Asphalt Facility Zoning Violation and Expansion Denial

Incarto n. 52.94.00016 DP 324/94 cm · Lugano 29 febbraio 1996 · In nome della Repubblica e Cantone del Ticino Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici: · Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi

segretario: · Leopoldo Crivelli

statuendo sul ricorso 11 novembre 1994 di

__________ rappr. da: avv. __________ Contro

la decisione 25 ottobre 1994, no. 9220, del Consiglio di Stato che annulla la licenza edilizia 7 giugno 1994 rilasciatale in sanatoria dal municipio di __________ per la formazione di un deposito di materiali inerti (conglomerati bituminosi) sulla part. no. __________ RFD;

viste le risposte:

- 22 novembre 1994 del Consiglio di Stato;

- 24 novembre 1994 del Comune di __________;

- 27 novembre 1994 di __________;

- 2 dicembre 1994 del Dipartimento del territorio (SPU);

- 23 dicembre 1994 del Dipartimento del territorio (SEPA),

assunte le prove.

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

A. __________ e __________ sono comproprietari di un terreno (part. no. __________ RFD), situato a __________ in località __________. Sul fondo, assegnato alla zona artigianale (Ar), sorge un capannone destinato in parte ad autofficina/carrozzeria (__________) ed in parte a falegnameria (__________).

La ditta __________ è invece proprietaria di uno stabilimento per la produzione di asfalto e miscele bituminose. Gli impianti, situati su fondi confinati verso S e verso E con il terreno dei resistenti, sono stati ristrutturati nel 1992 con l'aggiunta di macchinari per il riciclaggio di conglomerati bituminosi.

B. Nel corso del 1993 la ditta qui ricorrente ha iniziato a costituire un deposito di questo tipo di inerti su un terreno di sua proprietà (part. no. __________ RFD), acquistato nel 1989 e confinante verso W con il fondo dei resistenti. Contro questa estensione abusiva dello stabilimento della ricorrente, __________ e __________ sono insorti davanti al municipio di __________, contestando soprattutto le immissioni di polvere provenienti dal nuovo deposito.

Su sollecitazione dell'autorità comunale, il 1° marzo 1994 la ditta __________ ha chiesto il rilascio di un permesso in sanatoria. Alla domanda si sono opposti i vicini qui resistenti, contestando la conformità di zona del deposito.

C. Raccolto il preavviso favorevole dell'autorità cantonale, il 7 giugno 1994 il municipio di __________ ha rilasciato la licenza richiesta, respingendo le opposizioni dei vicini qui resistenti.

D. Con giudizio 25 ottobre 1994 il Consiglio di Stato ha annullato il provvedimento, accogliendo l'impugnativa contro di esso inoltrata dagli opponenti.

In sostanza, il Governo ha ritenuto che l'attività della ditta __________ non fosse conforme alla destinazione artigianale poco molesta assegnata dal PR alla zona in questione. Si tratterebbe di un'attività industriale di carattere molesto, incompatibile con la funzione prevista per la zona di utilizzazione. Dato il pregiudizio che arreca alla zona, non sarebbero nemmeno dati i presupposti per il rilascio di una licenza fondata sull'eccezione prevista dall'art. 70 cpv. 2 LALPT.

E. Contro il predetto giudizio governativo, la soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il ripristino della licenza rilasciatale dal municipio di __________.

Illustrate le caratteristiche della sua attività, l'insorgente sottolinea anzitutto l'importanza degli investimenti effettuati negli ultimi anni per rimanere competitiva sul mercato. In relazione all'oggetto del contendere, contesta poi le deduzioni operate dal Consiglio di Stato circa la conformità di zona e la natura molesta del nuovo deposito.

A suo avviso non si tratterebbe di un impianto industriale. Né il deposito di conglomerati bituminosi sulla part. n. __________ RFD potrebbe essere configurato alla stregua di un'attività molesta. Prive di fondamento sarebbero le censure mosse a tal proposito alla licenza edilizia rilasciatale dal municipio nel 1992 per la ristrutturazione degli impianti preesistenti.

