Property Owner v. State Council (Noise Pollution from Heat Pumps)

Incarto n. 52.95.00338 DP 24/91 leo · Lugano 27 aprile 1995 · In nome della Repubblica e Cantone del Ticino Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici: · Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi

segretario: · Gardo Petrini, vicecancelliere statuendo sul ricorso 16 gennaio 1991 di

__________ rappr. da: avv. __________ contro

la decisione 18 dicembre 1990 (no. 10246) del Consiglio di Stato che dichiara inammissibile l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la comunicazione 24 luglio 1990 del Dipartimento dell'ambiente, in materia di protezione da inquinamento fonico;

viste le risposte:

- 1. febbraio 1991 dei coniugi __________;

- 20 febbraio 1991 del Consiglio di Stato;

- 11 marzo 1991 del Dipartimento dell'ambiente;

assunte le prove;

preso atto delle conclusioni:

- 26 ottobre 1993 del Consiglio di Stato;

- 18 novembre 1993 del Dipartimento del territorio;

- 22 novembre 1993 dei coniugi __________;

- 29 novembre 1993 del ricorrente __________

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

A. Il ricorrente dr. __________ è proprietario della villa __________, situata a __________, in località __________ in zona residenziale (part. n. __________RFD; zona R2) su un terrazzo sorretto da un muro alto 4,5 m.

I resistenti __________ e __________ sono invece proprietari della casa sottostante (part. n. __________RFD).

B. Nell'autunno del 1988 i resistenti hanno sostituito l'impianto di riscaldamento ad olio con un impianto a termopompe aria/acqua. L'impianto è stato istallato senza particolari formalità, a monte della loro casa, con il benestare dei funzionari dell'autorità comunale, previamente avvertita dall'avv. __________.

C. Il 21 novembre 1988 il dr. __________ ha sollecitato il municipio di Morcote ad intervenire per eliminare il rumore eccessivo provocato dal funzionamento delle termopompe.

L'autorità cantonale (Dipartimento dell'ambiente, Sezione energia e protezione aria/SEPA), chiamata in causa da quella comunale, ha accertato che il livello di valutazione del rumore (Lr) notturno superava di circa 4,6 dB (A) il valore limite di pianificazione (VP; 45 dB-A) stabilito dall'allegato 6 all'OIF per le zone con grado di sensibilità (GS) II. Ha quindi invitato i resistenti ad adottare provvedimenti di risanamento volti a ridurre le immissioni nei limiti ammessi.

D. Dando seguito all'invito, i resistenti hanno posato le termopompe su supporti di neopan, modificato le sospensioni dei ventilatori, insonorizzato gli involucri ed applicato un regolatore/limitatore di giri.

Il 14 settembre 1989 la SEPA ha misurato un livello energetico medio di rumore (Leq) di 35.7 dB (A). Fondandosi su questa misurazione e considerando non udibili le componenti tonali (fattore di correzione K2 = 0) ed impulsive (fattore di correzione K3 = 0), ha quindi determinato un Lr di 41.9 dB (A) per una durata giornaliera media di 5 ore d'esercizio.

E. Il 30/31 dicembre 1988 l'ing. __________, analogamente incaricato dal ricorrente, ha sottoposto a verifica gli accertamenti esperiti dalla SEPA.

Fondandosi su un Leq di 34.3 dB (A), misurato in corrispondenza della porta finestra del locale soggiorno della villa __________, il perito di parte ha determinato un Lr diurno di 45.3 dB (A) ed un Lr notturno di 50.3 dB (A).

A differenza dei servizi cantonali, l'ing. __________ ha considerato distintamente udibile la componente tonale (fattore di correzione K2 : +4 dB-A) e debolmente udibile quella impulsiva (fattore di correzione K3 : + 2 dB-A). Ha inoltre considerato che l'impianto fosse continuamente ed ininterrottamente in esercizio (di giorno, di notte e per tutto l'anno), escludendo quindi qualsiasi riduzione derivante dal fattore 10. log ti/to, di cui alle formule indicate alle cifre 31 e 32 dell'allegato 6 all'OIF.

