Insured's Appeal for Denial of Justice Rejected Despite Insurer's Informal Refusal to Reconsider Benefits

Raccomandata Incarto n. 35.2014.23 mm · Lugano 15 maggio 2014 · In nome della Repubblica e Cantone Ticino Il presidente del Tribunale cantonale delle assicurazioni Giudice Daniele Cattaneo

con redattore: · Maurizio Macchi, vicecancelliere

segretario: · Fabio Zocchetti

statuendo sul ricorso per denegata giustizia del 21 marzo 2014 di

RI 1 contro

CO 1 rappr. da: RA 1 in materia di assicurazione contro gli infortuni

ritenuto, in fatto

1.1. Nel corso del 2010, RI 1, dipendente delle __________ in qualità di artigiano d’officina e, perciò, assicurato d’obbligo contro gli infortuni presso l’CO 1, é rimasto vittima di due infortuni interessanti il piede sinistro.

Con decisione formale del 28 agosto 2013 (cfr. doc. 208) - poi confermata in sede di opposizione (cfr. doc. 211) -, l’Istituto assicuratore ha posto termine alle proprie prestazioni, dato che l’incapacità lavorativa e le cure prospettate non erano imputabili agli eventi assicurati.

La decisione su opposizione del 22 ottobre 2013 é cresciuta incontestata in giudicato.

1.2. In data 7 febbraio 2014, l’assicurato ha trasmesso all’amministrazione nuova documentazione medica e ha chiesto il riesame della decisione su opposizione del 22 ottobre 2013 (cfr. doc. 215).

Con scritto del 13 febbraio 2014, l’assicuratore LAINF ha comunicato ad RI 1 la propria intenzione di non entrare nel merito della domanda di riconsiderazione e, d’altra parte, l’inadempimento dei presupposti per procedere a una revisione processuale (cfr. doc. 217).

Il 22 febbraio 2014, l’assicurato ha informato l’CO 1 di non essere d’accordo con il contenuto del suo scritto 13 febbraio 2014 (cfr. doc. 219).

1.3. Con ricorso datato 21 marzo 2014, RI 1 ha in particolare comunicato al TCA di non essere “… soddisfatto di come la CO 1 ha gestito il mio caso e tanto meno da questa loro ultima lettera con la quale sono in disaccordo e non capisco come mai non abbiano indicato né il tempo per un’eventuale opposizione né la modalità. Chiedo quindi che possiate seguire questo caso e che l’incarto CO 1 venga richiamato e riesaminato.” (doc. 221).

1.4. In corso di causa, l’insorgente ha prodotto nuova documentazione medica (cfr. doc. III + allegati).

1.5. L’Istituto assicuratore, in risposta, ha chiesto che il ricorso per denegata giustizia venga respinto con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto (cfr. doc. V).

1.6. Con scritto datato 10 maggio 2014, RI 1 ha trasmesso al TCA ulteriore documentazione e ha chiesto che “… la CO 1 riveda la propria decisione e che adempia ai propri doveri riaprendo il caso con effetto retroattivo al 22.10.2012.” (doc. IX + allegati).

Questa documentazione è stata trasmessa all'CO 1 per conoscenza (cfr. doc. X).

in

diritto

In ordine

2.1. La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi dell'articolo 49 cpv. 2 della Legge sull’organizzazione giudiziaria (cfr. STF 8C_452/2011 del 12 marzo 2012; STF 8C_855/2010 dell'11 luglio 2011; STF 9C_211/ 2010 del 18 febbraio 2011; STF 9C_792/2007 del 7 novembre 2008; STF H 180/06 e H 183/06 del 21 dicembre 2007; STFA I 707/00 del 21 luglio 2003; STFA H 335/00 del 18 febbraio 2002; STFA H 212/00 del 4 febbraio 2002; STFA H 220/00 del 29 gennaio 2002; STFA U 347/98 del 10 ottobre 2001, pubblicata in RDAT I-2002 pag. 190 seg.; STFA H 304/99 del 22 dicembre 2000; STFA I 623/98 del 26 ottobre 1999).

Nel merito

2.2. Il TCA è chiamato a stabilire se l’CO 1 si è reso colpevole oppure no di un diniego di giustizia nei confronti di RI 1.

2.3. Giusta l'art. 56 cpv. 2 LPGA, il ricorso può essere interposto anche se l'assicuratore, nonostante la domanda dell'assicurato, non emana una decisione o una decisione su opposizione.

Secondo l’Alta Corte, vi è diniego di giustizia qualora un'autorità giudiziaria o amministrativa non si occupi di una domanda, per la cui risoluzione essa é competente (cfr. DTF 114 V 147 consid. 3a e riferimenti ivi menzionati).