F. Il ricorso è avversato dal Consiglio di Stato che non formula osservazioni.

Ad identica conclusione pervengono i resistenti __________ e __________, che si riconfermano nelle osservazioni presentate in prima istanza.

Il Dipartimento del territorio (SEPA) ed il municipio di __________ condividono invece l'impugnativa con argomenti che, all'occorrenza, verranno ripresi più avanti.

G. Delle risultanze del sopralluogo esperito si dirà semmai ancora nei seguenti considerandi.

La procedura, sospesa con il consenso delle parti, è stata riattivata su istanza del resistente __________.

Considerato, in

diritto

1. Il ricorso è senz'altro ricevibile in ordine giusta gli art. 21 LE, 43 e 46 PAmm.

La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva dell'insorgente e la tempestività dell'impugnativa sono in effetti chiaramente date.

Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, integrati dalle risultanze del sopralluogo esperito da questo Tribunale (art. 18 PAmm): atto probatorio che sana eventuali carenze dell'istruttoria condotta dal Consiglio di Stato.

2. Oggetto di contestazione è unicamente la licenza edilizia 7 giugno 1994 rilasciata dal municipio di __________ per un deposito di conglomerati bituminosi da riciclare, costituito dalla ricorrente sulla part. no. __________ RFD.

Le questioni relative alla legittimità del permesso di costruzione (licenza edilizia ed autorizzazione cantonale) rilasciato alla stessa ricorrente nel 1992 esulano per contro dai limiti del presente giudizio.

3. 3.1. Come giustamente rileva il Consiglio di Stato, rifacendosi alla consolidata giurisprudenza di questo Tribunale, l'autorizzazione a costruire può di principio essere accordata soltanto per opere conformi alla funzione prevista dal PR per la zona di utilizzazione in cui vengono a sorgere (art. 22 cpv. 2 lett b LPT; 68 LALPT). Ciò significa che nelle singole zone possono essere ammessi soltanto insediamenti che si adeguano alla destinazione attribuita loro dalle NAPR.

Non basta che non si pongano in contrasto con la funzione di zona: per conseguire il permesso devono integrarvisi convenientemente (cfr. DFGP, Commento alla LPT, ad art. 22 N 29).

Eccezioni, all'interno delle zone edificabili sono ammesse soltanto nella misura in cui sono previste dal diritto cantonale (art. 23 LPT).

3.2. Il fondo della ricorrente è situato nella zona artigianale di __________. Secondo l'art. 32 NAPR, in questa zona *"è permessa l'edificazione di costruzioni a carattere artigianale poco molesto".*

Così definita, la funzione della zona appare fondata su un duplice ordine di vincoli. Il primo, limita gli insediamenti ammissibili alle costruzioni destinate allo svolgimento di attività artigianali. Il secondo restringe ulteriormente la cerchia delle possibili utilizzazioni, riservando la zona alle costruzioni artigianali non moleste o poco moleste. Sono pertanto escluse le costruzioni artigianali moleste.

3.2.1. Il vincolo riferito al carattere artigianale delle attività che possono insediarsi nella zona in esame va essenzialmente inteso in contrapposizione alle attività industriali ed attività commerciali. Stando all'art. 32 NAPR, la zona artigianale è riservata ad attività produttive. Oltre agli insediamenti residenziali, dalla zona artigianale sono quindi di principio escluse anche le attività commerciali; attività alle quali è riservata la zona RC3. Nella zona artigianale non sono tuttavia ammessi nemmeno gli insediamenti industriali, ovvero le attività che fanno capo ad impianti fissi permanenti, per produrre trasformare o trattare beni o materie prime su vasta scala secondo metodi standardizzati (cfr. in proposito l'art. 5 cpv. 2 della LF sul lavoro nell'industria , nell'artigianato e nel commercio del 13.3.64, RS 822.11; art.

3 della Legge cantonale sul promovimento nell'industria e nell'artigianato nell'industria e nell'artigianato industriale del 27.5.86, LPIAI, RL 510).

