascio di una concessione per il servizio taxi assegnandola ad altri concorrenti;

viste le risposte:

- 22 giugno 1995 del Comune di __________;

- 27 giugno 1995 del Consiglio di Stato;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

A. Con avviso pubblicato all'albo comunale il 14 febbraio 1995 il Municipio di __________ ha messo a concorso il rilascio di alcune concessioni per il servizio taxi sul territorio del Comune, conformemente al relativo Regolamento approvato dal Consiglio di Stato in data 28.12.1978.

Il bando indicava le condizioni di partecipazione e specificava tra l'altro che i tassametristi avrebbero dovuto impegnarsi a sottoscrivere una convenzione per garantire un'adeguata copertura oraria del territorio; l'avviso non stabiliva per contro alcun criterio di aggiudicazione.

Al concorso hanno preso parte dieci tassisti, tra cui __________, titolare di una concessione disdetta per il

31 dicembre 1994.

Nella sua seduta del 28 marzo 1995 il Municipio di __________ ha deciso di accordare un massimo di sette concessioni e di rilasciarle ai concorrenti __________, __________, __________, __________, __________, __________ e __________.

Con scritto 30 marzo 1995 __________ è stato informato che il Municipio non gli avrebbe rinnovato la concessione in quanto la scelta era caduta su altri candidati.

B. Con giudizio 23 maggio 1995 il Consiglio di Stato ha confermato la predetta decisione, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta da __________.

Accertata la facoltà del Comune di disciplinare l'esercizio del servizio taxi sul proprio territorio in via regolamentare e tramite il rilascio di concessioni, l'esecutivo cantonale ha ritenuto in sostanza che la delibera municipale, immune da violazioni del diritto sotto il profilo dell'abuso di potere, meritasse di essere tutelata.

C. Contro questa risoluzione governativa il soccombente insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che venga annullata unitamente alla decisione

30 marzo 1995 resa dal Municipio di __________.

Il ricorrente sostiene innanzi tutto che limitando a sette il numero delle concessioni per il servizio taxi nel Comune di __________, il Municipio avrebbe adottato una misura di politica economica inammissibile dal punto di vista della libertà costituzionale del commercio e dell'industria.

In secondo luogo ricorda di aver beneficiato della concessione per una decina d'anni e di aver quindi fatto affidamento sul suo rinnovo; negandoglielo in assenza di un interesse pubblico preminente l'autorità comunale avrebbe disatteso il principio della buona fede.

L'insorgente rimprovera infine al Municipio di aver operato la propria scelta violando il principio della parità di trattamento dei concorrenti. __________ ha dei precedenti penali e sarebbe pertanto priva dei requisiti e dei titoli necessari, __________ avrebbe inoltrato la propria candidatura dopo la scadenza del bando, mentre __________ e __________ hanno ottenuto la loro prima concessione taxi a seguito di un bando di concorso annullato dal Governo per illegalità; accordando la concessione a questi quattro tassametristi, l'esecutivo comunale sarebbe quindi caduto nell'arbitrio.

D. All'accoglimento del gravame si oppone il Consiglio di Stato, che postula la conferma del giudizio impugnato senza formulare particolari osservazioni.

Ad identica conclusione perviene il Municipio di __________, che con argomenti di cui si dirà semmai più avanti contesta partitamente le tesi dell'insorgente; in via provvisionale l'esecutivo comunale chiede che inaudita parte il Presidente di questo Tribunale ordini ad __________ di cessare immediatamente la sua attività di tassametrista nel Comune.

Invitato a pronunciarsi in merito, l'insorgente postula la reiezione della provvisionale sottolineandone diffusamente l'infondatezza.

considerato, in

diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire in merito all'impugnativa si fonda chiaramente sugli art. 60 cpv. 1 LPamm e 208 cpv. 1 LOC.

La legittimazione attiva di __________ è indiscutibile (art. 43 LPamm e 209 lett. b LOC). Appare infatti innegabile che l'insorgente sia portatore di un interesse concreto, attuale e personale a dolersi del giudizio impugnato per il pregiudizio che gli cagiona e che il gravame intende rimuovere.

Il ricorso, tempestivo (art. 46 LPamm) e correttamente formulato, è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza ulteriori accertamenti (art. 18 LPamm), ritenuto che eventuali lacune istruttorie o vizi procedurali potranno semmai venir sanati mediante annullamento del giudizio impugnato e rinvio della pratica all'istanza inferiore per nuova decisione ai sensi dell'art. 65 cpv. 2 LPamm.

2. Il resistente chiede in via provvisionale che il Presidente del Tribunale cantonale amministrativo abbia ad ordinare all'insorgente di cessare immediatamente la sua attività di tassametrista nel Comune di __________.

Una simile misura esula manifestamente dalle competenze giurisdizionali della scrivente autorità di ricorso, chiamata unicamente a pronunciarsi sulla legittimità della decisione di diniego della concessione adottata dal Municipio di __________.