Fondandosi su questi riscontri, il ricorrente ha sollecitato l'autorità cantonale ad intervenire nuovamente nei confronti dei resistenti o quantomeno ad accertare formalmente la conformità dell'impianto con le prescrizioni dell'OIF.

Con atto del 24 luglio 1990 il Dipartimento dell'ambiente ha respinto l'istanza, considerandola improponibile siccome rientrante nelle competenze del giudice civile.

Richiamandosi alle misurazioni ed ai calcoli della SEPA, il Dipartimento dell'ambiente ha comunque ritenuto che l'impianto fosse conforme alle prescrizioni dell'OIF.

G. Con decisione 18 dicembre 1990 il Consiglio di Stato ha a sua volta dichiarato inammissibile l'impugnativa presentata dal dr. __________ contro la predetta determinazione dipartimentale.

In sostanza, il Governo ha ritenuto che il provvedimento censurato non potesse essere configurato alla stregua di una decisione impugnabile. In via abbondanziale, ha comunque condiviso le tesi dell'istanza inferiore.

H. Contro il predetto giudizio governativo il soccombente è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando che venga "ordinata una nuova misurazione ad opera di un istituto imparziale".

L'insorgente rimprovera anzitutto al Consiglio di Stato di aver violato il principio della buona fede, precludendogli, contrariamente alle sue aspettative, la possibilità di far valere i suoi diritti in sede amministrativa.

La risoluzione dipartimentale, prosegue, sarebbe comunque impugnabile, poiché indirettamente accerta la conformità dell'impianto con le prescrizioni dell'OIF.

Fatte queste premesse, l'insorgente contesta poi le deduzioni sviluppate a tal proposito dall'autorità cantonale. Il fattore di correzione K2 non sarebbe pari a 0. Corretti sarebbero i risultati ai quali è pervenuto l'ing. __________. Alla zona, estremamente tranquilla, andrebbe inoltre assegnato il GS I.

Competente a verificare l'ossequio dell'OIF sarebbe infine l'autorità amministrativa e non il giudice civile.

I. All'accoglimento del ricorso si è opposta l'autorità cantonale senza formulare particolari osservazioni.

Ad identica conclusione sono pervenuti i resistenti __________ contestando partitamente le tesi dell'insorgente.

K. L'8 maggio 1991 il giudice delegato di questo Tribunale ha esperito un sopralluogo, procedendo, presenti le parti, ad un apprezzamento empirico delle componenti tonali ed impulsive del rumore prodotto dall'impianto in contestazione nel luogo d'immissione (casa __________).

La componente tonale è stata giudicata "da non udibile a debolmente udibile". Quella impulsiva è invece stata giudicata "al massimo debolmente udibile".

D'intesa con le parti, che non hanno sollevato obiezioni su questa valutazione, si è inoltre deciso di rilevare sistematicamente i tempi di funzionamento effettivi dell'impianto mediante appositi cronografi.

Sulla base dei dati rilevati sino all'inizio di novembre del 1991, la SEPA ha determinato un Lr notturno di 37,4 dB (A). L'insorgente ha contestato questo nuovo calcolo, obiettando che i rilievi potevano essere stati alterati manomettendo il regolatore di giri delle termopompe.

In base ai tempi di funzionamento rilevati nel seguente semestre invernale, la SEPA ha successivamente determinato un Lr notturno di 40,6 dB (A). Anche in questo calcolo le componenti tonali ed impulsive sono state considerate non udibili (fattori K2 e K3 = 0).

Vista la discordanza tra i valori determinati dalla SEPA e quelli determinati dal perito di parte, su pressante richiesta dell'insorgente, questo Tribunale ha incaricato l'EMPA di procedere ad un'ulteriore verifica.

L. Esperiti i necessari rilievi, l'EMPA ha determinato tre livelli di valutazione del rumore notturno: 41.3 dB (A) sulla porta della veranda, 45.3 dB (A) alla finestra della camera da letto e 46.3 dB (A) sulla porta del balcone della camera degli ospiti, situata in un piccolo edificio ubicato a valle della villa __________.

I valori suddetti tengono in considerazione una componente tonale distintamente udibile (K2 = 4 dB-A) ed una componente impulsiva non udibile (K3 = 0 dB-A). Computano inoltre una durata giornaliera media della fase di rumore

(ti) calcolata sui tempi di funzionamento rilevati tra il 14 marzo 1991 ed il

1. giugno seguente, rispettivamente tra il 1. ottobre 1991 ed il 14 marzo 1992: non prendono quindi in considerazione i quattro mesi estivi (inizio giugno - fine settembre).

In sede di complemento peritale, gli esperti dell'EMPA hanno confermato la valutazione del grado di udibilità della componente tonale. Hanno inoltre ribadito che i livelli di valutazione dovevano essere determinati considerando soltanto i giorni in cui l'impianto è in funzione per esigenze di riscaldamento (ossia escludendo i mesi estivi in cui l'impianto è in esercizio soltanto per la produzione di acqua calda). In conclusione, hanno comunque ancora rilevato che qualora questa tesi non venisse accreditata i livelli di valutazione del rumore precedentemente determinati si ridurrebbero di 1.6 dB (A).

M. In sede di conclusioni, il Dipartimento del territorio ha osservato che i Leq misurati dall'EMPA sono simili a quelli rilevati dalla SEPA. Ha ribadito che il fattore di correzione per la componente tonale non è superiore a 2 ed ha nuovamente contestato l'esclusione dei mesi estivi dal computo dei giorni d'esercizio.

Con analoghe argomentazioni i resistenti __________ postulano a loro volta il rigetto dell'impugnativa.

Ad opposta conclusione perviene invece l'insorgente, che, rievocati in dettaglio gli antefatti, si riallaccia alle risultanze della perizia dell'EMPA.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. Prima di entrare nel merito dell'impugnativa occorre verificarne la ricevibilità (art. 3 PAmm).

Giusta l'art. 55 PAmm il ricorso al Consiglio di Stato è dato soltanto contro decisioni di istanze subordinate.

Per decisione amministrativa si intende un atto unilaterale, mediante il quale l'autorità, agendo come titolare del pubblico potere, costituisce, modifica od annulla un determinato rapporto giuridico fra i cittadini e lo Stato (cfr. DTF 101 Ia 73; Imboden Rhinow, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung V ed. N. 35 B I seg.; Scolari, Diritto amministrativo, vol. I N. 200). Sono decisioni anche i provvedimenti mediante i quali l'autorità amministrativa, fondandosi sul diritto pubblico, accerta l'esistenza, l'inesistenza o l'estensione di determinati diritti od obblighi, rispettivamente rigetta o dichiara inammissibili istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi (cfr. art. 5 PA; Rhinow Krähenmann, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, Erg. Bd., N. 35 B I seg.).

1.2. Nel caso concreto, l'impugnativa ha per oggetto la risoluzione 18 dicembre 1990 con cui il Consiglio di Stato dichiara inammissibile il ricorso inoltrato dall'insorgente contro il rifiuto del Dipartimento dell'ambiente di statuire sulla conformità dell'impianto dei resistenti con le prescrizioni dell'OIF.

Contrariamente a quanto assume il Consiglio di Stato, il provvedimento censurato va configurato come una decisione amministrativa. Si tratta in effetti di un atto mediante il quale il Dipartimento dell'ambiente, competente, giusta l'art. 3 cifra 5 DLALPA, ad esaminare il rispetto delle prescrizioni sulle emissioni e sulle immissioni, respinge l'istanza 24 marzo 1990 con cui il ricorrente gli chiedeva di pronunciarsi formalmente sulla conformità dell'impianto dei resistenti con le disposizioni dell'OIF. Si è quindi in presenza di una determinazione resa dall'autorità amministrativa in forza dei poteri ad essa attribuiti da norme del diritto pubblico.

Nella misura in cui rinvia l'insorgente al giudice civile, dichiarando inammissibile l'impugnativa da questi presentata contro la predetta risoluzione dipartimentale, il giudizio governativo non può pertanto essere confermato. Tanto meno quando si consideri che lo stesso Consiglio di Stato ha comunque riconosciuto gli aspetti pubblicistici della vertenza, avallando le conclusioni alle quali è pervenuto il dipartimento circa la conformità dell'impianto con le prescrizioni dell'OIF.

1.3. Accertata la natura giuridica del provvedimento in contestazione, nulla osta all'esame del merito della lite. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è infatti data dall'art. 6 cpv. 3 DLALPA. La legittimazione attiva dell'insorgente e la tempestività del gravame sono d'altro canto pacifiche.

2. 2.1. L'art. 11 LPA impone di limitare gli inquinamenti atmosferici, il rumore, le vibrazioni e le radiazioni mediante misure applicate alla fonte (cpv. 1). Nell'ambito della prevenzione, soggiunge la norma, le emissioni devono essere limitate misura massima consentita dal progresso tecnico, dalle condizioni d'esercizio e dalle possibilità economiche, indipendentemente dal carico inquinante esistente (cpv. 2). Le limitazioni delle emissioni sono inasprite se è certo o probabile che gli effetti, tenuto conto del carico inquinante esistente divengono dannosi o molesti (cpv. 3).

In quest'ottica, l'art. 25 LPA dispone che costruzioni di impianti fissi nuovi è autorizzata solo se le immissioni foniche da essi prodotte non superano da sole i valori di pianificazione (VP).

L'art. 7 OIF precisa a sua volta che le emissioni degli impianti fissi nuovi devono essere limitate secondo le disposizioni dell'autorità esecutiva nella maggior misura possibile dal punto di vista della tecnica, dell'esercizio e della sopportabilità economica (cpv. 1 lett. a), rispettivamente in modo che le immissioni foniche prodotte da detto impianto non superino i VP (cpv. 1 lett. b).

I VP sono fissati dagli allegati da 3 a 7 OIF in funzione del tipo di rumore, del periodo della giornata, dell'utilizzazione dell'edificio e della zona da proteggere (art. 2 cpv. 5 OIF), ovvero del grado di sensibilità (GS), attribuito od attribuibile alle singole zone di utilizzazione conformemente agli art. 43 e 44 cpv. 3 OIF.

2.2. Nel caso concreto, le termopompe istallate dai resistenti vanno assoggettate alla disciplina applicabile agli impianti fissi nuovi. Devono quindi rispettare i VP applicabili alla zona residenziale in cui sono ubicate le abitazioni delle parti. Il fatto che siano state istallate senza particolari formalità è sostanzialmente irrilevante. L'ossequio della procedura di rilascio del permesso di costruzione prescritta dagli art. 39 LE 1973 e 35 cpv. 1 lett. b RLE 1974 non avrebbe invero portato ad altra conclusione. Avrebbe soltanto permesso di esplicitare sin dall'inizio l'esigenza di rispettare i VP.

Applicabili al caso concreto sono i VP prescritti dall'allegato 6 all'OIF per le zone con GS II. In quanto destinate alla produzione di energia calorica, le termopompe sono infatti da considerare alla stregua di un impianto di riscaldamento (cfr. cifra 1 cpv. 1 lett. e dell'allegato citato). Il GS II corrisponde d'altro canto al GS che è stato recentemente attribuito alla zona residenziale R2 di Morcote nell'ambito della pianificazione locale (cfr. ris. gov. 24.8.1994). A torto il ricorrente ritiene applicabile il GS I. Non avendo contestato l'assegnazione del GS II nell'ambito della procedura d'introduzione, ha perso il diritto di contestarlo nel caso di applicazione concreta. Anche se fosse proponibile, qualsiasi contestazione sarebbe peraltro votata all'insuccesso, poiché il GS stabilito dall'autorità è conforme alle caratteristiche della zona. Lo stesso perito di parte condivide questa conclusione.

