Riigikohtu Halduskolleegium — 3-3-1-16-03 Riigikohtu halduskolleegiumi 17. aprilli 2003. a kohtuotsus Vladimir Sedõševi kaebuses siseministri 26. juuli 2001. a käskkirja nr 322 tühistamiseks — RT III, 15, 140

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-16-03 Otsuse kuupäev 17. aprill 2003. a Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann Kohtuasi Vladimir Sedõševi kaebus siseministri 26. juuli 2001. a käskkirja nr 322 tühistamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 13. novembri 2001. a otsus haldusasjas nr 3-1468/2001 ja Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 25. oktoobri 2002. a otsus haldusasjas nr 2-3/158/02 Menetluse alus Riigikohtus Vladimir Sedõševi kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine 20. märts 2003. a Kohtuistungil osalenud isikud Vladimir Sedõšev, Veera Jartseva; Siseministri esindaja vandeadvokaadi vanemabi Mari Oro Resolutsioon 1. Jätta Vladimir Sedõševi kassatsioonkaebus rahuldamata. 2. Muuta Tallinna Halduskohtu 13. novembri 2001. a otsust haldusasjas nr 3-1468/2001 ja Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 25. oktoobri 2002. a otsust haldusasjas nr 2-3/158/02 motiive, asendades otsustes need motiivid, milles väidetakse perekonnapõhiõiguse riive puudumist, Riigikohtu otsuse asjakohaste motiividega. Muus osas jätta halduskohtu ja ringkonnakohtu otsus muutmata. 3. Arvata kautsjon riigituludesse. Asjaolud ja menetluse käik 1. 23. veebruaril 2001 esitas Vladimir Sedõšev tähtajalise elamisloa pikendamise taotluse. Siseminister keeldus 26. juuli 2001. a käskkirjaga nr 322 elamisloa pikendamisest. Käskkirja kohaselt on V. Sedõšev Vene Föderatsiooni kodanik, kes teenis aastail 1976–1994 kaadrisõjaväelasena endise Nõukogude Liidu relvajõududes, kust arvati reservi vanemlipniku auastmes. V. Sedõšev on Ameerika Ühendriikide abiprogrammi raames saanud korteri Vene Föderatsioonis. Elamisloa andmisest keeldumise alustena märgiti välismaalaste seaduse § 12 lg 4 p 7 ja lg 9 p 4. 2. V. Sedõšev esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada siseministri nimetatud käskkiri. Tallinna Halduskohus jättis kaebuse rahuldamata. 3. V. Sedõševi apellatsioonkaebuses paluti halduskohtu otsus tühistada ja teha uus otsus, millega tühistada siseministri vaidlustatud käskkiri. 4. Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium jättis apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata. Ringkonnakohus põhjendas otsust järgmiselt: 1) Siseminister on käskkirjades viidanud ebaõigele pädevusnormile – Vabariigi Valitsuse 23. novembri 1999. a määrusega nr 362 kinnitatud korra punktile 23, mis reguleerib elamisloa andmist. Tulnuks viidata elamislubade pikendamist reguleerivale korra punktile 74. Viide ebaõigele pädevusnormile ei anna alust käskkirjade tühistamiseks, sest kaebuse esitajad kuuluvad isikute ringi, kelle elamislubade pikendamise otsustamise õigus on siseministril. 2) V. Sedõšev pole isik, kellele elamisloa andmist reguleerib Kokkulepe ja kellele elamisloa andmisest keeldumise saab 26. juulil 1994. a sõlmitud «Eesti Vabariigi ja Vene Föderatsiooni vahelise Kokkuleppe Vene Föderatsiooni relvajõudude pensionäride sotsiaalsete tagatiste küsimustes Eesti Vabariigi territooriumil» (Kokkulepe) art 2 p 1 kohaselt otsustada üksnes Vabariigi Valitsus, sest ta polnud erru arvatud ega saanud Vene Föderatsiooni sõjaväepensioni enne 26. juulit 1994. Vaidlus puudub selle üle, et V. Sedõšev arvati Vene Föderatsiooni relvajõududest erru 4. oktoobrist 1994 ja sõjaväepension määrati talle 5. oktoobrist 1994. Asjaolu, et V. Sedõšev oli juunis 1994 välja antud käskkirja kohaselt arvatud reservi, ei oma Kokkuleppe kohaldamise seisukohalt tähtsust, kuna Kokkulepe laienes isikutele, kes olid Kokkuleppe sõlmimise päevaks erru arvatud. 3) Siseminister motiveeris käskkirja nr 322 sellega, et Vene Föderatsiooni relvajõududes kaadrisõjaväelasena teeninud V. Sedõšev on Ameerika Ühendriikide abiprogrammi raames saanud endale ja oma perekonnale korteri Vene Föderatsioonis. Käskkirja õiguslike alustena viidati VS § 12 lg 4 p-le 7 ja lg 9 p-le 4. 4) Haldusasja materjalidega on tõendatud, et V. Sedõšev sai USA abiprogrammi alusel Vene Föderatsioonis korteri. Korteri omandamise on V. Sedõšev õigeks võtnud, kuid leiab, et korterit ei eraldatud USA abiprogrammi raames. Nii V. Sedõšev kui ka V. Jartseva on kinnitanud, et korter on käesolevaks ajaks ära müüdud ning raha on kulutatud laste õpinguteks. Kohtutoimikus olevad tõendid kinnitavad V. Sedõševi osalemist USA abiprogrammis ning eluruumi saamist just nimetatud programmi raames eraldatud vahendite arvelt. 5) Välismaalaste seaduse § 12 lg 9 punktil 4 (jõustus 1. oktoobril 1999. a) pole otseses tähenduses tagasiulatuvat jõudu, kuid sellel sättel on tagasiulatuv mõju, mis väljendub selles, et normis ettenähtud tulevikus saabuv õiguslik tagajärg seotakse minevikus, enne normi kehtestamist toimunud sündmusega. Selle punkti alusel tuleb elamisloa pikendamisest keelduda ka välismaalasele, kes on saanud rahvusvahelise abiprogrammi kaudu korteri välismaal enne selle punkti jõustumist ning siseminister ei ole VS § 12 lg 9 p 4 kohaldamisel selles osas eksinud. 6) Sellele sättele tagasiulatuva mõju andmine ei anna aga alust sätet põhiseadusevastaseks tunnistada. Kuigi sättele tagasiulatuva mõju andmine ei ole üldreeglina kooskõlas õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõttega, tuleb antud juhul arvestada selle sätte reguleerimisala eripära. Välismaalaste seaduse § 12 lg 9 p 4 näeb ette nendele isikutele tähtajalise elamisloa andmisest ja pikendamist keeldumise, kes on varem oma aktiivse tegevusega (Eestist lahkumiseks toetuse taotlemine, kinnitus lahkuda Eestist elamispinna saamisel, abiprogrammide vahendusel välismaal elamispinna hankimine) väljendanud soovi ja valmisolekut Eestist lahkuda ja muuta oma elukorraldust. Seega ei saa Eestist lahkumise vajaduse saabumine olla nende isikute jaoks üllatus. VS § 12 lg 9 p 4 sätestatud tingimused oleksid olulise tähtsusega ka juhul, kui tuleks arvestada Eestist lahkumise tagajärgi kauaaegsele sisserändajale, tema perekonnaliikmetele ja sisserändaja seotust päritolumaaga. Kui isik on Eestist lahkumist eeldava enda taotletud hüve saanud, siis ei ole ainuüksi asjaolu, et ta hiljem ümber mõtleb ja ei soovi Eestist lahkuda, põhjuseks, et käsitada tema hiljem esitatud elamisloa taotluse ilma erandi tegemise võimaluseta rahuldamata jätmist sätestavat normi põhiseadusevastasena. 7) Halduskohus on põhjendatult leidnud, et V. Sedõšev osales abiprogrammis vabatahtlikult ja teadlikult ning talle olid arusaadavad selle tagajärjed, kuna korteri saamise tingimuseks oli Eestis asuva eluruumi mahajätmine tema ja ta perekonna poolt. 8) Kui seaduses ettenähtud sisuga haldusakti andmisega ei kaasne isiku õiguste riivet, siis ei saa sel juhul ka seadus, mis ei näe ette kaalutlusõiguse teostamist, isiku õigusi rikkuda. Proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt peaks seadus võimaldama täitevvõimule haldusakti andmisel kaalutlusõigust teostada ja küsimuse lahendamisel olulise tähtsusega asjaolusid arvesse võtta. Kuid haldusakti andmisel on kaalutlusõiguse teostamiseks vajadust juhul, kui on vaja kaaluda omavahel haldusakti andmisega kaasneva isiku õiguste riive tõsidust ja haldusaktiga taotletava avaliku huvi olulisust. Kui seaduses ettenähtud sisuga haldusakti andmisega ei kaasne isiku õiguste riivet, siis ei saa sel juhul ka seadus, mis ei näe ette kaalutlusõiguse teostamist haldusakti teostamisel ja kirjutab ette kindla sisuga haldusakti andmise, isiku õigusi rikkuda. 9) Põhjendatud pole apellandi väide, et vaidlustatud käskkirjaga rikutakse tema õigust perekonnaelule. Kaebuse esitaja perekonnaliikmeks on tema abikaasa V. Jartseva ja V. Jartseva täisealine poeg A. Jartsev, kes on Vene Föderatsiooni kodanikud ja elavad Eestis alalise elamisloa alusel. Miski ei takista neil elamast perekonnaelu kodakondsusjärgses riigis. Arvestades käesoleva haldusasja erandlikke asjaolusid, ei riku V. Sedõševile elamisloa andmisest keeldumine tema õigust perekonnaelule. V. Sedõšev märkis nii V. Jartseva kui A. Jartsevi abiprogrammis vajalike dokumentide täitmisel perekonnaliikmetena. Abiprogramm oligi ette nähtud terve perekonna ümberasumise toetamiseks. Abiprogrammis osalemine oli perekonnas läbi räägitud ning selles osalemise tagajärjed pidid olema perekonnale teada. Seega oli V. Sedõševi perekond otsustanud Eestist lahkuda ja taotles seetõttu korterit. Sihtotstarbeliselt eraldatud korteri müümine ning sellest saadud raha kulutamine ei anna alust nõuda, et riik tunnustaks V. Sedõševi õigust elada oma perekonnaelu just Eestis. 11) Kuna vaidlustatud käskkirjade üheks aluseks oli VS § 12 lg 9 p 4, mis ei näe ette võimalust erandina elamisloa pikendamiseks, siis ei olnud vastustaja kohustatud nendes käskkirjades esitama muid põhjusi, miks kaebajate elamislubade pikendamisest keelduti. Menetlusosaliste põhjendused Riigikohtus 5. V. Sedõšev palub kassatsioonkaebuses tunnistada VS § 12 lg 9 p 4 kehtetuks, tühistada ringkonnakohtu otsus ja teha uus otsus, millega kohustada vastustajat lahendama elamisloa pikendamise taotlus ühe kuu jooksul, arvates kohtuotsuse jõustumisest. Kassaator väidab järgmist: 1. Kassaator on Kokkuleppe subjekt. Ta on 29. juulist 1994 Vene Föderatsiooni sõjaväepensionär. 2. Siseminister andis ebaõigesti tagasiulatuva tähenduse VS § 12 lg 9 p-le 4, mis jõustus aastal 1999. Ringkonnakohus leidis ebaõigesti, et see säte on tagasiulatuva mõjuga ja selle kohaldamine polnud vastuolus põhiseadusega. 3. Kohus jättis VS § 12 lg 9 p 4 ebaõigesti põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamata. Vaidlustatud käskkiri rikub V. Sedõševi õigust perekonna- ja eraelu puutumatusele. Kohus on leidnud, et kaebaja abikaasa ja täisealine laps on Eestis alalise elamisloa alusel elavad Vene Föderatsiooni kodanikud ja miski ei takista neil elamast perekonnaelu kodakondsusjärgses riigis. V. Sedõševil pole aga tegelikult võimalik elada abiprogrammi raames Venemaal saadud korteris, sest see korter on müüdud. Abiprogrammis osales ta seetõttu, et tal puudus vajalik kindlustunne Eesti riigi stabiilsuse ja arengu ning siin edasi elamise võimaluste suhtes. Ta elab Eestis alates aastast 1976. Ebaõige on ringkonnakohtu väide, et ei riivata põhiseaduse §-des 26 ja 27 sätestatud põhiõigusi. Välismaalaste seaduse § 12 lg 9 p 4 on vastuolus põhiseaduse §-dega 3, 10, 11, 26 ja Euroopa Inimõiguste Konventsiooni artikli 8 lg-ga 2. Kuna VS § 12 lg 9 p-s 4 sätestatud piirangud on ebaselged ega kaitse konkreetseid põhiseaduslikke väärtusi, mida saab tunnustada kui põhiõiguse piiramise legitiimset eesmärki, siis on nad ebaproportsionaalsed ja põhiseadusevastased. 4. Siseministri käskkiri on ebapiisavalt motiveeritud, mistõttu ta pole kontrollitav. Kaalutud ei ole tagajärgi, mis kaasnevad V. Sedõševi kui kauaaegse sisserändaja elamisloa pikendamisest keeldumisega. Siseministril oli kohustus kohaldada diskretsiooniõigust tulenevalt rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtetest. 6. Siseministri esindaja leiab kirjalikus vastuses, et kassatsioonkaebus pole põhjendatud. Riigikohtu halduskolleegiumi seisukoht 7. Käesolev asi on paljuski analoogiline Riigikohtu halduskolleegiumi 13. veebruari 2003. a istungil läbi vaadatud haldusasjaga nr 3-3-1-11-03 (RT III 2003, 8, 84), milles tehtud otsuse kolleegium tegi teatavaks 17. märtsil 2003. a. Nii käesolevas asjas kui ka asjas nr 3-3-1-11-03 on vaieldud Eesti Vabariigi ja Vene Föderatsiooni poolt 26. juulil 1994. a sõlmitud «Eesti Vabariigi ja Vene Föderatsiooni vahelise Lepingu Vene Föderatsiooni relvajõudude väljaviimisest Eesti Vabariigi territooriumilt ning nende sealviibimise tingimustest» (Leping) ja «Eesti Vabariigi ja Vene Föderatsiooni vahelise Kokkuleppe Vene Föderatsiooni relvajõudude pensionäride sotsiaalsete tagatiste küsimustes Eesti Vabariigi territooriumil» (Kokkulepe) ning välismaalaste seaduse § 12 lg 9 p 4 kohaldamise üle. Mõlemas asjas on vaidluse objekte kaks. Esiteks, millistel tingimustel on Vene Föderatsiooni relvajõududes teeninud kaadrisõjaväelased elamisloa pikendamisel Kokkuleppe subjektiks. Teiseks, kas kaebaja elamisloa pikendamise taotluse võis jätta rahuldamata VS § 12 lg 9 p 4 alusel, mis erandi tegemise võimalust andmata keelab pikendada elamisluba isikule, kes sai rahvusvahelise abiprogrammi kaudu korteri välismaal. Asjade analoogilisuse tõttu peab kolleegium käesolevas otsuses võimalikuks viidata asjas nr 3-3-1-11-03 tehtud otsuses materiaalõiguse kohaldamisel võetud seisukohtadele pikemalt kordamata viimatinimetatud otsuses esitatud põhjenduste käiku. 8. Kolleegium asus haldusasjas nr 3-3-1-11-03 seisukohale, et Kokkuleppe subjektiks ei ole isikud, kes Eestis olid kaadrisõjaväelasena Vene Föderatsiooni relvajõudude tegevteenistuses 26. juulil 1994. a, üldjuhul samuti selliste isikute perekonnaliikmed. Kokkuleppe subjektiks on endise NSVL ja Vene Föderatsiooni relvajõududes kaadrisõjaväelasena teeninud isikud, kes olid arvatud erru ja said Vene Föderatsiooni vahendite arvelt pensioni või toetust enne 26. juulit 1994, samuti nende perekonnaliikmed. 9. Ringkonnakohus on tuvastanud, et V. Sedõšev polnud arvatud erru ega saanud Vene Föderatsioonilt sõjaväepensioni enne 26. juulit 1994. V. Sedõšev arvati Vene Föderatsiooni relvajõududest erru 4. oktoobrist 1994 ja sõjaväepension määrati talle 5. oktoobrist 1994. Asjaolu, et käskkiri V. Sedõševi reservi arvamiseks anti juunis 1994, ei oma Kokkuleppe kohaldamise seisukohalt tähtsust, kuna Kokkulepe laienes isikutele, kes olid Kokkuleppe sõlmimise päevaks erru arvatud. Seega ei saa V. Sedõševi käsitleda Kokkuleppe subjektina. 10. Ringkonnakohus ja halduskohus leidsid, et V. Sedõševi elamisloa pikendamisest keeldumise puhul pole perekonnapõhiõiguse riivet ehk sekkumist nimetatud põhiõigusesse. Ka haldusasjades nr 3-3-1-11-03 ja 3-3-1-10-03 (RT III 2003, 8, 83) olid ringkonnakohus ja halduskohus seisukohal, et elamisloa pikendamisest keeldumine ei riiva õigust perekonnaelule. Nendes asjades leidis Riigikohtu halduskolleegium, et nimetatud põhiõigust on siiski riivatud, ja asus seejärel tuvastama, kas põhiõigusesse sekkumisel seda õigust ka rikuti. Nendes asjades jõudis kolleegium lõppjäreldusele, et elamisloa pikendamisest keeldumisel perekonnapõhiõigust ei rikutud. Ka käesolevas asjas on kolleegium seisukohal, et tegemist on perekonnapõhiõiguse riivega, kuid seda õigust pole rikutud. Tõendatud on, et V. Sedõšev omandas Ameerika Ühendriikide abiprogrammi alusel oma kodakondsusjärgses riigis Vene Föderatsioonis korteri, mis tänaseks on maha müüdud ja mille eest saadud raha väidetavalt kulutatud lapsele hariduse andmiseks. Tema perekonnaliikmeteks on abikaasa V. Jartseva ja V. Jartseva täisealine poeg A. Jartsev, kes on Vene Föderatsiooni kodanikud ja elavad Eestis alalise elamisloa alusel. Kolleegium nõustub ringkonnakohtuga, et V. Sedõševi elamisloa pikendamisest keeldumine ei riku tema õigust perekonnaelule. Perekonnaelu elamiseks kodakondsusjärgses riigis pole takistusi. Abiprogramm oli ette nähtud terve perekonna ümberasumise toetamiseks. Sihtotstarbeliselt eraldatud korteri müümine ning sellest saadud raha kulutamine ei anna alust nõuda, et riik tunnustaks V. Sedõševi õigust elada oma perekonnaelu just Eestis. 11. Asjas nr 3-3-1-11-03 leidis kolleegium, et seadusandja on omistanud VS § 12 lg 9 p-le 4 tagasiulatuva mõju (ebaehtsa tagasiulatuva jõu), mis iseenesest pole põhiseadusevastane. Tagasiulatuva jõu võib anda ka koormavale seadusesättele, kui selleks on põhjendatud vajadus ja sellega ei kahjustata ebaproportsionaalselt isiku õiguspärast ootust. Üldjuhul tõepoolest ei tohi usalduse kaitse seisukohalt anda isikule negatiivseid tagajärgi toovale seadusele tagasiulatuvat mõju. Nimetatud asjas ei lugenud kolleegium VS § 12 lg 9 p 4 põhiseadusevastaseks. Samale seisukohale asus kolleegium ka 17. märtsil 2003. a haldusasjas nr 3-3-1-10-03 tehtud otsuses. Välismaalaste seaduse § 12 lg 9 p 4 näeb ette nendele isikutele tähtajalise elamisloa andmisest ja pikendamist keeldumise, kes varem oma aktiivse tegevusega – Eestist lahkumiseks toetuse taotlemisega, lubadusega lahkuda Eestist korteri saamisel, abiprogrammide vahendusel välismaal korteri hankimisega – on väljendanud soovi ja valmisolekut Eestist lahkuda ning muuta oma elukorraldust. Nimetatud abiprogrammi kaudu korteri saanud isikud võtsid endale vabatahtlikult kohustuse jätta maha senine korter (kodu) ning lahkuda Eestist ja edaspidi viibida Eestis välismaalasena üldistel alustel. Seega ei saa 1999. aastal välismaalaste seaduses sätestatud regulatsioon, mis lõppkokkuvõttes võimaldab sellistel isikutel Eestis viibida vaid viisa alusel, olla isikule üllatuslik. Usalduse kaitse seisukohalt pole kolleegiumi arvates see regulatsioon põhiseadusevastane. Kui isik on Eestist lahkumist eeldava enda taotletud hüve saanud, siis ei ole ainuüksi see asjaolu, et ta hiljem ümber mõtleb ega soovi enam Eestist lahkuda, põhjuseks, et käsitada VS § 12 lg 9 p 4 põhiseadusevastasena. Ringkonnakohus on leidnud, et V. Sedõšev osales abiprogrammis vabatahtlikult ja teadlikult ning talle olid arusaadavad selle tagajärjed. Seega ei saa talle Eestist lahkumise nõue olla üllatuslik. 12. Asjas nr 3-3-1-11-03 leidis kolleegium, et täitevvõimule seadusega kaalutlusõiguse mitteandmine ei muuda iseenesest seadust põhiseadusevastaseks. Ka regulatsioon, mis ei võimalda kaalutlusõigust, võib anda proportsionaalse tulemuse. Abiprogrammi raames korteri saamine tähendas, et isik on arvestanud asjaoluga, et korter eraldatakse talle sinna elama asumiseks, korteri saamine tingib Eestis asuva elamispinna mahajätmise, lahkumise Eestist ja võimaluse pöörduda Eestisse vaid välismaalasena viisa alusel. Abiprogrammis osalemisega on isik Eestist lahkumisel kindlustanud oma perekonna vajalikus suuruses eluruumiga teises riigis. Abiprogrammis osalemise ja selliste kohustuste võtmise ja õiguste omandamisega lõi isik tiheda sideme oma kodakondsusjärgse riigiga. Kui isik on Eestist lahkumist eeldava enda taotletud hüve – korteri – saanud, siis ei ole ainuüksi asjaolu, et ta hiljem ümber mõtleb ega soovi enam Eestist lahkuda, põhjuseks, et käsitleda tema hiljem esitatud elamisloa taotluse rahuldamata jätmist sätestavat normi põhiseadusevastasena. Need asjaolud on olulised ka juhul, kui diskretsiooni korras otsustatakse kauaaegse sisserändaja ja tema perekonnaliikmete elamisloa pikendamist. Ringkonnakohus tuvastas, et V. Sedõšev sai abiprogrammi raames Vene Föderatsioonis korteri. V. Sedõšev on abiprogrammis osalemiseks andnud kirjaliku kohustuse, milles ta teatab soovist osaleda abiprogrammis ja kinnitab, et elamispinna saamisel jätab tema ja tema perekond Eestis asuva eluaseme maha ja saab edaspidi Balti riikidesse sõita välismaalasena üldistel alustel. Sellistel tingimustel saadud korteri mahamüümine ja saadud raha äratarvitamine ei muuda VS § 12 lg 9 p-s 4 sätestatud regulatsiooni ebaproportsionaalseks. Tõnu ANTON Jüri PÕLD Harri SALMANN