La concessione che negli ultimi anni ha consentito ad __________ di svolgere la propria professione è stata infatti disdetta per il 31 dicembre 1994. A far tempo da quel momento il ricorrente lavora senza essere al beneficio di alcun titolo autorizzativo, per cui spetta manifestamente all'autorità comunale adottare i provvedimenti che più ritiene opportuni per ovviare a tale situazione e questo indipendentemente dalla presente procedura ricorsuale.

3. Il ricorrente ritiene che la decisione del Municipio di limitare le concessioni per il servizio taxi sul proprio territorio creando un numero chiuso sia incompatibile con l'art. 31 Cost. Osserva in particolare che chi non dispone della concessione non può né esercitare un servizio taxi, né sostare sull'area pubblica.

La professione di tassametrista è un'attività che gode della libertà di commercio e d'industria sancita dall'art.

31 Cost. (Schürmann, Wirtschaftsverwaltungsrecht, p. 105). Tale libertà può essere tuttavia limitata per ragioni d'ordine e sicurezza pubblici (DTF 92 I 100). In particolare, la professione di tassista può essere oggetto di una regolamentazione limitativa volta a salvaguardare l'ordine, la sicurezza, la morale e l'igiene pubblici, così come la buona fede nei rapporti commerciali (DTF 79 I 334), ovvero tipici beni di polizia. Queste restrizioni della libertà costituzionale di commercio e d'industria devono notoriamente fondarsi su una chiara base legale, essere giustificate dall'interesse pubblico e rispettare il principio di proporzionalità (Rhinow, Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, N. 154 ss. ad art. 31); secondo la giurisprudenza federale, devono anche ossequiare il principio della parità di trattamento dei concorrenti economici, segnatamente qualora l'esercizio di un'attività di tassametrista comporti un uso accresciuto del suolo pubblico (DTF 108 Ia 135).

La competenza di emanare prescrizioni sul servizio dei taxi appartiene ai cantoni o ai comuni (DTF 99 Ia 389). In Ticino, la legge cantonale delega ai Municipi la facoltà di ordinare l'attività dei tassisti (art. 5 cpv. 1 cifra 3 LACS).

Nel Comune di __________ l'attività di tassametrista è disciplinata dal Regolamento per il servizio taxi approvato dal Consiglio di Stato il 28 dicembre 1978 (in seguito: Regolamento). Chi intende esercitare questa professione nel comprensorio comunale è tenuto a farsi rilasciare una concessione personale ed incedibile (art. 5 e 10), che conferisce il diritto e comporta l'obbligo di occupare le stazioni ufficiali di taxi (art. 35) designate come tali dal Municipio (art. 34). Queste concessioni vengono accordate tenendo conto in particolare delle esigenze della circolazione, della disponibilità delle aree di parcheggio e della clausola del bisogno (art. 8). Il Regolamento stabilisce nel dettaglio i requisiti dei conducenti (art. 11), nonché le caratteristiche e l'equipaggiamento dei tassì (art. 13-19); impone agli autisti precise norme di comportamento (art. 20-30), soprattutto per quanto attiene all'utilizzazione del sedime pubblico (art. 31-32) e delle stazioni ufficiali (art. 34-36); prevede infine l'allestimento di un tariffario (art. 37), il prelievo di una tassa di concessione e di occupazione del suolo pubblico (art. 41), come pure la possibilità di adottare misure amministrative a carico dei contravventori (art. 44-47).

Le restrizioni contenute in questa regolamentazione si conciliano perfettamente con l'art. 31 Cost. Scopo evidente della normativa comunale è infatti quello di tutelare tipici beni di polizia e non quello di interferire nel gioco della concorrenza per motivi di politica economica. La professione di tassametrista necessita o perlomeno giustifica limitazioni di questo genere dettate dall'interesse pubblico. I veicoli offerti agli utenti devono presentare le condizioni di sicurezza e d'igiene necessarie. Gli autisti di taxi sono tenuti ad avere una specifica licenza di condurre (cat. B1 e/o D1) e devono inoltre essere idonei a svolgere il ruolo che il pubblico si attende da loro; l'autorità ha il diritto di vegliare affinché la sicurezza dei passeggeri e dei terzi sia salvaguardata; è parimenti comprensibile che l'autorità si assicuri che la buona fede nei rapporti commerciali venga rispettata nelle transazioni, generalmente anonime, tra il tassametrista ed i suoi clienti; si può infine esigere che i conducenti di tassì offrano sufficienti garanzie di moralità (DTF 79 I 334).

Neppure il fatto che il Municipio di __________ abbia deciso di limitare a sette il numero delle concessioni e con esso il numero dei tassisti che fanno un uso accresciuto del suolo pubblico comporta una violazione della libertà di commercio e d'industria. Il provvedimento si appalesa in effetti giustificato tenuto conto dell'ampiezza del comprensorio comunale, delle esigenze della circolazione, della disponibilità di aree di posteggio e dei bisogni del pubblico. Elementi, questi, che il Municipio ha valutato dopo aver raccolto il parere del capo dei tassisti concessionari e dell'agente di polizia responsabile del servizio taxi.

