Appeal Concerning Unauthorized Building Expansion and Procedural Fairness
Svizzera · Cantone Ticino (CH-TI)
Sintesi Legislator
Generato dall'IAThe administrative court reviewed consolidated appeals concerning building violations outside the designated construction zone, where an initial authorization to convert a small barn into a residence was followed by the complete demolition and rebuilding of a larger structure. The court partially accepted the appeals by annulling the State Council's decision that had replaced a substantial pecuniary sanction with an order for demolition, finding that the State Council violated the right to be heard by implementing a *reformatio in peius* (a decision worsening the appellant's position) without prior notice allowing the appellant to withdraw the appeal. However, the court rejected the appeal against the ten thousand currency unit building fine, determining it was proportional to the intentional and significant violation of zoning rules constituted by building a multi-story house substantially different from the original authorized structure.
Regesto Legislator
Generato dall'IAArt. 51 PAmm, Art. 18 PAmm, Art. 59 cpv. 2 PAmm, Art. 62 cpv. 3 PA, art. 59 PAmm, art. 46 LE; Appeal Concerning Unauthorized Building Expansion and Procedural Fairness: The court partially accepted the appeals by annulling the State Council's decision that had replaced a substantial pecuniary sanction with an order for demolition, finding that the State Council violated the right to be heard by implementing a *reformatio in peius* (a decision worsening the appellant's position) without prior notice allowing the appellant to withdraw the appeal. However, the court rejected the appeal against the ten thousand currency unit building fine, determining it was proportional to the intentional and significant violation of zoning rules constituted by building a multi-story house substantially different from the original authorized structure.
Parole chiave
Generato dall'IADisposizioni normative citate
Generato dall'IADecisioni correlate
Generato dall'IAQuestioni giuridiche chiave estratte da Legislator
Generato dall'IACited as the basis for analyzing the *reformatio in peius* concerning the pecuniary sanction, which led to the annulment of the Council of State's decision on that point.
Cited in the final orders, this provision concerns the penalty for building code violations, which was upheld in the decision regarding the building fine.
Cited in the final orders, this provision relates to the general procedure for ruling on appeals, justifying the partial acceptance of the appeals.
Testo completo
Incarto n. 52.95.00341 DP 105/95 52.95.00345 DP 109/95 leo · Lugano 6 giugno 1995 · In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici: · Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario: · Leopoldo Crivelli
statuendo sui ricorsi
a) 12 aprile 1995 del __________ b) 24 aprile 1995 di __________ rappr. da: __________ contro
la decisione 28 marzo 1995 del Consiglio di Stato (n. 1915) che annulla la sanzione pecuniaria 18 aprile 1994 e conferma la multa 20 aprile 1994 inflitte dal municipio di __________ alla ricorrente __________ per abusi edilizi commessi fuori della zona edificabile;
viste le risposte:
- 25 aprile 1995 del Consiglio di Stato,
- 4 maggio 1995 di __________,
al ricorso del comune di __________;
- 4 maggio 1995 del Consiglio di Stato,
- 10 maggio 1995 del municipio di __________, al ricorso di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 22 maggio 1984 il Dipartimento delle pubbliche costruzioni ha rilasciato ad __________ l'autorizzazione cantonale per trasformare in casa d'abitazione (ampliandola) una piccola stalla/fienile (m 6 x 6,20), situata a __________ (part. n. __________MC) in località __________, fuori della zona edificabile. Il municipio di quel comune ha dal canto suo autorizzato l'intervento con licenza del 30 successivo.
Un ampliamento supplementare è stato ulteriormente autorizzato nel 1991 in circostanze che non occorre qui rievocare.
B. Diventata proprietaria del rustico, __________ ha iniziato i lavori sul finire del 1992, radendo al suolo il vecchio edificio e costruendone al suo posto uno nuovo con muri in mattoni e tetto di tegole.
Alla domanda in sanatoria presentata dalla ricorrente __________ si è opposto il Dipartimento del territorio con atto del 2 giugno 1993.
C. Con decisioni del 18 e del
20 aprile 1994 il municipio di __________ ha inflitto a __________ una sanzione pecuniaria di fr. 75'000.-- ed una multa edilizia di fr. 10'000.--.
