Administrative court quashes agency decision on animal welfare payment reduction due to flawed evidence basis.

I. Tožbi se ugodi, odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja št. 33101-52636/2016 z dne 16. 11. 2017 se odpravi.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 298,65 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

[JEDRO]

Nepravilna je presoja organa, da plačilna naloga z dne 6. 1. 2017 dokazujeta novo dejstvo, ki bi moglo pripeljati do drugačne odločbe o tožničinih zahtevkih KOPOP za leto 2016, torej z uveljavitvijo znižanja plačila. Tisto dejstvo, ki ga dokazujeta, je namreč nezagotovitev predpisanih pogojev pri reji živali, kar je kršitev 7. člena ZZZiv in sankcija za tako ravnanje oziroma opustitev je globa za prekršek (46. a člen ZZZiv); plačilna naloga pa nista podlaga oziroma ne dokazujeta dejstva, relevantnega za znižanje plačila zaradi kršitve 145. zahteve iz okvira PZR v Prilogi1 Uredbe o navzkrižni skladnosti (Dobrobit rejnih živali).

[OBRAZLOŽITEV]

1. Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je na podlagi 45. člena Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1) ter v zvezi s 1. točko 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v obnovljenem postopku odpravila svojo odločbo z dne 10. 5. 2017 in jo nadomestila z izpodbijano odločbo, s katero je v spornem delu glede znižanja plačila zahtevkov KOPOP odločila – v primerjavi z odločbo z dne 10. 5. 2017 – o dodatnem znižanju v višini 9.547,31 EUR zaradi navzkrižne skladnosti. V obrazložitvi odločbe organ navaja, da je 6. 7. 2017 prejel plačilna naloga Uprave Republike Slovenije za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin, Inšpekcije za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin (v nadaljevanju UVHVVR), iz katerih je razvidno, da je tožnica v letu 2016 kršila predpisane zahteve ravnanja ter dobre kmetijske in okoljske pogoje pri kmetovanju. Ugotovljena je bila ena ali več kršitev navzkrižne skladnosti: znotraj področja Dobrobit živali za zahtevo Dobrobit rejnih živali. Odstotek oziroma vsota odstotkov kršitev posameznih predpisanih zahtev ravnanja (v nadaljevanju PZR) ali standarda je 5 %. Pri pregledu na kraju samem je v okviru PZR za Dobrobit rejnih živali ugotovljeno, da KMG nima določene odgovorne osebe za ustrezno oskrbo živali oziroma da živali niso vsaj enkrat dnevno pod njenim rednim nadzorom, kar skladno z Uredbo o navzkrižni skladnosti (v nadaljevanju Uredba 2) in Prilogo 1 predstavlja kršitev v višini 5 %.

2. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 14. 3. 2018 zavrnilo tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa.

3. Tožnica v tožbi navaja, da je nepravilna ugotovitev prvostopenjskega organa, da naj bi ne imela določene odgovorne osebe za ustrezno oskrbo živali oziroma da živali niso vsaj enkrat dnevno pod njenim nadzorstvom. Tožnica je imela v obravnavanem obdobju angažirano odgovorno osebo A.A., ki je redno skrbel za vse živali na farmi ..., kar je tožnica inšpekcijskemu organu sporočila v dopisu z dne 22. 12. 2016. Vse navedeno izhaja tudi iz zapisnikov o inšpekcijskem ogledu z dne 13. 12. 2016 in 23. 1. 2017, kjer obravnavana kršitev ni bila ugotovljena oziroma evidentirana.

Navedeno je tožnica uveljavljala že v pritožbi, vendar se drugostopenjski organ do tega očitka ni opredelil, zaradi česar je bila tožnici kršena pravica do izjave. Drugostopenjski organ se sicer v odločbi sklicuje na plačilni nalog, ki ga je inšpekcijski organ izdal 6. 1. 2017, vendar tudi v tej odločbi očitana kršitev ni bila obravnavana, saj je bil prekršek ugotovljen zaradi nezagotovitve bivališča in higiene živali 46.a člen Zakona o zaščiti živali (v nadaljevanju ZZZiv). Stališče tožnice podpira tudi praksa Upravnega sodišča, npr. sodni odločbi I U 4/2016 z dne 13. 12. 2016 in I U 1729/2015 z dne 13. 12. 2016.

Navedeno potrjuje, da je bilo v izpodbijani odločbi dejansko stanje nepravilno ugotovljeno, saj v procesnem gradivu ni podana podlaga za zaključek, da tožnica ni spoštovala PZR. V dokazne namene se tožnica sklicuje na svoj dopis z dne 22. 12. 2016, na zapisnika o inšpekcijskem ogledu z dne 13. 12. 2016 in 23. 1. 2017, na plačilni nalog z dne 6. 1. 2017, predlaga pa tudi zaslišanje direktorice tožnice. Podredno tožnica navaja tudi, da je znesek vračila neposrednih plačil (5 %) pretiran. V obravnavanem primeru se namreč tožnici očita zgolj ena nenamerna kršitev, za katero je v prilogi PZR 13 Uredbe o navzkrižni skladnosti predvideno, da se za popravljivo kršitev oziroma za srednje težko PZR izreče (največ) 3 % zmanjšanje skupnega zneska neposrednih izplačil.

Povsem iz previdnosti tožnica še poudarja, da je v izpodbijani odločbi podan napačen izračun končnih znižanj, saj 5 % od skupnega zneska neposrednih plačil 181.398,85 EUR znaša 9.069,94 EUR, se pravi, da je presežek vračila v višini 477,37 EUR v vsakem primeru neutemeljen. Glede na navedeno tožnica sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa kot nezakonito odpravi in zadevo vrne v nov postopek, v katerem mora v roku 30 dni od prejema sodbe izdati novo odločbo. Tožnik pa je tožnici dolžan v paricijskem roku povrniti tudi stroške tega postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe kot neutemeljene iz razlogov, ki so navedeni v obrazložitvah odločb organov obeh stopenj ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne. Dodatno toženka še navaja, da predpisana zahteva ravnanja Dobrobit rejnih živali kot zahtevo za zavezanca določa, da mora biti na kmetijskem gospodarstvu določena odgovorna oseba za ustrezno oskrbo živali, da vsaj enkrat dnevno opravi redni nadzor nad njimi. Pri tem gre za izpolnjevanje zahtev iz 4. člena Direktive Sveta 98/58/ES z dne 20. 7. 1998 o zaščiti rejnih živali, zadnjič spremenjena z Uredbo sveta (ES) št. 806/2003 z dne 14. 4. 2003 in 3., 4., 5., 7. ter tretjega odstavka 8. člena ZZZiv, pa tudi 4. in 5. člena Pravilnika o zaščiti rejnih živali.

5. Tožnica v prvi pripravljalni vlogi prereka navedbe toženke v odgovoru na tožbo.

6. V nadaljnji pripravljalni vlogi toženka vztraja pri podanih navedbah ter sodišču predlaga, naj upošteva dosedanje njene navedbe in predloge.

7. Tožba je utemeljena.

8. V obravnavani zadevi je sporna v postopku obnove, vodenem na podlagi 45. člena ZKme-1, izdana odločba, s katero je organ (ponovno) odločil o tožničinih zahtevkih KOPOP za leto 2016, ker je po izdaji prvotne odločbe z dne 10. 5. 2017 prejel dva plačilna naloga inšpekcijskega organa, iz katerih je bilo razvidno, da je tožnica v letu 2016 kršila PZR ter dobre kmetijske in okoljske pogoje pri kmetovanju. S to (izpodbijano) odločbo, izdano v postopku obnove, je organ odločil o dodatnem znižanju plačil v višini 9.547,31 EUR. Tožnica v bistvenem ugovarja ugotovitvi o obstoju obnovitvenega razloga in ter podrejeno, da je ukrep nesorazmeren.

9. Kot izhaja iz izpodbijane odločbe, je organ vodenje postopka obnove oprl na 45. člen ZKme-1 in 1. točko 260. člena ZUP. Glede na to, da iz uvodnega stavka 45. člena ZKme-1 izhaja, da se postopek, ki je končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva, lahko obnovi (med drugim) iz razlogov iz zakona, ki ureja splošni upravni postopek, in da se obnova postopka lahko iz vseh razlogov začne po uradni dolžnosti (tretji odstavek 45. člena ZKme-1), to pomeni, da je organ v predmetni zadevi vodenje obnovljenega postopka mogel opreti na 1. točko 260. člena ZUP, 1 če je poprej ugotovil obstoj zakonskih pogojev (drugi odstavek 268. člena ZUP), to je obstoj obnovitvenega razloga in pravočasnost uvedbe obnove postopka (tretji in peti odstavek 45. člena ZKme-1).

10. Pravočasnost uvedbe obnovljenega postopka v obravnavani zadevi ni sporna; sporen je obstoj obnovitvenega razloga po 1. točki 260. člena ZUP, ki ga je organ v dejanskem pogledu utemeljeval z ugotovitvijo kršitve PZR ter dobrih kmetijskih in okoljskih pogojev pri kmetovanju, izkazanih s plačilnima nalogoma z dne 6. 1. 2017, izdanima tožnici in njeni odgovorni osebi.

11. Ugotovitev kršitve s plačilnima nalogoma z dne 6. 1. 2017 v zadevi ni sporna. Iz navedenih plačilnih nalogov izhaja, da gre po pravni opredelitvi prekrška za kršitev po drugem odstavku 46.a člena ZZZiv v povezavi z 2. točko prvega odstavka istega člena – nezagotovitev bivališča in higiene živalim, kot je glede na vrsto živali (govedo), pasmo, starost, stopnjo razvoja, prilagoditvi in udomačitvi primerno njenim fiziološkim in ekološkim potrebam v skladu z ustaljenimi izkušnjami in znanstvenimi spoznanji ter predpisanimi higienskimi pogoji. Iz opisa dejanskega stanja pa izhaja, natančno v kakšnih neprimernih razmerah so se nahajale živali na ... ob inšpekcijskem pregledu 13. 12. 2016.

12. Tisto dejansko stanje, na katero je organ oprl odločitev o znižanju plačila, (pa) je, kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe, da kmetijsko gospodarstvo nima določene odgovorne osebe za ustrezno oskrbo živali oziroma da živali niso vsaj enkrat dnevno pod njenim rednim nadzorom, saj tako dejansko stanje skladno z Uredbo 2 in Prilogo 1 predstavlja kršitev v višini 5 %.

13. Sodišče ugotavlja, da iz Priloge 1 Uredbe 2, PZR 13: Dobrobit rejnih živali, (res) izhaja za zavezanca zahteva (ki jo preverja kontrolor), da je na kmetijskem gospodarstvu določena odgovorna oseba za ustrezno oskrbo živali, da vsaj enkrat dnevno opravi redni nadzor nad njimi, in da je kršitev, če je ugotovljena s pravnomočno odločbo, sankcionirana z zmanjšanjem plačila za 5 %. Vendar pa sodišče pritrjuje tožnici, da kršitev takega normiranega dejanskega stanu v plačilnih nalogih z dne 6. 1. 2017 ni (bila) razlog za ugotovitev prekrška; prekršek je bil ugotovljen zaradi kršitve obveznosti, ki za skrbnika živali 2 (torej tožnico in odgovorno osebo) izhajajo iz 7. člena ZZZiv, 3 ter ne, ker bi tožnica ne imela določene odgovorne osebe za ustrezno oskrbo živali ter redni nadzor nad njimi.

14. Glede na navedeno je nepravilna presoja organa, da plačilna naloga z dne 6. 1. 2017 dokazujeta novo dejstvo, ki bi moglo pripeljati do drugačne odločbe o tožničinih zahtevkih KOPOP za leto 2016, torej z uveljavitvijo znižanja plačila po Prilogi 1 Uredbe 2. Tisto dejstvo, ki ga dokazujeta, je namreč nezagotovitev predpisanih pogojev pri reji živali, kar je kršitev 7. člena ZZZiv (ugotovljena na tožničini Farmi dne 13. 12. 2016), in sankcija za tako ravnanje oziroma opustitev je globa za prekršek (46. a člen ZZZiv); plačilna naloga pa nista podlaga oziroma ne dokazujeta dejstva, relevantnega za znižanje plačila zaradi kršitve 145. zahteve iz okvira PZR v Prilogi1 Uredbe 2 (Dobrobit rejnih živali). Tako to sodišče tudi že v sodbah I U 1729/2015 in I U 5/2016, obe z dne 13. 12. 2016, na kar se utemeljeno sklicuje tudi tožnica.

15. Drugostopenjski organ sicer navaja, da so obveznosti iz prvega odstavka 7. člena ZZZiv (da se zagotovi živalim v reji ustrezne pogoje glede bivanja, hrane, gibanja, svetlobe, toplote itd.) navedene med PZR Dobrobit rejnih živali, vendar – kot ugotavlja sodišče - identičnih zahtev med PZR Dobrobit rejnih živali v Prilogi 1 Uredbe 2 ni. S tako razširjajočo razlago 145. zahteve iz okvira PZR, da »je na kmetijskem gospodarstvu določena odgovorna oseba za ustrezno oskrbo živali, da vsaj enkrat dnevno opravi redni nadzor nad njimi«, v pomenu obveznosti zagotavljanja rejnim živalim pogojev glede bivališč, hrane, vode, gibanja, prostora, svetlobe, toplote, ločene nastanitve itd., ki jo ponuja drugostopenjski organ, in ki v celoti presega okvir jezikovne razlage, pa se sodišče ne strinja, saj je organ tudi ne utemelji z nobeno metodo razlage. Zato je taka razširjajoča razlaga PZR št. 145, ki jo zagovarja drugostopenjski organ, po mnenju sodišča povsem arbitrarna in je sodišče ne sprejema.

16. Toženka v odgovoru na tožbo sicer dodatno utemeljuje odločitev v izpodbijani odločbi - s čemer pa na presojo sodišča o utemeljenosti tožbe ne more vplivati, saj mora razloge za odločitev vsebovati upravni akt - in sicer v smislu, »da določitev odgovorne osebe pomeni tudi, da mora ta skrbeti za dobrobit živali ter če tega ne stori, da gre za kršitev PZR« ter navaja še, da predmetna PZR pomeni izpolnjevanje zahtev iz 4. člena Direktive Sveta 98/58/ES, 3., 4., 5., 7. in tretjega odstavka 8. člena ZZZiv ter 4. in 5. člena Pravilnika o zašćiti rejnih živali. Ne glede na navedeno sodišče dodaja, da določena vsebinska povezanost določb v navedenih pravnih aktih s 145. zahtevo iz okvira PZR Dobrobit rejnih živali še ne more pomeniti, da je kršitev navedene PZR mogoče utemeljiti s kršitvijo katerekoli od omenjenih pravnih določb, ugotovljeno v prekrškovnem postopku.

17. Ob povedanem se sodišče ne strinja z ugotovitvijo prvostopenjskega organa, da je podan obnovitveni razlog po 1. točki 260. člena ZUP ter sodi, da organ ni imel podlage za uvedbo obnove postopka odločanja o tožničinih zahtevkih za KOPOP za leto 2016 ter izdajo nove odločbe v obnovljenem postopku. Glede na to je sodišče tožbi ugodilo ter v obnovljenem postopku izdano izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakon o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v povezavi s 65. členom tega zakona, saj je namreč zahtevek sodišču, kako naj odloči, vsebovan v tožničinem tožbenem predlogu, ob tem ko je sodišče pred tem presodilo, da narava stvari tako odločanje dopušča ter da podatki postopka za odločitev tudi dajejo zanesljivo podlago.

18. Glede na odločitev sodišča sta tožbena ugovora o nesorazmernosti ukrepa znižanja plačila in kršitve pravice do izjave nerelevantna ter se sodišče do teh vsebinsko ne opredeljuje.

19. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, na seji, na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1.

20. O stroških postopka je sodišče odločilo na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUS-1. Tožnici je na podlagi prvega odstavka 154. člena Zakona o pravdnem postopku in prvega odstavka 155. člena tega zakona priznalo vse uveljavljane stroške, po 200 točk za tožbo in prvo pripravljalno vlogo (skupaj 400 točk) in 2 % za materialne stroške, povišano za 22 % DDV, ker je njen (tedanji) pooblaščenec zavezanec za DDV, ker zahtevek po višini ni presegel stroškov po 1. in 2. točki tar. št. 30 Odvetniške tarife (v nadaljevanju OT), v zvezi s tar. št. 18, in 11. člena OT. Upoštevajoč vrednost točke v času odločanja 0,6 EUR (prvi odstavek 13. člena OT) znašajo priznani stroški tako 298,65 EUR.

1 Po 1. točki 260. člena ZUP se postopek obnovi, če se zve za nova dejstva ali se najde ali pridobi možnost uporabiti nove dokaze, ki bi bili mogli sami zase ali v zvezi z že izvedenimi in uporabljenimi dokazi pripeljati do drugačne odločbe, če bi bila ta dejstva oziroma dokazi navedeni ali uporabljeni v prejšnjem postopku.

2 Po 22. točki 5. člena ZZZiv je to fizična ali pravna oseba, ki odgovarja za žival, ne glede na to, ali je njen lastnik ali zanjo le skrbi;

3 Gre za pogoje, ki morajo biti zagotovljeni pri reji živali, tako glede bivališča, hrane, vode, gibanja itd.