Per principio, stando alla norma in esame, nella zona sono ammesse solo attività lavorative volte alla produzione di beni e di merci su scala ridotta con un limitato impiego di mezzi tecnici e di manodopera (cfr. in tal senso art. 2 della Legge cantonale sull'artigianato del 18.3.1986, RL 511b). Che la zona non sia riservata soltanto all'artigianato artistico e che debbano esservi ammesse anche le aziende appartenenti alla categoria dell'artigianato industriale (cfr. art. 12 LPIAI) è senz'altro plausibile. Che dalla zona artigianale in esame debbano essere escluse le attività industriali vere e proprie appare tuttavia altrettanto incontestabile. Anche se al municipio dev'essere riconosciuta quella latitudine di giudizio che l'autonomia comunale gli riserva nell'interpretazione del diritto locale, non si può estendere il significato della nozione di "attività artigianali" sino a comprendere anche le attività industriali. Una simile interpretazione non può essere accreditata nemmeno ponendo mente al fatto che il PR non prevede una zona industriale e che lo stabilimento della ricorrente esisteva già prima dell'adozione di tale piano.

3.2.2. Il vincolo relativo al grado di molestia ammissibile nella zona artigianale va invece precisato in base alla distinzione operata dall'art. 8.3. NAPR tra aziende moleste, poco moleste e non moleste.

Questa distinzione, di natura pianificatoria, va applicata indipendentemente dalle disposizioni di diritto federale sulla protezione dell'ambiente, valutando in modo astratto, secondo criteri oggettivi, le ripercussioni solitamente derivanti da un certo tipo d'insediamento nel contesto territoriale in cui viene ad inserirsi (URP 1989, 88; STA 27.3.1992 in re I., Zimmerlin, Baugesetz des Kt. Aargau, §§ 130-133 n. 1 seg.,160-161 n. 7).

Non moleste, stando all'art. 8.3. lett. a NAPR sono le aziende che *"non hanno ripercussioni diverse da quelle che derivano dall'abitare".* Poco moleste sono invece le aziende *"le cui attività rientrano nell'ambito delle aziende ove il lavoro si svolge solo di giorno ed eventuali immissioni hanno frequenza discontinua e limitata nel tempo"* (lett. b). Moleste sono infine le aziende con ripercussioni più marcate.

3.3. Nel caso in esame, lo stabilimento della ricorrente deve necessariamente essere qualificato alla stregua di un insediamento industriale. Lo si deduce dall'importanza degli impianti per la lavorazione dell'asfalto e la preparazione di miscele bituminose, dall'elevato numero di dipendenti (48), dai metodi utilizzati e dal volume di prodotti finiti (cifra d'affari di oltre

6 mio fr./anno). Pur tenendo presente la latitudine di giudizio che l'autonomia comunale riserva al municipio nell'interpretazione del diritto comunale, è escluso che l'azienda della ricorrente possa ancora essere annoverata nella categoria dell'artigianato industriale. Eloquente in proposito è l'assoggettamento dello stabilimento alle disposizioni della LF sul lavoro disciplinanti le attività industriali.

Già da questo profilo, il deposito in contestazione, strettamente connesso all'attività dello stabilimento della ricorrente, non appare quindi conforme alla funzione attribuita dal PR alla zona artigianale. Del tutto corrette sono le deduzioni operate in proposito dal Consiglio di Stato.

Altrettanto immuni da violazioni del diritto sono pure le considerazioni svolte dalla precedente istanza in merito alla natura molesta di tale deposito.

Pur tenendo conto dei limiti imposti dall'autonomia comunale nell'ambito del controllo di legalità delle decisioni fondate sul diritto comunale autonomo, non si può in effetti ragionevolmente pretendere di annoverare l'attività svolta dalla ricorrente nel suo stabilimento fra le attività poco moleste. Le immissioni foniche ed atmosferiche prodotte dallo stabilimento non sono in effetti sporadiche ed occasionali; né hanno frequenza discontinua e limitata nel tempo.

Al riguardo è sufficiente por mente al rumore prodotto dal frantoio, dal consistente movimento di autocarri e di mezzi meccanici, rispettivamente alla dispersione continua ed ininterrotta di polvere nell'ambiente circostante che scaturisce in primo luogo dal controverso deposito all'aperto di conglomerati bituminosi destinati al riciclaggio.

Anche dal profilo del secondo vincolo che caratterizza la funzione assegnata alla zona in discussione non sono quindi dati i presupposti per il rilascio dell'autorizzazione in sanatoria.

4. 4.1. Riallacciandosi alla garanzia costituzionale della proprietà intesa come tutela delle situazioni acquisite l'art. 70 LALPT dispone che edifici o impianti la cui destinazione non è conforme alla funzione prevista per la zona di utilizzazione possono essere conservati. Possono essere autorizzati, soggiunge la norma, soltanto lavori di manutenzione indispensabili.

Fondandosi sulla facoltà che l'art. 23 LPT riserva al diritto cantonale di prevedere eccezioni al principio della conformità di zona sancito dall'art. 22 cpv. 1 lett. b LPT, l'art. 70 cpv. 2 LALPT prevede tuttavia la possibilità di autorizzare eccezionalmente ampliamenti e migliorie tecniche nel processo produttivo di edifici o impianti non conformi alla funzione alla zona di utilizzazione in cui sorgono, a condizione che la destinazione difforme non sia di grave pregiudizio alla zona e che siano rispettate le altre disposizioni del piano regolatore. Determinante ai fini del rilascio di un'autorizzazione in deroga fondata sugli art. 23 LPT e 70 cpv. 2 LALPT non è tanto la gravità del contrasto fra la destinazione della costruzione esistente e la funzione assegnata alla zona di utilizzazione, quanto piuttosto la gravità del pregiudizio che la destinazione difforme arreca alla zona di situazione dell'opera edilizia. Va da sé che per principio non possono essere autorizzate modifiche che aggravano il pregiudizio arrecato alla zona dalla destinazione difforme.

4.2. Secondo il Consiglio di Stato, il controverso deposito di conglomerati bituminosi da riciclare arrecherebbe pregiudizio alla zona di utilizzazione in cui sorge. Non sarebbero quindi dati i presupposti per rilasciare un'autorizzazione fondata sull'art. 70 cpv. 2 LALPT.

La tesi del Consiglio di Stato merita di essere condivisa quantomeno a livello di conclusioni.

Certo è che gli impianti della ricorrente non sono conformi alla funzione (artigianale poco molesta) della zona in cui sono ubicati. Altrettanto incontestabile è l'esistenza di un certo pregiudizio derivante alla zona di utilizzazione soprattutto dalle emissioni di polvere prodotte da tali impianti. Meno evidente è invece la gravità di pregiudizio.

La questione a sapere se tale pregiudizio sia talmente grave da precludere alla ricorrente qualsiasi possibilità di conseguire un permesso eccezionale fondato sugli art. 23 LPT e 70 cpv. 2 LALPT può comunque rimanere indecisa, poiché è certo che l'ampliamento in contestazione è destinato ad aggravare in misura tutt'altro che trascurabile le ripercussioni negative derivanti alla zona dagli impianti esistenti. Conseguenza, questa, che non può in nessun caso essere ammessa. Non v'è invero chi non veda come la creazione di un nuovo deposito all'aperto di conglomerati bituminosi da riciclare sia atto a provocare un sensibile aumento delle immissioni di polvere nell'ambiente circostante ed a rendere comunque grave ed intollerabile il pregiudizio derivante alla zona di utilizzazione dalla destinazione degli impianti esistenti in contrasto con la funzione artigianale poco molesta assegnata a questo comprensorio.

Anche da questo profilo il ricorso va quindi respinto. Resta comunque riservata alla ricorrente la facoltà di chiedere un permesso in sanatoria per un deposito chiuso dei materiali da riciclare.

5. La tassa di giustizia segue la soccombenza.

Per questi motivi,

visti gli art. 21 LE; 70 LALPT; 8, 32 NAPR di __________; 3, 18, 28, 43, 46, 60, 61 PAmm

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è respinto.

2. La tassa di giustizia di fr. 1'000.-- è a carico della ricorrente.

3. Intimazione a: · __________

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il segretario