Con decisione 23 giugno 1994 l'autorità comunale ha confermato entrambi i provvedimenti, respingendo la domanda di riesame contro di essi inoltrata dall'interessata.
D. Con giudizio 28 marzo 1995 il Consiglio di Stato ha a sua volta confermato la multa, respingendo il ricorso contro di essa interposto da __________. Con la stessa decisione il Governo ha invece accolto l'impugnativa inoltrata contro la sanzione pecuniaria, che ha annullato, ritornando gli atti al municipio affinché avesse ad ordinare la demolizione della costruzione abusiva.
Respinte le eccezioni sollevate nei confronti della multa, il Governo ha in sostanza ritenuto che non fossero dati i presupposti per sostituire l'ordine di demolizione con una sanzione pecuniaria.
E. Contro il predetto giudizio governativo il comune di __________ insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo con il dichiarato intento di evitare che l'accoglimento di un eventuale ricorso inoltrato contro l'ordine di demolizione impedisca poi all'autorità comunale di sanzionare adeguatamente l'abuso perpetrato.
Lo stesso giudizio governativo è impugnato anche da __________, che postula una riduzione della multa inflittale e l'annullamento del giudizio di rinvio al municipio affinché ordini la demolizione del fabbricato.
Con riferimento all'ordine di demolizione, l'insorgente rimprovera al Consiglio di Stato di aver sostanzialmente riformato a suo danno la sanzione pecuniaria senza preventivamente offrirle la possibilità di ritirare il ricorso.
In relazione alla multa inflittale, __________ ne contesta invece l'adeguatezza.
F. All'accoglimento dei ricorsi si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni.
Il municipio di __________ e __________ si avversano vicendevolmente nella misura in cui le loro domande ricorsuali divergono da quelle della controparte.
Considerato, in
diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva dei ricorrenti e la tempestività delle impugnative sono indiscutibilmente date dagli art. 21 e 45 LE; 13, 43 e 46 PAmm.
I ricorsi sono dunque ricevibili in ordine. Essendo fondati sul medesimo complesso di fatti, possono essere decisi con un unico giudizio (art. 51 PAmm).
2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).
La situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione emerge infatti chiaramente dalla documentazione fotografica e planimetrica annessa all'incarto.
3. Sanzione pecuniaria/reformatio in peius
3.1. Giusta l'art. 59 cpv. 2 PAmm, il Consiglio di Stato non è vincolato alle domande delle parti e può modificare la decisione impugnata a danno del ricorrente.
La norma, analoga all'art. 62 cpv. 3 PA, permette al Consiglio di Stato, statuente quale autorità di ricorso, di procedere alla reformatio in peius delle decisioni impugnate. A differenza della succitata norma di
diritto federale, l'art. 59 cpv. 2 PAmm non impone al Consiglio di Stato di avvertire il ricorrente prima di procedere ad una reformatio in peius. Ciò non significa ancora che l'autorità di ricorso possa prescindere dal rispetto di tale formalità. L'obbligo di avvertire l'insorgente dell'incombente reformatio in peius, al fine di consentirgli di ritirare il ricorso, discende infatti direttamente dal
diritto di essere sentiti (cfr. Imboden/Rhinow, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung V ed., N. 82 B III a; Rhinow/Krähenmann, id. op., Erg Bd., ibidem).
3.2. In concreto, il Consiglio di Stato ha chiaramente proceduto ad una reformatio in peius della decisione con cui il municipio di __________ aveva inflitto all'insorgente una sanzione pecuniaria di fr. 75'000.--. Pur annullando il provvedimento, il Governo ha infatti rinviato gli atti al municipio con l'ingiunzione (vincolante) di ordinare la demolizione dell'edificio: misura, questa, che peggiora sensibilmente la posizione della ricorrente.
La decisione di modificare il provvedimento impugnato a danno dell'insorgente è stata adottata senza prospettare questa eventualità alla diretta interessata, affinché potesse semmai ritirare il ricorso.
Omettendo di avvertire la ricorrente dell'incombente reformatio in peius il Consiglio di Stato ha quindi chiaramente violato il
diritto di essere sentiti.
Trattandosi di un difetto che non può essere sanato da parte di questo Tribunale, entro questi limiti, il ricorso va pertanto accolto, annullando la decisione governativa impugnata e rinviando gli atti all'istanza inferiore, affinché ripari all'omissione e renda una nuova decisione.
4. Multa edilizia
4.1. Giusta l'art. 46 LE, le contravvenzioni alla legge edilizia, ai piani regolatori ed ai regolamenti edilizi sono punite dal municipio con la multa sino a fr. 5'000.-- se è stata omessa una domanda di costruzione soggetta alla procedura ordinaria, sino a fr. 500.-- se è stata omessa una notifica e sino a fr. 10'000.-- in tutti gli altri casi.
Il municipio non è vincolato a questi massimi se l'autore è recidivo o se ha agito intenzionalmente.
La multa deve comunque rispettare il principio di proporzionalità ed essere confacentemente commisurata alla gravità dell'infrazione, rispettivamente della colpa.
4.2. Nell'evenienza concreta, la multa di fr.10'000.-- inflitta alla ricorrente non viola il principio di proporzionalità.
Dal profilo oggettivo, la gravità dell'infrazione commessa dalla ricorrente non può essere sottovalutata. Costruire una casa di vacanza di due piani fuori della zona edificabile in modo sostanzialmente difforme da quanto era stato inizialmente autorizzato configura una trasgressione rilevante delle regole fondamentali dell'ordinamento edilizio.
La violazione è stata commessa intenzionalmente. Non certo per negligenza. Anche ammettendo che la ricorrente potesse fare affidamento su una discutibile autorizzazione rilasciatale nel 1991 dal municipio di __________ in rinnovo del permesso iniziale, nulla le permetteva di ritenere che l'autorità avesse autorizzato la costruzione che è stata effettivamente realizzata al posto del vecchio rustico (degno di conservazione) che avrebbe dovuto essere trasformato.
Trattandosi di una violazione intenzionale non valgono quindi i massimi di pena fissati dall'art. 46 LE.
La multa inflitta non è soltanto confacentemente ragguagliata alla gravità oggettiva dell'infrazione, ma è anche adeguatamente commisurata alla colpa dell'insorgente. In quanto dipendente dell'impresa di costruzioni del padre, la ricorrente doveva necessariamente avere una certa dimestichezza con i problemi connessi alla riattazione dei rustici. Non poteva quindi non rendersi conto del carattere illecito dell'intervento. Il fatto che l'autorità possa eventualmente aver tollerato analoghi abusi nulla toglie alla sua colpa.
Né la multa appare sproporzionata per rapporto alla sanzione pecuniaria inflitta dal municipio o ad un'eventuale demolizione del frabbricato abusivo.
Anche da questo profilo, non si può, tutto sommato, rimproverare all'autorità comunale di aver abusato del potere di apprezzamento che la legge le riserva in ordine alla commisurazione della multa.
In quanto rivolto contro la multa, il ricorso di __________ va quindi respinto.
5. La tassa di giustizia e le ripetibili seguono la soccombenza, tenendo conto che l'esito è stato in parte determinato dalla violazione del diritto di essere sentiti posta in essere dal Consiglio di Stato.
Per questi motivi,
visti gli art. 21, 46 LE; 3, 18, 28, 31, 59, 60, 61, 65 PAmm,
dichiara e pronuncia:
1. I ricorsi sono parzialmente accolti.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 28 marzo 1995 del Consiglio di Stato (n. 1915) è annullata limitatamente ai dispositivi 2 e 3;
1.2. gli atti sono rinviati al Consiglio di Stato affinché statuisca nuovamente sul ricorso inoltrato da __________ contro la sanzione pecuniaria inflittale dal municipio di __________ con decisione 18 aprile 1994.
2. La tassa di giustizia è a carico della ricorrente __________ nella misura di fr. 500.-- (cinquecento).
3. Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà alla __________ fr. 500.-- (cinquecento ) a titolo di ripetibili.
4. Intimazione a: · __________
Per il Tribunale cantonale amministrativo:
Il presidente: Il segretario: