Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium — 3-4-1-7-2000 Tallinna Halduskohtu taotluse kontrollida Elamuameti peadirektori 20. juuni 1995. a käskkirja nr 45 vastavust põhiseadusele läbivaatamine — RT III, 18, 188

RIIGIKOHTU PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUMI OTSUS Eesti Vabariigi nimel Tartus 22. juunil 2000. a 3-4-1-7-2000 Tallinna Halduskohtu taotluse kontrollida Elamuameti peadirektori 20. juuni 1995. a käskkirja nr 45 vastavust põhiseadusele läbivaatamine. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, koosseisus eesistuja Uno Lõhmus, liikmed Tõnu Anton, Lea Kivi, Ants Kull ja Jüri Põld, vaatas 13. juunil 2000. a avalikul kohtuistungil justiitsministri esindaja Enno Loonurme, majandusministri esindajate Eldur-Georg Ratniku ja Diana Reimani osavõtul ning kolleegiumi sekretäri Piret Lehemetsa juuresolekul läbi Tallinna Halduskohtu 11. mai 2000. a taotluse. I. Asjaolud ja menetluse käik 1. Elamuameti peadirektor andis 20. juunil 1995. a käskkirja nr 45 ««Hoonete registreerimise juhendi» kinnitamise kohta». Sellega kehtestati 1. juulist 1995. a «Hoonete registreerimise juhend» (edaspidi Juhend). Juhendit muudeti Elamuameti peadirektori 24. jaanuari 1996. a käskkirjaga nr 4. 2. Juta Nõulik taotles korduvalt Tallinna Hooneregistrilt õiendit Tallinnas Vilde tee 58–31 asuva korteri kuuluvuse ja õigusliku seisundi kohta, mida ta vajas korteriga tehingu tegemiseks. Hooneregister keeldus õiendi väljastamisest, põhjendades seda korterile pandud võõrandamiskeelu ja kompromissi kehtivusega pankrotimenetluses. 3. J. Nõulik esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse Tallinna Hooneregistri tegevusetuse peale ja taotles Tallinna Hooneregistrile ettekirjutuse tegemist talle Tallinnas Vilde tee 58–31 asuva korteri kohta omandiõiguse õiendi väljastamiseks. Kaebuse põhjendustes tugines J. Nõulik ka Juhendi p-dele 26 ja 30, väites, et nendest tulenevalt on hooneregister kohustatud huvitatud isikule väljastama õiendi ka siis, kui hoonel lasuvad kitsendused. 4. Tallinna Halduskohtu 5. mai 2000. a otsuses leiti, et Juhend on põhiseadusevastane ega kuulu seetõttu asjas kohaldamisele. Hooneregistri suhtes tuleb kohaldada andmekogude seadust. Kohtuotsusega tunnistati Elamuameti peadirektori 20. juuni 1995. a käskkiri nr 45 ««Hoonete registreerimise juhendi» kinnitamise kohta» põhiseadusevastaseks. 5. Tallinna Halduskohus esitas 11. mail 2000. a Riigikohtule taotluse kontrollida nimetatud käskkirja vastavust põhiseadusele. II. Õiguslik põhjendus Asjaosaliste põhjendused 6. Tallinna Halduskohtu taotluse kohaselt on Elamuameti peadirektori 20. juuni 1995. a käskkiri nr 45 vastuolus Vabariigi Valitsuse seadusega ning seetõttu ka põhiseaduse § 3 lg-ga 1. Tulenevalt põhiseaduse § 3 lg-st 1 ja § 87 p-st 7 ei tohi valitsusasutus kehtestada õigusakte, mis on vastuolus seadusega ja milleks puudub seaduslik volitus. Elamuameti peadirektori 20. juuni 1995. a käskkiri nr 45 on vastuolus 13. detsembril 1995. a vastu võetud ja 1. jaanuaril 1996. a jõustunud Vabariigi Valitsuse seadusega. Selle seaduse § 70 lg 1 järgi on amet seaduses sätestatud ning ministeeriumi valitsemisalas tegutsev valitsusasutus, millel on juhtimisfunktsioon ja mis teostab riiklikku järelevalvet ning kohaldab riiklikku sundi seaduses ettenähtud alustel ja ulatuses. Vabariigi Valitsuse seaduse § 74 lg 1 kohaselt on ameti peadirektoril õigus anda seaduse, Vabariigi Valitsuse määruse või korralduse või ministri määruse või käskkirja alusel teenistusalastes küsimustes käskkirju. Käskkiri on halduse üksikakt. Vaatamata sellele, et Juhend on kehtestatud käskkirja kui vormilt üksikaktiga, on see oma sisult õigustloov akt. 7. Õiguskantsler leiab, et Elamuameti peadirektori 20. juuni 1995. a käskkiri nr 45 on õigustloov akt, mille andmiseks Elamuameti peadirektoril puudus pädevus. Vastavalt põhiseaduse § 87 p-le 6 ja § 94 lg-le 2 võivad õigustloovaid akte anda Vabariigi Valitsus ja minister, kui seadusandja on neid selleks volitanud. 8. Justiitsminister peab Tallinna Halduskohtu taotlust põhjendatuks. Põhiseaduse § 86 kohaselt kuulub täidesaatev võim Vabariigi Valitsusele, kes vastavalt põhiseaduse § 87 p-le 6 annab seaduse alusel ja täitmiseks määrusi ja korraldusi. Põhiseaduse § 94 lg 2 kohaselt korraldab ministeeriumi valitsemisalasse kuuluvaid küsimusi minister, andes selleks seaduse alusel ja täitmiseks määrusi ja käskkirju. Tulenevalt 20. oktoobril 1992. a vastu võetud Vabariigi Valitsuse seaduse (kehtetu 1. jaanuarist 1996) §-dest 36 ja 37 võis ameti peadirektor, analoogiliselt ministeeriumi kantsleriga, anda käskkirju asutusesisese asjaajamise ja personali töö korraldamiseks. Vaidlustatud käskkiri ei piirdu aga hooneregistri sisemise töö- ja asjaajamise korra reguleerimisega, vaid sisaldab hulgaliselt väljapoole suunatud käitumisreegleid, mille kehtestamine pole ameti peadirektori pädevuses. 9. Majandusminister on arvamusel, et Tallinna Halduskohtu taotlus on formaaljuriidiliselt põhjendatud. Kuna Juhendi nõuete kohaselt on korraldatud nii Tallinna kui ka kõigi maakondade hooneregistrite sisemine asjaajamine, siis peatub selle põhiseadusevastaseks tunnistamisel uue vastava õigusakti kehtestamiseni kõigi hooneregistrite tegevus. See võib kaasa tuua tsiviilkäibe ajutise peatumise vallasvaraks olevate hoonete ja ruumide ning nende kinnistute osas, mille oluliseks osaks on ehitis. Kohtukolleegiumi seisukoht 10. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium nõustub õiguskantsleri ja justiitsministri arvamusega, et Elamuameti peadirektori 20. juuni 1995. a käskkiri nr 45 sisaldab üldkohustuslikke käitumisreegleid, mida kohaldatakse määramata arvu isikute suhtes abstraktsel hulgal juhtudel. 11. Vastavalt põhiseaduse §-le 86 kuulub täidesaatev riigivõim Vabariigi Valitsusele, kes põhiseaduse § 87 p 6 kohaselt annab seaduse alusel ja täitmiseks määrusi ja korraldusi. Põhiseaduse § 94 lg 2 sätestab, et ministeeriumi valitsemisalasse kuuluvaid küsimusi korraldab minister, andes selleks seaduse alusel ja täitmiseks määrusi ja käskkirju. Vaidlustatud käskkirja andmise ajal kehtinud Vabariigi Valitsuse seaduse § 35 järgi võidi ministri valitsemisalas moodustada ameteid, mida vastavalt sama seaduse §-le 36 juhtis minister direktorite kaudu. Ametite direktoritele seadus üldaktide andmise õigust ette ei näinud. Juhendit muudeti Elamuameti peadirektori 24. jaanuari 1996. a käskkirjaga nr 4, kui kehtis 1. jaanuaril 1996. a jõustunud Vabariigi Valitsuse seadus. Selle seaduse § 74 lg 1 kohaselt on ameti peadirektoril õigus anda seaduse, Vabariigi Valitsuse määruse või korralduse või ministri määruse või käskkirja alusel teenistusalastes küsimustes käskkirju. Seega puudus Elamuameti peadirektoril üldaktide andmise õigus Vabariigi Valitsuse nii varasema kui ka uue seaduse järgi. 12. Eeltoodud põhjustel on Elamuameti peadirektori 20. juuni 1995. a käskkiri nr 45 vastuolus põhiseaduse § 3 lg-ga 1, mille kohaselt tuleb riigivõimu teostada üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. 13. 19. aprillil 1997. a jõustunud andmekogude seaduse § 52 lg 1 nõudis, et riikliku registri või andmebaasi põhimäärus, mis on vastu võetud enne andmekogude seaduse jõustumist, tuleb kahe aasta jooksul selle seadusega vastavusse viia. Eesti riikliku hooneregistri põhimäärus on kinnitatud Vabariigi Valitsuse 20. detsembri 1990. a korraldusega nr 378-k. Seda on muudetud Vabariigi Valitsuse 21. juuli 1998. a ja 14. märtsi 2000. a korraldusega. Hooneregistri põhimäärus on senini andmekogude seadusega kooskõlla viimata. Järelikult on Vabariigi Valitsus jätnud temale seadusandja antud ülesande täitmata. Andmekogude seaduse § 35 näeb ette, mida tuleb riikliku registri pidamise põhimääruses sätestada. Osa selle paragrahvi kohaselt riikliku registri põhimääruses reguleerimisele kuuluvatest küsimustest on praegu reguleeritud Eesti Riikliku Hooneregistri põhimääruse ning osa Juhendiga. Kolleegium on seisukohal, et Juhendi kehtetuks tunnistamine, andmata valitsusele veel aega riikliku hooneregistri põhimääruse andmekogude seadusega vastavusse viimiseks, ei ole mõistlik. Vaidlustatud käskkirjaga antud regulatsiooni lakkamine võib halvata ehitiste ja nende osade tsiviilkäivet ning rikkuda põhiseaduslikku õigust omandit vabalt käsutada. Neil kaalutlustel kolleegium leiab, et Elamuameti peadirektori 20. juuni 1995. a käskkiri nr 45 tuleb kehtetuks tunnistada 1. septembrist 2000. a, kui selleks ajaks ei ole andmekogude seaduse alusel antud hooneregistri põhimäärus jõustunud. Juhindudes põhiseaduse § 152 lg-st 2 ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 19 lg 1 p-st 2, Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium otsustab: Tunnistada Elamuameti peadirektori 20. juuni 1995. a käskkiri nr 45 ««Hoonete registreerimise juhendi» kinnitamise kohta» kehtetuks hooneregistri uue põhimääruse jõustumisest, kuid hiljemalt 1. septembrist 2000. a. Otsus jõustub väljakuulutamisest, on lõplik ega kuulu edasikaebamisele. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi esimees U. LÕHMUS