Il ritardo ingiustificato a statuire é una forma particolare di diniego di giustizia vietato dall’art. 29 cpv. 1 Cost e dall’art. 6 § 1 CEDU. Si é in presenza di un ritardo ingiustificato a statuire quando l’autorità amministrativa o giudiziaria competente non emana la decisione che le compete entro il termine previsto dalla legge oppure entro un termine che la natura dell'affare nonché l'insieme delle altre circostanze fanno apparire come ragionevole (DTF 131 V 407 consid. 1.1 p. 409 e riferimenti ivi menzionati). Sono determinanti, segnatamente, il grado di complessità dell’affare, la posta in gioco per l’interessato, come pure il comportamento di quest’ultimo e delle autorità competenti (DTF 130 I 312 consid. 5.2; 125 V 188 consid. 2a). A questo proposito, spetta, da una parte, all’interessato intraprendere determinati passi per invitare l’autorità a decidere, in particolare sollecitandola ad accelerare la procedura oppure ricorrendo per ritardo ingiustificato. D’altra parte, sebbene all’autorità non possano essere rimproverati alcuni “tempi morti”, inevitabili in una procedura, essa non é legittimata a invocare una carente organizzazione oppure un sovraccarico strutturale per giustificare l’eccessiva lentezza della procedura; spetta in effetti allo Stato organizzare le proprie giurisdizioni in modo tale da garantire ai cittadini un’amministrazione della giustizia conforme alle regole (DTF 130 I 312 consid. 5.2 e i riferimenti ivi menzionati).

Il principio secondo cui la procedura davanti al Tribunale cantonale delle assicurazioni deve essere semplice e spedita (cfr. art. 61 cpv. 1 lett. a LPGA), è espressione di un principio generale del diritto delle assicurazioni sociali e vale, perciò, anche nell'ambito della procedura amministrativa (DTF 110 V 54 consid. 4b; cfr., pure, U. Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurigo 1999, p. 243 n. 509).

Dottrina e giurisprudenza hanno stabilito che una ritardata giustizia può essere ammessa soltanto allorquando la competente autorità protrae più del dovuto la trattazione di un affare. Ciò non è il caso se essa prende dei provvedimenti positivi, ad esempio dei provvedimenti probatori supplementari. Qualora l'autorità si sia occupata di una vertenza senza notevole ritardo, una violazione della Costituzione può essere ammessa soltanto se determinati provvedimenti sono stati presi abusivamente (cfr. L. Meyer, Das Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 4 BV, Tesi Berna 1985, p. 78 e riferimenti alla giurisprudenza federale).

Nell’ambito di una procedura ricorsuale per denegata giustizia, non si deve procedere a una valutazione approfondita della situazione fattuale e giuridica. L’intervento del giudice in relazione all’ordine di misure istruttorie, si giustifica soltanto qualora l’amministrazione abbia *manifestamente* oltrepassato il proprio potere discrezionale. In una tale procedura, ci si deve accontentare di un esame sommario dell’incarto, con l’obbiettivo di stabilire se l’aver ordinato un determinato provvedimento probatorio era *manifestamente* superfluo (cfr. STFA U 18/92 del 3 luglio 1992 consid. 5b, parzialmente pubblicata *in* RAMI 1992 U 151, p. 194s. e U 268/01 dell’8 maggio 2003 consid. 4.1).

2.4. In una sentenza I 841/02 del 25 giugno 2003, pubblicata in DTF 129 V p. 411 e seg., il TFA ha ammesso l'esistenza di un ritardo ingiustificato a carico dell'Ufficio AI e della Commissione federale di ricorso in materia di AVS/AI, trattandosi di una procedura durata globalmente più di 10 anni (dal momento in cui è stata presentata la domanda di prestazioni a quello in cui è stata resa la sentenza impugnata).

Nella DTF

125 V 188ss., il TFA ha invece negato l'esistenza di un ritardo ingiustificato, trattandosi di un assicuratore malattie che, trascorsi meno di 4 mesi dal momento in cui l'assicurato ha interposto opposizione, non aveva ancora proceduto ad emanare la decisione di sua competenza.

Nella RAMI 1997 U 286, p. 339s., la Corte federale ha riconosciuto una ritardata giustizia a carico di un tribunale cantonale che era rimasto completamente inattivo nei riguardi di una causa pendente da 42 mesi e suscettibile di essere giudicata da 27 mesi (ossia a partire dall'evasione di un atto di ricusa).

In quella stessa pronunzia, il TFA ha illustrato alcuni precedenti in cui era stato chiamato a decidere circa l'esistenza di una ritardata giustizia:

" Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat in ähnlichen Fällen, bei denen keine besonderen Umstände vorgelegen hatten,

Verfahrensdauern von 20 Monaten (unveröffentliches Urteil P. vom 4. Juli 1994, C 101/94) oder 22 Monaten (unveröffentliches Urteil G. vom 4. September 1990, I 421/89) als Grenzfälle

betrachtet. Im Urteil Z. vom 12.Oktober 1995 erachtete es eine Erledigungszeit von 39 Monate als zu lange, verneinte jedoch eine unrechtmässige Verzögerung, weil besondere Umstände hinzukamen. Andererseits hiess es eine Rechtsverzögerungbeschwerde bei einer Verfahrensdauer von 40 Monate gut (unveröffentliches Urteil P. vom 10. März 1993, M 1/92)." (RAMI succitata)

