Municipality Appeal Against Material Expropriation Finding Upheld Due to Loss of Building Potential

Incarto n. 50.96.00009 · Lugano 24 settembre 1998 · In nome della Repubblica e Cantone del Ticino Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici: · Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi

segretario: · Leopoldo Crivelli

statuendo sul ricorso 30 gennaio 1996 del

__________ contro

la decisione 21 dicembre 1995 (no. 20/94-47) del Tribunale di espropriazione della giurisdizione sottocenerina, prolata in merito alla domanda d'indennizzo per titolo di espropriazione materiale che la CE fu __________ ha inoltrato il 27 giugno 1994 nei confronti del comune di __________ a dipendenza dell'inclusione del mapp. no. __________ RFD in zona __________;

viste le risposte:

- 9 febbraio 1996 del Tribunale di espropriazione della giurisdizione sottocenerina;

- 27 febbraio 1996 della __________;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

A. Gli eredi __________ sono proprietari del mapp. no. __________ RFD di __________, di complessivi mq 512, così censito a RF:

A) casa d'abitazione mq 141

a) giardino mq 359

D) posteggio coperto mq 12

Il fondo, di forma regolare e pianeggiante, è situato nelle vicinanze del __________, tra via __________ (N), via __________ (E) e via al __________ (S).

Lo stabile ivi esistente si compone di quattro piani (compreso il PT) ed è stato edificato all'inizio del secolo. A far tempo dal 1° gennaio 1996 è locato ad una scuola privata che paga un canone annuo di fr. 54'000.-; in precedenza era adibito a garni (con una ventina di camere per gli ospiti) e fruttava ai proprietari un reddito in pigione di fr. 46'200.- all'anno.

B. Nel corso del 1988 i proprietari hanno chiesto al municipio il permesso di erigere in loco un nuovo edificio di sette piani conforme ai parametri edificatori vigenti all'epoca. La domanda preliminare di costruzione è stata tuttavia respinta dall'esecutivo, poiché gli studi pianificatori allora in atto prevedevano di collocare l'intera particella in zona AP-EP al fine di insediarvi una scuola materna.

In effetti, il 7 dicembre 1993 il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune di __________ sezione __________ /__________, con la conseguente inclusione della part. __________ in zona __________. Il vincolo, istituito allo scopo di realizzare sul fondo e sul contiguo mapp. __________ un'infrastruttura ricreativa (gioco ragazzi e sport), non è stato contestato dagli eredi __________.

C. Ritenendosi nondimeno lesi dalla misura pianificatoria, con istanza 27 giugno 1994 i proprietari hanno convenuto in giudizio il comune innanzi al Tribunale di espropriazione della giurisdizione sottocenerina, postulando un indennizzo di fr. 512'000.- per titolo di espropriazione materiale.

In sede di risposta il municipio di __________ si è opposto alla domanda sottolineando in specie come la perizia prodotta dagli istanti per suffragare le loro pretese fosse poco chiara.

All'udienza di conciliazione del 29 marzo 1995 le parti si sono riconfermate nelle rispettive posizioni avverse.

D. Esaurite tutte le formalità processuali, con sentenza 21 dicembre 1995 il Tribunale di espropriazione della giurisdizione sottocenerina ha riconosciuto ai privati un'indennità di fr. 123'446.- per l'espropriazione materiale del mapp. __________, oltre agli interessi

- al tasso usuale praticato dalle __________ - a partire dal 27 giugno 1994.

Data per scontata la sussistenza di un caso di espropriazione materiale in conseguenza dell'inclusione del fondo in zona __________, il primo giudice ha calcolato il relativo risarcimento sottraendo dal valore della proprietà stimato in fr. 727'000.- (fr. 1'475.- il mq x 512 mq dedotto il costo di demolizione dello stabile, ovvero fr. 12.- il mc x 2'300 mc) la somma di fr. 604'153.85, corrispondente al reddito netto annuo ricavato dalla locazione dell'immobile (fr. 39'270.-) capitalizzato al tasso del 6,5%.