Ad onor del vero, il ricorrente non sembra contestare tanto la necessità peraltro ovvia di limitare il numero dei permessi di stazionamento sul suolo pubblico, quanto piuttosto il fatto che chi non dispone della concessione non può svolgere il lavoro di tassametrista.

Certo, il Regolamento non prevede il rilascio di altri tipi di concessione oltre a quella che consente al suo titolare di esercitare la professione di tassista e nel contempo di stazionare sulla pubblica via in appositi stalli (stazioni ufficiali "TAXI"). Tuttavia, il medesimo Regolamento non esclude nemmeno la possibilità di gestire un servizio taxi senza utilizzare il suolo pubblico in maniera accresciuta; a giusto titolo, poiché un divieto di questa natura risulterebbe verosimilmente lesivo dell'art. 31 Cost. (cfr., per analogia, DTF 79 I 334).

4. Venendo ora alle concessioni rilasciate dal Municipio in occasione della seduta tenutasi il 28 marzo 1995, occorre preliminarmente ricordare che in quest'ambito l'Esecutivo comunale dispone di un lato margine di apprezzamento, censurabile da parte dell'autorità di ricorso unicamente sotto il profilo della violazione della legge per abuso o eccesso di potere (art. 61 cpv. 2 LPamm). Per giurisprudenza costante l'ente pubblico è comunque vincolato dal bando di concorso che esso stesso emette oltre che dai principi che informano il diritto amministrativo.

Il ricorrente critica siccome arbitrarie le scelte operate dal Municipio, attaccando personalmente quattro concorrenti che hanno ottenuto la concessione. Afferma che __________ ha dei precedenti penali e sarebbe pertanto priva dei requisiti e dei titoli necessari; __________ avrebbe inoltrato la propria candidatura dopo la scadenza del bando, mentre __________ e __________ avrebbero conseguito la loro prima concessione taxi a seguito di un concorso annullato dal Governo per illegalità.

Queste stesse circostanziate censure sono state sollevate innanzi al Consiglio di Stato, che tuttavia ha omesso di notificarle agli interessati affinché potessero determinarsi a riguardo e tutelare i propri interessi. Questa lesione del diritto di essere sentito delle persone chiamate in causa dal ricorrente basterebbe per annullare in ordine il giudicato governativo e rinviare gli atti all'istanza inferiore, affinché renda una nuova decisione previo emendamento del difetto. A rendere ulteriormente inevitabile tale provvedimento già giustificato dalla predetta violazione di regole elementari di procedura contribuiscono nondimeno le lacune istruttorie poste in essere dall'autorità di ricorso di prime cure. In effetti, l'Esecutivo cantonale ha trascurato di acquisire agli atti la documentazione indispensabile per verificare la fondatezza di alcune eccezioni addotte da __________, segnatamente le domande e gli attestati originali presentati dai concorrenti a seguito della pubblicazione del bando. Per statuire sull'impugnativa con sufficiente cognizione di causa è quindi necessario che il Governo assuma perlomeno le prove notificate dal ricorrente a suffragio delle proprie allegazioni.

5. Ferme queste premesse, il ricorso va parzialmente accolto, annullando il giudizio impugnato e rinviando gli atti al Consiglio di Stato, affinché chiamati in causa i beneficiari della concessione attaccati dall'insorgente ed esperita l'istruttoria, statuisca nuovamente sull'impugnativa inoltratagli da __________.

L'accoglimento solo parziale del gravame non consente di sollevare il ricorrente dal pagamento di una parte della tassa di giustizia (art. 28 LPamm).

Le ripetibili, commisurate in funzione dell'esito dell'impugnativa, vanno a carico dello Stato, che incorrendo in vizi procedurali e omettendo di assumere le prove necessarie ha contribuito a che l'insorgente adisse questo Tribunale (art. 31 LPamm).

Per questi motivi,

visti gli art. 4, 31 Cost.; 208, 209 LOC; 5 LACS; 1 ss. Regolamento per il servizio taxi nel Comune di __________; 18, 28, 31, 43, 46, 60, 61 e 65 LPamm,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è parzialmente accolto.

§. Di conseguenza:

1.1. la decisione 23 maggio 1995 (no. 2891) del Consiglio di Stato è annullata;

1.2. gli atti sono rinviati al Consiglio di Stato affinché proceda come disposto al considerando 4.

2. Le spese a la tassa di giudizio di fr. 800.-- (ottocento) sono poste per metà carico del ricorrente e per il resto a carico dello Stato.

3. Lo Stato rifonderà all'insorgente fr. 400.-- (quattrocento) a titolo di ripetibili.

4. Intimazione a: · __________

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il segretario