Administrative court dismisses appeal against enforcement order with monetary penalty for illegal construction.

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

[JEDRO]

Izpodbijani sklep vsebuje (jasne) razloge, zakaj je gradbeni inšpektor izbral način izvršbe s prisilitvijo z denarno kaznijo ter so tako neutemeljene tožbene navedbe, da se izpodbijanega sklepa v tem delu ne da preizkusiti.

[OBRAZLOŽITEV]

1. Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijanim sklepom v 1. točki izreka sklenil, da je 2. točka izreka odločbe prvostopenjskega organa, št. 06122-895/2014-20 z dne 21. 3. 2018 – s katero je bila inšpekcijskemu zavezancu A.A. (tožniku) v upravni zadevi nelegalne gradnje armiranobetonskega nadstreška v roku do 1. 6. 2018 odrejena na njegove stroške odstranitev objekta iz 1. točke izreka odločbe 1 in vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje – postala izvršljiva dne 2. 6. 2018 in se dovoljuje njena izvršba. Hkrati je v 2. točki izreka izpodbijanega sklepa tožniku še zagrozil, da bo kot prisilno sredstvo uporabljena denarna kazen v upravni izvršbi v znesku 3.000,00 EUR, če ne izpolni odrejene obveznosti v naknadnem roku do 31. 12. 2018. Prvostopenjski organ je še sklenil, da pritožba zoper ta sklep ne zadrži izvedbe izvršbe ter da bo o morebitnih stroških izvršilnega postopka odločeno s posebnim sklepom (3. in 4. točka izreka izpodbijanega sklepa). Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je gradbena inšpektorica ugotovila, da je 2. točka izreka inšpekcijske odločbe z dne 21. 3. 2018 dne 2. 6. 2018 postala izvršljiva, ko je pretekel rok za izvršitev. Na kontrolnem inšpekcijskem pregledu z dne 1. 10. 2018 je bilo namreč na zapisnik št. 06122-895/2014-41 ugotovljeno, da tožnik objekta (še) ni odstranil. Iz tega razloga mu je prvostopenjski organ v 2. točki izreka izpodbijanega sklepa odredil nov rok za izvršitev odločbe, tj. 31. 12. 2018. Način izvršbe s prisilitvijo je bil izbran iz razloga, ker gre za opravo dejanj, ki jih lahko izvrši le tožnik. Samo slednji, ki je objekt tudi zgradil kot »plombo« med objekti (od katerih sta dva v lasti drugih zavezancev), pozna način umestitve objekta glede stabilnosti. Prav tako pa je tudi le tožnik tisti, ki bo lahko vrnitev v prejšnje stanje izvedel v skladu z morebitnimi kulturno varstvenimi pogoji, saj je z nelegalno gradnjo posegel v tri varstvene režime kulturne dediščine. Enako velja za pridobitev in upoštevanje pogojev z vidika varstva plinovoda in občinske kategorizirane ceste. Prvostopenjski organ v obrazložitvi še pojasni, da je denarno kazen določil v skladu s 148. členom Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), in sicer za primer manj zahtevnega objekta.

2. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo, št. 0612-70/2018/9 z dne 28. 11. 2018 zavrnilo pritožbo tožnika zoper izpodbijani prvostopenjski sklep. Presodil je, da je sklep pravilen in zakonit ter pritrdil razlogom prvostopenjskega organa.

3. Tožnik vlaga tožbo iz razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Navaja, da je izpodbijani sklep nezakonit in nesorazmeren. V zvezi s tem opozarja na tretji odstavek 7. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) o uporabi ukrepov, ki so za stranke ugodnejši in določbo 7. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN), ki od inšpektorja terja sorazmernost pri izbiri ukrepov. Poseg v delovanje tožnika je bil v konkretnem primeru že z izdano inšpekcijsko odločbo nedvomno zadosten, saj je dosegel namen, tj. spoštovanje predpisov. Tožnik nadalje graja izpodbijani sklep tudi zaradi postopkovnih kršitev, še posebno zaradi bistvene kršitve pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, saj izpodbijanega sklepa po njegovem mnenju ni mogoče preizkusiti. V izpodbijanem sklepu je zgolj povzeto golo besedilo določb predpisov, ki so bili uporabljeni v konkretnem primeru, niso pa navedeni razlogi o odločilnih dejstvih (3. točka prvega odstavka 214. člena ZUP). Zlasti ni mogoče ugotoviti, na kakšnem temelju je prvostopenjski organ zaključil, da je izbrani način izvršbe primeren in sorazmeren. Nadalje še navaja, da so razlogi iz izpodbijanega sklepa, zaradi katerih je prvostopenjski organ izbral način izvršbe z denarno prisilitvijo, v nasprotju z zakonskimi pogoji določitve izvršbe in tudi v nasprotju z razlogi, kot jih je zavzel drugostopenjski organ pri utemeljevanju pojma konkretne gradnje. Prav tako ti razlogi predstavljajo ius novorum; nobeden izmed organov namreč predhodno ni pojasnjeval okoliščin pridobitve potrebnih dovoljenj in soglasij k rušenju objekta, kot to nezakonito izhaja iz izpodbijanega sklepa. Tudi same utemeljitve, da gre za manj zahteven objekt, v posledici česar je bila izrečena denarna kazen 3.000,00 EUR, ni mogoče preizkusiti, ker manjkajo razlogi o odločilnih dejstvih. Je pa denarna prisilitev ne glede na to nesorazmeren ukrep, saj je tožnik upokojenec, ki prejema mesečno pokojnino 392,36 EUR. Tožnik sodišču predlaga, da izpodbijani sklep odpravi in o zadevi meritorno odloči oziroma podredno, da izpodbijani sklep odpravi in vrne zadevo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Zahteva tudi stroške postopka.

4. Sodišče je tožbo poslalo v odgovor toženki in strankam z interesom B.B., C.C., Č.Č., D.D. in E.E.. Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa nanjo odgovorila stranka z interesom – E.E.. Ta uvodoma navaja, da predmetna tožba ni dovoljena in bi jo bilo potrebno zavreči. Izpodbijani sklep namreč po njenem mnenju ne predstavlja upravnega akta iz 2. člena ZUS-1; upravni organ z njim ni odločal o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika in ni posegal vanjo. Izpodbijani sklep pa tudi ni sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1. V nadaljevanju zgolj iz previdnosti podaja tudi vsebinski odgovor na tožbo. V zvezi z očitano nesorazmernostjo ukrepa navaja, da tožnik niti ne pojasni, zakaj ocenjuje, da je izbrani ukrep nesorazmeren in kateri ukrep bi bil po njegovem mnenju ugodnejši. Zgolj pavšalno zatrjevanje pa ne bi smelo zadostovati. Nadalje še opozori, da si tožnik v tožbi prihaja v nasprotje v zvezi z utemeljevanjem izbire načina izvršbe. Na eni strani prvostopenjskemu organu očita odsotnost razlogov v zvezi s to odločitvijo (nemožnost preizkusa), v nadaljevanju pa povzema razloge, ki jih je prvostopenjski organ navedel v svoji obrazložitvi. Podredno stranka z interesom sodišču predlaga, naj tožbo zavrne. Zahteva tudi stroške postopka.

5. Tožba ni utemeljena.

6. Uvodoma sodišče odgovarja na ugovor E.E. (kot stranke z interesom), da izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe ne predstavlja upravnega akta iz 2. člena ZUS-1 niti ne sklepa iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1, zaradi česar naj bi bila posledično tožba nedovoljena (36. člen ZUS-1). Izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe predstavlja dokončen, javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, ki ga je inšpekcijski organ izdal v izvrševanju upravne (nadzorne) funkcije. V zvezi z vprašanjem, ali organ s takim aktom tudi odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi, je v upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča na načelni ravni sicer resda ustaljeno stališče, da sklep o dovolitvi izvršbe, izdan na podlagi 290. oziroma 297. člena ZUP, ni upravni akt v smislu določbe 2. člena ZUS-1, ker se s tem sklepom praviloma ne odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta, temveč gre le za realizacijo izvršilnega naslova, s katerim je odločeno o pravici, obveznosti oziroma pravni koristi stranke. Ne glede na to pa je po upravnosodni praksi treba v vsakem konkretnem primeru posebej presoditi, ali se s sklepom o izvršbi odloča oziroma posega v pravice, obveznosti ali pravne koristi inšpekcijskega zavezanca, pri čemer bo presoja – upoštevaje tožbene navedbe – odvisna od vsebine posameznega sklepa in okoliščin vsakega posameznega primera 2 . Sodno varstvo bo tako dovoljeno le v obsegu tožbenih navedb oziroma ugovorov, ki se nanašajo na sam sklep o dovolitvi izvršbe (npr. ugovor o neskladnosti izvršilnega naslova in sklepa o dovolitvi izvršbe, ugovor že izpolnjene obveznosti, ugovori, ki se nanašajo na način izvršbe …). 3 Glede na to je tožniku v predmetnem postopku potrebno zagotoviti sodno varstvo. Podal je namreč tožbene navedbe, s katerimi zatrjuje, da je prvostopenjski organ z izpodbijanim sklepom odločil oziroma posegel v njegove pravice, obveznosti oziroma pravne koristi, pri čemer pa se ti ugovori nanašajo na sam sklep o dovolitvi izvršbe in ne (le) na pravilnost odločbe, ki se izvršuje (očitki o nezakoniti in nesorazmerni izbiri načina izvršbe; očitki, da se sklepa o dopustitvi izvršbe ne da preizkusiti).

7. V obravnavani zadevi je sporna odločitev v izpodbijanem sklepu, izdanem na podlagi prvega odstavka 290. člena ZUP in 298. člena tega zakona, da je postala 2. točka izreka inšpekcijske odločbe z dne 21. 3. 2018, s katero je tožniku v upravni zadevi nelegalne gradnje naložena odstranitev armiranobetonskega nadstreška, izvršljiva dne 2. 6. 2018 in da se dovoli njena izvršba s prisilitvijo, ter da bo, če tožnik odrejene obveznosti ne bo opravil v naknadnem roku do 31. 12. 2018, uporabljena denarna kazen v upravni izvršbi v znesku 3.000,00 EUR.

8. Po prvem odstavku 290. člena ZUP se s sklepom o dovolitvi izvršbe ugotovi, da je odločba, ki naj se izvrši, postala izvršljiva, kdaj je postala izvršljiva, določi pa se tudi način izvršbe.

9. Kolikor tožnik v tožbi ugovarja določenemu načinu izvršbe in v zvezi s tem navaja, da so razlogi iz izpodbijanega sklepa v nasprotju z zakonskimi pogoji za določitev izvršbe, mu sodišče ne pritrjuje. Po določbah 148. člena ZGO-1 ter 296. člena ZUP se izvršba za izpolnitev zavezančevih nedenarnih obveznosti (kot v primeru tožnika) opravlja po drugih osebah ali s prisilitvijo, pri čemer se po prvem odstavku 298. člena ZUP opravi izvršbo s prisilitvijo z denarno kaznijo (med drugim) v primeru, če je predmet izvršbe kakšno zavezančevo dejanje, ki ga ne more namesto njega opraviti nihče drug. Obstoj navedene okoliščine in s tem izbiro načina izvršbe pa je prvostopenjski organ v svoji obrazložitvi pojasnil. V zvezi s tem je navedel, da je tožnik tisti, ki je objekt zgradil kot »plombo« med objekti (od katerih sta dva v lasti drugih zavezancev), s čimer naj bi le on poznal način umestitve objekta glede stabilnosti. Prav tako pa naj bi bil le on tisti, ki bi lahko vrnitev v prejšnje stanje izvedel v skladu z morebitnimi kulturno-varstvenimi pogoji, saj je z nelegalno gradnjo posegel v tri varstvene režime kulturne dediščine. Enako velja za pridobitev in upoštevanje pogojev z vidika varstva plinovoda in občinske kategorizirane ceste.

10. Izpodbijani sklep tako vsebuje (jasne) razloge, zakaj je gradbeni inšpektor izbral način izvršbe s prisilitvijo z denarno kaznijo ter so tako neutemeljene tožbene navedbe, da se izpodbijanega sklepa v tem delu ne da preizkusiti in da je podana absolutna bistvena kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Pri tem tudi sicer iz preostalih tožbenih navedb izhaja, da so tožniku razlogi za izbiro načina izvršbe znani in razumljivi; med drugim to izhaja iz navedb, s katerimi prvostopenjskemu organu očita, da ti predstavljajo nedopustne novote. V zvezi s tem sodišče odgovarja, da se po prvem odstavku 290. člena ZUP šele s sklepom o izvršbi določi način izvršbe, s čimer se tudi šele s tem aktom utemelji oziroma navede razloge, ki so organ vodili k izbiri oziroma določitvi načina izvršbe.

11. Sodišče v zvezi z očitki o nesorazmernosti izpodbijanega sklepa ni sprejelo kot utemeljene navedbe tožnika, da je bil poseg v njegovo delovanje zadosten že s samo izdajo inšpekcijske odločbe, ki naj bi dosegla svoj namen, tj. tožnikovo spoštovanje predpisov. Ravno tožnikovo nespoštovanje predpisov je namreč vodilo v izdajo inšpekcijske odločbe (izvršilnega naslova), obveznosti iz katere pa tožnik prostovoljno ni izpolnil, zaradi česar je bila potrebna še izdaja sklepa o izvršbi.

12. Na splošni ravni podane in zato nezmožne vsebinske presoje sodišča pa so tožbene navedbe o nesorazmernosti izpodbijanega sklepa v preostalem, saj tožnik v tožbi ne obrazloži, zakaj naj bi bil določeni način izvršbe nesorazmeren, niti ne pojasni, ali bi bil zanj sorazmeren edini preostali možen način izvršbe, to je po drugih osebah na zavezančeve stroške (296. člen ZUP), in zakaj. Golo sklicevanje na temeljni načeli, ki veljata v inšpekcijskem postopku, načelo sorazmernosti in načelo varstva pravic strank (7. člen ZIN in tretji odstavek 7. člena ZUP), pa za vsebinsko presojo tožbenih navedb ne zadošča.

13. Sodišče kot utemeljenih tudi ne sprejema tožnikovih navedb, da je v izpodbijanem sklepu neobrazložena tudi določitev denarne kazni v višini 3.000,00 EUR. Gre za denarno kazen, določeno na podlagi 2. točke prvega odstavka 148. člena ZGO-1, po kateri gradbeni inšpektor določi način izvršbe s prisilitvijo z denarno kaznijo za manj zahteven objekt, zavezancu fizični osebi. Da v tožnikovem primeru ni šlo za enostavni objekt, je namreč organ v izpodbijanem sklepu pojasnil, saj bi moral v tem primeru tožnik pred pričetkom gradnje objekta pridobiti vsa predpisana soglasja za gradnjo v varovanem območju in varovalnem pasu. Drugostopenjski organ pa je v svoji odločbi še dodatno obrazložil, da objekta ni bilo moč šteti niti za nezahtevnega, saj je šlo v konkretnem primeru za dvoetažni objekt 4 (gre za AB nadstrešek z ravno pohodno streho v obliki bazena, ki omogoča tudi uporabo strehe). Glede na to je bila tožniku denarna kazen pravilno določena po določbah ZGO-1 za manj zahteven objekt. Zatrjevana slaba finančna situacija tožnika pa je nerelevantna, ob tem ko je tožniku določena najnižja, od sicer v razponu predpisane denarne kazni, ki je za zavezance fizične osebe od 3.000 do 8.000 EUR (druga alineja 2. točke prvega odstavka 148. člena ZGO-1).

14. Po navedenem je sodišče presodilo, da so tožbene navedbe neutemeljene, ugotovilo pa tudi ni nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, zaradi česar je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

15. Sodišče je v predmetnem upravnem sporu na podlagi druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo na seji, tj. izven glavne obravnave. Čeprav je tožnik vložil tožbo tudi iz razloga nepravilne oziroma nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, tožbenih navedb v zvezi s tem ni v ničemer konkretiziral oziroma obrazložil. Kolikor pa je predložil s tožbo dokazilo o višini pokojnine, v zvezi s trditvami o nesorazmerni, v previsokem znesku določeni denarni kazni, se je sodišče že v 13. točki obrazložitve te sodbe opredelilo, da gre za trditve o nerelevantnem dejstvu; dokazov o pravno nepomembnih dejstvih, ker so nepotrebni, pa sodišče ne izvaja, zato sodišče ta tožnikov dokazni predlog zavrača.

16. Stroškovni zahtevek tožnika je sodišče zavrnilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka. Sodišče ni priznalo niti stroškovnega zahtevka stranke z interesom, saj šteje v primeru, ko stranka z interesom ne pripomore k njegovi odločitvi, stroške za nepotrebne (prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v povezavi s prvim odstavkom 155. člena tega zakona).

1 Tj. armiranobetonskega nadstreška, tlorisne velikosti 3,00 m x 4,00 m, enoetažne višine 3 m z ravno pohodno streho v obliki bazena na zemljišču k.o. ... parcela ... in delno na zemljišču k.o. ... parcela ....

2 Glej sklep Vrhovnega sodišča, opr. št. I Up 509/2013 z dne 8. 5. 2014.

3 Glej sodbo Upravnega sodišča, opr. št. I U 1806/2015 z dne 8. 9. 2016.

4 Glej 2. točko Priloge 2 Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje kot tudi prvo alinejo prvega odstavka 7. člena sedaj veljavne Uvedbe o razvrščanju objektov.