E. Mediante ricorso 30 gennaio 1996 il comune di __________ ha impugnato la predetta decisione davanti al Tribunale cantonale amministrativo, invocandone l'annullamento.

L'ente pubblico ha rilevato in sostanza che a dispetto dell'imposizione del vincolo l'immobile continua a produrre un reddito ragionevole, di poco inferiore - secondo i calcoli allestiti dalla prima istanza - al valore venale della proprietà. A mente del comune, il pregiudizio che il nuovo assetto pianificatorio cagiona alla famiglia __________ non sarebbe quindi di una gravità tale da ingenerare espropriazione materiale.

F. Il Tribunale di espropriazione si è opposto all'accoglimento del gravame senza formulare particolari osservazioni.

Ad identica conclusione sono pervenuti i privati, annotando in particolare come la giurisprudenza federale abbia sempre considerato costitutiva di espropriazione materiale l'inclusione di un fondo edificabile in zona __________

G. Le parti sono state sentite in contraddittorio nel corso di un'udienza tenutasi l'8 maggio 1996.

A richiesta del giudice delegato il ricorrente ha successivamente versato agli atti la risoluzione 7 dicembre 1993 con la quale il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del PR di __________ sezione __________ /__________, specificando che la domanda di costruzione presentata nel 1988 era essenzialmente conforme ai parametri edificatori vigenti all'epoca per la zona R7 e che il comune non intende espropriare formalmente la part. __________ a breve/medio termine.

I resistenti hanno invece indicato con esattezza il reddito lordo ricavato negli ultimi dieci anni dalla locazione del loro immobile al mapp. __________ e prodotto copia dei contratti stipulati con i conduttori.

Considerato, in

diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire in merito ai ricorsi contro le decisioni dei Tribunali di espropriazione si fonda sull'art. 50 cpv. 1 Lespr.

Il gravame in oggetto, tempestivo per effetto delle ferie giudiziarie (art. 50 cpv. 3 Lespr e 13 PAmm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, integrati dalle risultanze degli accertamenti esperiti in fase istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).

2. La materia del presente contendere si concentra essenzialmente sul quesito a sapere se l'inclusione del mapp. __________ in zona __________ abbia ingenerato espropriazione materiale.

2.1. Giusta l'art. 22 ter cpv. 3 Cost., in caso di restrizione della proprietà equivalente a una espropriazione è dovuta piena indennità. Il medesimo principio è stato ripreso e ancorato nella LPT (art. 5 cpv. 2), la quale non contiene però alcuna indicazione sostanziale sulla nozione d'espropriazione materiale; sarebbe stato infatti problematico dotare questo istituto di una veste legale, considerata la sua continua evoluzione dottrinale e giurisprudenziale (DFGP/UPT, Commento LPT, p. 50).

La legge rinvia dunque alla giurisprudenza del Tribunale federale, che ha coniato il concetto di espropriazione materiale nel 1941 (STF

18 luglio 1941 in re W.) e lo ha affinato negli anni seguenti, fino a giungere alla formulazione attuale inaugurata con la celeberrima sentenza __________ (DTF 91 I 329). Secondo questa definizione, vi è espropriazione materiale quando l'uso attuale o il prevedibile uso futuro di una cosa è vietato o limitato in modo particolarmente grave, così che il proprietario è privato di una delle facoltà essenziali derivanti dal diritto di proprietà; una limitazione di minor importanza può ugualmente costituire espropriazione materiale, se essa colpisce uno solo o un numero limitato di proprietari in modo tale che - fosse negato loro l'indennizzo - essi dovrebbero sopportare un sacrificio eccessivamente gravoso e tale da violare il principio d'uguaglianza (teoria del "Sonderopfer"; cfr. DTF 119 Ib 128 consid. 2b, 118 Ib 41 consid. 2b). In ambo i casi premessa al riconoscimento di qualsiasi indennità è l'idoneità del fondo colpito ad essere oggetto di sfruttamento edilizio in un prossimo futuro (DTF 114 Ib 292 consid. 4; 112 Ib 485 e giurisprudenza ivi richiamata).