Ai fini del giudizio vanno quindi considerati applicabili VP di 45 dB (A) per la notte e di 55 dB (A) per il giorno.

2.3. Controverso è unicamente l'ossequio del VP notturno. Il rispetto del VP diurno non è in contestazione.

I rilievi fonici effettuati dalla SEPA, dal perito di parte (ing. __________) e dall'EMPA sono discordanti. Le divergenze riguardano i fattori ti/to e K2 di cui alla formula prescritta dalla cifra 31 cpv. 2 dell'allegato 6 all'OIF per determinare i livelli di valutazione del rumore (Lr).

2.3.1. (ti/to) La SEPA ha valutato a 5 ore (300 min.) la durata giornaliera media della fase di rumore. Il perito del ricorrente ha invece considerato che l'impianto fosse perennemente in esercizio durante tutto l'anno. L'EMPA ha per contro fondato il suo calcolo sui tempi effettivi d'esercizio rilevati sistematicamente tra il 14.3.1991 ed il 14.3.1992.

Scartata, siccome palesemente scorretta, la deduzione del perito di parte ed escluso, siccome basato su una semplice valutazione, il calcolo della SEPA, merita di essere sostanzialmente accreditata la determinazione operata dall'EMPA. I tempi di funzionamento appaiono in effetti sostanzialmente attendibili anche se i cronografi non sono stati piombati.

Controverso è il fattore ti, ossia la durata giornaliera media della fase di rumore calcolata dividendo la sua durata annua (Ti) per il numero di giorni d'esercizio all'anno (B; cfr. cifra 32 cpv. 1 dell'allegato

6 all'OIF). Secondo l'EMPA occorrerebbe considerare soltanto i giorni in cui l'impianto è attivo per il riscaldamento (cfr. perizia pag. 10 e complemento pag. 4-5). Trattandosi di un impianto stagionale, i giorni d'esercizio sarebbero solo 244 all'anno. La SEPA ha invece considerato che l'impianto è in esercizio tutto l'anno.

La tesi della SEPA non può essere condivisa, poiché omette di considerare la duplice funzione dell'impianto e le conseguenze che ne derivano dal profilo delle immissioni. Vero è che l'impianto funziona tutto l'anno. L'enorme discrepanza che si registra fra la durata delle emissioni prodotte quando l'impianto è in funzione per la sola produzione di acqua calda e la durata delle emissioni prodotte quando l'impianto serve anche al riscaldamento dell'abitazione non può tuttavia essere ignorata. I tempi di funzionamento invernale (ottobre/maggio: da 291 a 352 min.) almeno 10 volte superiori a quelli estivi (giugno/settembre: da 2 a 33 min.) impongono di distinguere l'esercizio a scopo di riscaldamento e produzione di acqua calda dall'esercizio a scopo di semplice produzione di acqua calda. Contrariamente a quanto assumono i resistenti, la distinzione non disattende le prescrizioni dell'OIF, poiché se duplice è la funzione dell'impianto, duplice deve necessariamente essere anche la valutazione delle immissioni prodotte (cfr. perizia EMPA allegato 5 e complemento peritale pag. 4-5; UFAFP/Seiler, Bruit de l'industrie des arts et des mitiers, Evaluation des immissions des installations industrielles et artisanales, pag. 13 seg.).

Ai fini della determinazione del livello di valutazione del rumore al fattore log ti/to vanno quindi attribuiti i valori calcolati dall'EMPA considerando l'impianto alla stregua di un impianto ad esercizio stagionale.