Più di recente, l’Alta Corte ha riconosciuto l’esistenza di un ritardo inammissibile trattandosi di un tribunale cantonale che aveva lasciato trascorrere 25 mesi tra la fine dello scambio degli allegati e l’inoltro del ricorso per denegata giustizia dinanzi al Tribunale federale, rispettivamente più di tre anni dall’inoltro del ricorso cantonale, in una causa senza difficoltà eccessive in materia di assicurazione contro gli infortuni (STF 8C_176/2011 del 20 aprile 2011) oppure quando é trascorso un termine di 24 mesi tra la fine dello scambio degli allegati e l’inoltro del ricorso per denegata giustizia dinanzi al Tribunale federale, in una causa il cui oggetto era unicamente il grado d’invalidità del ricorrente e in cui quest’ultimo aveva circoscritto le sue

censure a due aspetti che non presentavano difficoltà particolari (STF 8C_613/2009 del 22 febbraio 2010). Per contro, un periodo di 18 mesi

trascorso tra la fine dello scambio degli allegati davanti alla giurisdizione cantonale e il ricorso per denegata giustizia inoltrato al Tribunale federale, non é stato qualificato quale ritardo ingiustificato, tenuto conto della necessità di procedere a un minuzioso apprezzamento di numerosi rapporti medici o perizie (STF 8C_615/2009 del 28 settembre 2009).

2.5. Nella concreta evenienza, il TCA constata che l’amministratore ha respinto la domanda di riesame della decisione su opposizione del 22 ottobre 2013, con la decisione *de facto* del 13 febbraio 2014 (cfr. doc. 217).

L’art. 51 cpv. 1 LPGA prevede esplicitamente la trattazione mediante procedura informale, per quei casi che non cadono sotto l’art. 49 cpv. 1 LPGA, disposizione quest’ultima che prescrive invece la forma della decisione per le prestazioni di ragguardevole entità e in caso di disaccordo della persona assicurata. In queste evenienze, la trattazione informale é illecita.

Nella DTF 134 V 145, il Tribunale federale ha precisato che se l'assicuratore ha comunicato a torto il rifiuto (parziale o integrale) di prestazioni non già nella forma di una decisione formale, ma in modo informale, e la persona interessata non accetta il disposto rifiuto, quest'ultima deve di principio manifestare il proprio disaccordo *entro il termine di un anno*. In tale ipotesi l'assicuratore emanerà una decisione formale, contro la quale è data la facoltà di presentare opposizione. Senza tempestiva reazione, la decisione *de facto* acquisisce forza di cosa giudicata, così come se fosse stata emanata correttamente in ossequio all'art. 51 cpv. 1 LPGA.

Nella concreta evenienza, così come ha del resto riconosciuto lo stesso assicuratore resistente (cfr. doc. V, p. 3), il rifiuto di procedere a una riconsiderazione e a una revisione processuale della decisione su opposizione in questione, avrebbe dovuto essere oggetto di una decisione formale ex art. 49 cpv. 1 LPGA, anziché di una decisione *de facto*.

D’altro canto, dalle carte processuali emerge che l’assicurato ha tempestivamente (il

22 febbraio 2014) manifestato il proprio disaccordo con il contenuto della decisione informale del 13 febbraio 2014 (cfr. doc. 219), motivo per cui, in ossequio alla giurisprudenza federale appena citata, l’CO 1 é tenuto a emanare una decisione formale contro la quale è data la facoltà di presentare opposizione.

Ora, tra la ricezione dello scritto di contestazione dell’assicurato (25 febbraio 2014) e l’inoltro del ricorso per denegata giustizia da parte dello stesso assicurato (21 marzo 2014), é trascorso *meno di un mese.*

In simili circostanze, alla luce dei precedenti giurisprudenziali evocati al considerando 2.4., questa Corte ritiene che l'autorità amministrativa convenuta non si sia resa colpevole di un ritardo ingiustificato nei confronti dell’assicurato.

Il TCA raccomanda comunque all’amministrazione di procedere, *al più presto*, a emanare la decisione formale richiesta (ciò che essa ha peraltro dichiarato di essere pronta a fare - cfr. doc. V, p. 4: “… l’CO 1 renderà, non appena conclusa la presente vertenza, la relativa decisione formale.”).

Infine, va sottolineato che, in questa sede, il TCA è chiamato soltanto a stabilire se l'amministrazione si sia o meno resa colpevole di una denegata giustizia e non a statuire nel merito della lite. In una sentenza pubblicata *in* SVR 2001 UV 38, p. 109s., l’Alta Corte ha in effetti stabilito che l'oggetto di un ricorso presentato in base all'art. 56 cpv. 2 LPGA, é soltanto la verifica del preteso diniego o del preteso ritardo: il tribunale non può, quindi, decidere in merito alle prestazioni. Le prestazioni assicurative materiali, in effetti, non costituiscono l'oggetto litigioso di tale procedura.

Per questi motivi

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso per denegata giustizia è respinto.

2. Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.

3. Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.

L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.

Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni

Il presidente Il segretario

Daniele Cattaneo Fabio Zocchetti