L'avverarsi di un'espropriazione materiale è comunque da negare quando un divieto di costruzione parziale lascia intatta la possibilità di usare convenientemente e in modo economicamente ragionevole la parte non colpita del fondo: ad esempio quando un azzonamento riguarda solo un quarto della particella o un vincolo di inedificabilità colpisce solo un terzo dell'immobile (DTF 114 Ib 121 e riferimenti ivi citati; RDAT II-1994 N. 63). D'altra parte, il Tribunale federale ha già avuto modo di accertare che l'obbligo di conservare l'aspetto esteriore di uno stabile non costituisce una grave restrizione del diritto di proprietà e non comporta quindi espropriazione materiale se il proprietario può continuare a fare dell'edificio un uso conforme alla sua destinazione e economicamente razionale (DTF 117 Ib 262 e rinvii).

2.2. L'inclusione di un terreno edificabile in una zona per attrezzature pubbliche è, per costante giurisprudenza, costitutiva di espropriazione materiale (Zimmerli, Raumplanungsgesetz und Enteignung, in Das Bundesgesetz über die Raumplanung, p. 62/63; DTF 112 Ib 485, 109 Ib 257, 108 Ib 337; RDAT II-1994 N. 64, 1983 N. 81), poiché i proprietari perdono una delle facoltà essenziali derivanti dal loro diritto di proprietà: quella di edificare il fondo. Il terreno colpito da un vincolo __________ cessa infatti di essere oggetto di mercato per l'edilizia privata e di partecipare all'evoluzione dei prezzi del mercato dei fondi edificabili. Con la perdita della componente edilizia il suo cosiddetto valore residuo si riduce a quello di un buon terreno agricolo (DTF 114 Ib 112). Valore che alle nostre latitudini si aggira attorno ai 30.- fr. il mq, senza particolari differenze tra Sopra e Sottoceneri (cfr. RDAT 1990 N. 58 e 1989 N. 73, così come le indagini condotte sulle quotazioni dei terreni agricoli in RDAT II-1994 N. 64).

2.3. La prassi giurisprudenziale dianzi esposta si riferisce esclusivamente a fondi (edificabili) inedificati e non può quindi tornare immediatamente applicabile alla fattispecie qui dedotta in giudizio. Il caso in esame si avvera infatti atipico nella misura in cui il mapp. __________ era già edificato al momento in cui è stata assegnato alla zona __________ e produceva un reddito che sussiste tuttora. A fronte di questa situazione, occorre necessariamente chiedersi se la misura pianificatoria ha limitato il diritto di proprietà dei resistenti con un'incidenza notevole ed insopportabile idonea a far insorgere un'espropriazione materiale.

2.3.1. Allorquando un ente pubblico abbisogna di un determinato terreno per soddisfare un'esigenza della collettività, può espropriare subito il proprietario interessato in via formale (art. 2 Lespr) ed acquisire il fondo previo versamento dell'equa indennità prevista dall'art. 22 ter cpv. 3 Cost. (cfr. pure art. 9 Lespr). In applicazione dell'art. 3 cpv. 4 LPT può anche includere la proprietà in una zona per attrezzature pubbliche e attendere qualche tempo prima di avviare la procedura di esproprio formale. Se il fondo è edificabile, il provvedimento pianificatorio assume le valenze di un divieto di costruzione preventivo in prospettiva di un futuro trasferimento della proprietà (Wolf, Transfert de propriété et indemnisation, Mémoire ASPAN no. 49, p. 10/11; Antognini, Espropriazione materiale: pianificazione e indennità espropriativa, RDAT 1977 p. 243). La perdita della facoltà di edificare insita nella misura legittima il proprietario colpito a domandare un indennizzo ex art. 5 cpv. 2 LPT per titolo di espropriazione materiale.

Malgrado il vincolo __________ imposto sul suo fondo, il proprietario di un terreno già edificato può continuare ad utilizzare l'immobile come in precedenza. Può farvi eseguire dei lavori di manutenzione. Se vi abita personalmente, può continuare ad occuparlo. Se l'ha locato, può continuare ad incassare le pigioni versategli dagli inquilini. E questo in via provvisoria, sintanto che la proprietà non gli sarà sottratta in esito ad una procedura di espropriazione formale. Il provvedimento gli impedisce però di trasformare o ingrandire lo stabile esistente. Ma ciò che più conta, dal profilo del diritto di proprietà, è che la misura gli preclude la possibilità di ricostruire (magari sfruttando appieno i parametri edificatori della zona nella quale il fondo sarebbe stato incluso in assenza del vincolo) e di vendere la particella come se fosse libera da vincoli, privandolo così di alcune prerogative essenziali del suo statuto di proprietario. Sotto questo punto di vista, la situazione in cui viene a trovarsi il proprietario di un fondo edificato attribuito alla zona __________ non è paragonabile a quella del proprietario di un immobile colpito da un vincolo di protezione o di conservazione dello stabile (misura, quest'ultima, considerata alla stregua di una limitazione tradizionale del

diritto di proprietà: cfr. DTF 117 Ib 262, 111 Ib 257, 102 Ia 243). A differenza del primo, che vive nella precarietà dovuta alla prospettiva dell'esproprio formale, il secondo fruisce di un assetto stabile e di un margine di manovra relativamente ampio, vuoi perché resta libero di trasformare lo stabile all'interno e di migliorare l'utilizzazione del volume esistente, vuoi perché conserva la possibilità di alienare, locare o utilizzare personalmente il suo bene senza condizionamenti di sorta.

2.3.2. Questo ragionamento, mutatis mutandis, si attaglia perfettamente alla fattispecie in esame.

Nonostante il vincolo i resistenti hanno potuto locare il loro immobile ad una scuola privata che paga un canone addirittura superiore al precedente inquilino. La vetustà dell'edificio imporrebbe tuttavia ampie migliorie che i proprietari non sono legittimati ad eseguire. Né è data loro la facoltà di abbattere il vecchio stabile di quattro piani per ricostruirne uno razionale e conforme ai parametri edificatori della zona R7 nella quale si trovava la particella prima della revisione del PR. Quanto alla possibilità di alienare il fondo ad un compratore che non sia il comune di __________, appare evidente come il vincolo abbia mortificato le potenzialità commerciali della proprietà votata all'esproprio formale, rendendola di fatto invendibile.

In simili evenienze si deve riconoscere nella fattispecie la sussistenza di un'espropriazione materiale consecutiva all'inclusione del mapp. __________ in zona __________.

Il fatto che nel 1993 lo stabile fosse locato e continui tuttora a produrre un reddito grazie alla stipulazione (per certi versi incredibile) di un nuovo contratto di locazione non è decisivo. L'espropriazione materiale dipende dall'incidenza che una determinata misura di pianificazione ha sul

diritto di proprietà del proprietario; non può essere condizionata da un solo elemento e per di più aleatorio come l'esistenza di un rapporto di locazione, poiché se valesse il contrario basterebbe presentare il fondo siccome infruttifero al dies aestimandi (disdicendo il contratto al momento giusto) per far nascere l'espropriazione materiale. Ma non solo. Basti pensare alla situazione in cui verrebbe a trovarsi il proprietario che dopo essersi vista negare l'espropriazione materiale per le pigioni corrispostegli da un conduttore perde l'inquilino e non ne trova un altro proprio in funzione del vincolo istituito sul suo fondo.

Secondo questo Tribunale il rendimento prodotto dall'immobile non concorre di principio neppure alla quantificazione dell'indennità, che deve essere fissata in base al solo valore venale del fondo colpito. La presenza di un reddito immobiliare può tutt'al più indurre il giudice delle espropriazioni a negare gli interessi sull'indennità di espropriazione materiale dovuta al privato (cfr. DTF 114 Ib 178 consid. 4, 112 Ib 511 consid. 4). Accreditando la tesi inversa si rischierebbe di pervenire alle conclusioni quantomeno anomale della prima istanza, che prendendo in considerazione gli introiti locativi ha concesso agli espropriati un indennizzo assai modesto se raffrontato con il valore complessivo del mapp. __________. Fosse valida la modalità di calcolo utilizzata dal Tribunale di espropriazione, con un reddito netto annuo di "soli" fr. 47'294.- la famiglia __________ non avrebbe percepito alcun risarcimento per titolo di accertata espropriazione materiale.

3. Confermato l'avverarsi di un caso di espropriazione materiale, resta da esaminare infine l'indennizzo che il Tribunale di espropriazione ha accordato ai resistenti.

In casu una disamina particolareggiata dell'argomento non è tuttavia necessaria, poiché gli eredi __________ non hanno ricorso contro l'indennità fissata dal primo giudice e questo Tribunale non può modificare la sentenza impugnata a danno del comune di __________ (divieto della reformatio in peius: cfr. art. 65 cpv. 4 PAmm).

3.1. In caso di espropriazione materiale dovuta all'inclusione di un terreno edificabile in zona AP-EP, gli espropriati hanno

diritto ad un risarcimento corrispondente al valore della componente edilizia della proprietà. Questo valore, se ci si attiene alle stime operate dalla prima istanza, ammonta nel caso concreto a fr. 739'840.- ca. (fr. 1445.- il mq).

3.2. Di fronte all'esproprio materiale di un fondo edificato, bisognerebbe domandarsi se l'indennizzo debba comprendere anche il valore degli stabili presenti sul fondo, come si potrebbe dedurre per analogia dalla legislazione cantonale che fissa i criteri di accertamento del valore ufficiale di stima della sostanza immobiliare (cfr. art. 11 del Regolamento sulle norme tecniche di esecuzione delle stime ufficiali).

Ai fini del presente giudizio non è tuttavia indispensabile addentrarsi nella problematica, dal momento che secondo il Tribunale di espropriazione l'immobile della famiglia Campi si configura alla stregua di un "Abbruchobjekt" i cui costi di demolizione, quantificabili in fr. 27'600.- (fr. 12.-/mc), vanno notoriamente dedotti dall'indennità espropriativa (Hess-Weibel, Das Enteignungsrecht des Bundes, N. 103 ad art. 19 LFespr).

3.3. Poste tali brevi premesse, a mente di questo Tribunale il giudice delle espropriazioni avrebbe dovuto assegnare agli eredi __________ un'indennità di espropriazione materiale di complessivi fr. 712'240.-, negando loro gli interessi d'uso (cfr. consid. 2.3.2.).

4. Stante quanto precede, il ricorso dev'essere integralmente respinto.

La tassa di giudizio e le ripetibili seguono la soccombenza dell'insorgente (art. 28 e 31 PAmm per il rinvio dato dall'art. 50 cpv. 3 Lespr).

Per questi motivi,

visti gli art. 22 ter Cost; 3, 5 LPT; 2, 19, 50 Lespr; 13, 18, 28, 31 e 65 PAmm, dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è respinto.

2. La tassa di giudizio di fr. 1'500.- (millecinquecento) è posta a carico del comune di __________, con l'ulteriore obbligo di rifondere ai resistenti fr. 2'000.- (duemila) per titolo di ripetibili.

3. Intimazione a: · __________

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il segretario