2.3.2. (K2) La formula prescritta dall'allegato 6 OIF per calcolare il Lr degli impianti impone di conteggiare un fattore di correzione del livello K2 variabile a seconda dell'udibilità della componente tonale del rumore sul luogo d'immissione. Il valore di tale fattore varia da 0 db (A), se la componente tonale non è udibile, a 6 dB (A) se tale componente è invece fortemente udibile. La valutazione deve essere formulata in modo soggettivo da persone normodotate.

L'EMPA ed il perito di parte hanno considerato tale componente come "distintamente udibile". Hanno quindi assegnato al fattore di correzione K2 un valore di 4 dB (A) sia per il giorno, sia per la notte. L'udibilità della componente tonale è comprovata dallo spettro delle tonalità rilevate durante le misurazioni.

Nell'ambito del sopralluogo esperito da parte del giudice delegato alla presenza delle parti, la componente tonale è invece stata giudicata da "non udibile a poco udibile" (correzione da 0 a 2 dB-A). La SEPA, dal canto suo, ha invece ritenuto che tale componente non fosse udibile (K2 = 0 dB-A).

Orbene, apprezzando liberamente le prove raccolte su questo particolare aspetto delle immissioni in oggetto, questo Tribunale ritiene maggiormente attendibile la valutazione espressa dagli esperti dell'EMPA. Oltre ad essere formulata da persone altamente preparate e competenti, questa valutazione, a differenza di quella effettuata da questo Tribunale, si basa infatti su rilevamenti eseguiti di notte, quando il rumore di fondo è praticamente inesistente.

2.4. Ferme queste premesse vanno quindi accreditati siccome esatti i livelli di valutazione del rumore determinati dall'EMPA per l'esercizio notturno dell'impianto, ovvero: 46,3 dB (A) alla finestra della camera degli ospiti, 45,3 dB (A) alla finestra della camera da letto e 41,3 dB (A) alla finestra della veranda.

Irrilevante è il fatto che tali immissioni si verifichino soprattutto nel periodo invernale, quando le finestre sono chiuse. L'art. 39 OIF prescrive di determinarle con le finestre aperte. I VP sono comunque stabiliti tenendo conto del fatto che le finestre sono più chiuse che aperte.

Irrilevante è pure il fatto che la cosiddetta camera degli ospiti (ignorata sino al momento in cui l'EMPA ha effettuato i suoi rilevamenti) sia disabitata. La camera in questione, anche se inutilizzata od utilizzata per altri scopi, rimane infatti sempre un locale abitabile, ovvero un locale sensibile al rumore giusta l'art. 2 cpv. 6 lett. a OIF.

3. In conclusione ben si deve pertanto riconoscere che le immissioni prodotte dall'impianto dei resistenti superano seppur di poco il VP notturno fissato per le zone con GS II (45 dB-A).

Il ricorso va quindi accolto, annullando la decisione dipartimentale impugnata e quella governativa che indirettamente la conferma.

4. Data la particolarità del caso e considerato che i resistenti non hanno fatto altro che adeguarsi alle determinazioni dell'autorità cantonale, appare equo addebitare allo Stato metà delle spese e delle ripetibili. Per gli stessi motivi si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia.

Per questi motivi,

visti gli art. 11, 12 LPA; 2, 7 OIF; 6 DLALPA; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm, dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è accolto.

§. Di conseguenza sono annullate:

1.1. la decisione 24 luglio 1990 del Dipartimento dell'ambiente;

1.2. la decisione 18 dicembre 1990 del Consiglio di Stato (n. 10246).

2. Le spese della perizia EMPA, fr. 13'850.-- (tredicimilaottocento-cinquanta) e le ripetibili di fr. 2'000.-- (duemila) sono per metà a carico dello Stato e per il resto a carico dei resistenti in solido.

3. Intimazione a: · __________

Per il Tribunale cantonale amministrativo:

Il presidente: Il segretario: