Supreme Court dismisses administrative lawsuit against referendum committee notice as legislative act not subject to judicial review.

Izpodbijana sodba sodišče prve stopnje IV U 12/2011-9 z dne 9. 2. 2011 se razveljavi in se tožba zavrže.

[JEDRO]

Zoper akt predsednika DZ, s katerim ta obvesti referendumskega pobudnika, da ne bo določil koledarskega roka za zbiranje podpisov volivcev za podporo zahtevi za razpis referenduma, ni zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu.

Ne glede na napačen pravni pouk o pravnem sredstvu in dejstvo, da tožnika ves čas postopka zastopa kvalificirani pooblaščenec (odvetnik), je Vrhovno sodišče vloženo revizijo obravnavalo kot pritožbo, napačen pravni pouk ne more biti v škodo stranki, ki se je nanj zanašala pri varovanju svoje ustavne pravice do sodnega varstva.

[OBRAZLOŽITEV]

1. Z izpodbijano sodbo (1. točka izreka sodbe in sklepa) je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 66. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), v upravnem sporu iz prvega odstavka 4. člena ZUS-1, v celoti kot neutemeljeno zavrnilo tožnikovo tožbo zoper akt tožene stranke z dne 21. 1. 2011, s katerim je ta na podlagi prvega odstavka 16. a člena Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (v nadaljevanju ZRLI) obvestila tožnika o zaključku postopka, ki se je začel s tožnikovo pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis zakonodajnega referenduma.

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe (1. točka izreka sodbe in sklepa) se sodišče prve stopnje sklicuje na določbe 157. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) in 4. člena ZUS-1 in navaja, da je v obravnavani zadevi podana pristojnost upravnega sodišča, ker zoper navedeni akt predsednika Državnega zbora (v nadaljevanju Predsednik DZ) ni drugega sodnega varstva. Izpodbijani akt je procesni akt, izdan v zakonodajnem postopku, za katerega ni predpisana ne oblika, ne zahtevana izrecna uporaba določb Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Ugotavlja, da je obrazložitev izpodbijanega akta dovolj jasna, da omogoča presojo pravilnosti odločitve, da niso izpolnjeni zakonski pogoji za določitev koledarskega roka za zbiranje podpisov volivcev za podporo zahtevi za razpis referenduma, saj pobuda ni bila podprta s podpisi najmanj 2500 volivcev, kot to zahteva drugi odstavek 16. člena ZRLI, zato je izpodbijanji akt zakonit. Z njim je predsednik DZ seznanil tožnika z vsemi za odločitev relevantnimi podatki in zato z njim ni bilo poseženo v tožnikove ustavne pravice. Z izpodbijanim aktom pa tudi ni bilo poseženo v tožnikovo ustavno pravico iz 44. člena Ustave (sodelovanje pri upravljanju javnih zadev), saj je tožnik dal pobudo po ZRLI, ki je bila pravilno in zakonito obravnavana po določbah ZRLI in mu je bilo s tem sodelovanje pri upravljanju javnih zadev omogočeno. Iz tega razloga in ker je imel možnost sodelovati v postopku zakonodajnega referenduma, tudi ni bil kršen 90. člen Ustave, ki ureja zakonodajni referendum. Glede pravice enakega varstva iz 22. člena Ustave pa sodišče ugotavlja, da tožniku tudi v to pravico ni bilo poseženo.

3. Tožnik je gleda na pouk o pravnem sredstvu v izpodbijani sodbi vložil revizijo, v kateri dovoljenost utemeljuje s sklicevanjem na 2. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1 in navaja, da odločitev upravnega sodišča odstopa od dosedanje sodne prakse glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev v tej zadevi. Revizijo vlaga iz razloga bistvenih kršitev postopka in navaja, da napadenega akta zaradi pomanjkljive obrazložitve ni bilo mogoče preizkusiti. Glede na to tožnik ni imel na razpolago učinkovitega pravnega sredstva in je na podlagi priloženega dopisa Ministrstva za notranje zadeve zgolj domneval, da pobuda ni bila podprta z zadostnim številom podpisov. Vrhovnemu sodišču predlaga, da razveljavi izpodbijano sodbo in vrne zadevo sodišču prve stopnje v novo sojenje.

4. Vrhovno sodišče vloženo revizijo obravnava kot pritožbo.

5. V obravnavani zadevi je pouk o pravnem sredstvu, ki se nanaša na izpodbijano sodbo (1. točko izreka izpodbijane sodbe in sklepa) napačen. Glede na določbo prvega odstavka 73. člena ZUS-1 je v primerih, če je sodišče odločalo na podlagi 66. člena ZUS-1 (kot v obravnavanem primeru, ko je presojalo utemeljenost tožbe, vložene po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 dovoljena pritožba, revizija pa je posledično glede na določbo četrtega odstavka 83. člena ZUS-1 izključena.

6. Ne glede na napačen pouk o pravnem sredstvu in dejstvo, da tožnika ves čas postopka zastopa kvalificirani pooblaščenec (odvetnik), je Vrhovno sodišče vloženo revizijo obravnavalo kot pritožbo, saj po presoji Vrhovnega sodišča napačen pouk o pravnem sredstvu ne more biti v škodo stranki, ki se je nanj zanašala pri varovanju svoje ustavne pravice do sodnega varstva. Pri tem se Vrhovno sodišče sklicuje na stališče v zadevi II Ips 69/2006. Napačen pouk o pravnem sredstvu je tisti pravni pouk, ki stranko pravno poučuje v nasprotju s pravom in jo torej spravlja v zmoto. Tak, zavajajoč pouk o pravnem sredstvu je nezakonito postopanje, ki stranko, ki naj bi glede pouka o pravnem sredstvu sodišču zaupala, spravlja v zmoto, da nima pravnega sredstva, čeprav ga po Ustavi in zakonu ima.

7. Vrhovno sodišče je ob reševanju pritožbe izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje razveljavilo in zavrglo tožbo iz naslednjih razlogov:

8. Po določbi drugega odstavka 36. člena ZUS-1 mora sodišče na procesne predpostavke za vložitev tožbe, določene v prvem odstavku 36. člena ZUS-1, paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka.

9. Po presoji Vrhovnega sodišča je prvostopenjsko sodišče akt, ki ga je tožnik izpodbijal s tožbo, nepravilno štelo za akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu oz. akt zoper katerega je dovoljeno sodno varstvo v upravnem sporu.

10. V obravnavanem primeru je tožnik v upravnem sporu uveljavljal sodno varstvo zaradi kršitev človekovih pravic iz 22. in 44. člena Ustave na podlagi določbe prvega odstavka 4. člena ZUS-1 in kot posamični akt izpodbijal obvestilo predsednika DZ o zaključku postopka, ki se je začel s tožnikovo pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma. Ta akt je predsednik DZ izdal na podlagi prvega odstavka 16. a člena ZRLI potem, ko je ugotovil, da niso izpolnjeni zakonski pogoji za določitev koledarskega roka za zbiranje podpisov volivcev za podporo zahtevi za razpis referenduma. Izhajajoč iz ustavnega načela delitve oblasti je referendumski postopek del zakonodajnega postopka v širšem smislu (tako tudi Ustavno sodišče v odločbi U-I-54/09 z dne 14. 4. 2011). Vrhovno sodišče je zato ta akt predsednika DZ štelo za akt, sprejet v zakonodajnem postopku oziroma akt, ki ga za izvrševanje svojih ustavnih pristojnosti sprejemajo nosilci zakonodajne veje oblasti. Takšni akt pa po izrecni določbi 3. člena ZUS-1 niso upravni akti in ne morejo biti predmet presoje v upravnem sporu. Ker Ustava v postopku nastajanja zakonov ne predvideva sodnega nadzora nad odločitvami organov oziroma njihovih predstavnikov, sprejetimi v okviru zakonodajnega postopka, sodno varstvo v zvezi z določitvami organov v postopku naknadnega zakonodajnega referenduma ni predvideno. Zato tudi ni posebnega sodnega varstva zoper akt predsednika DZ, izdanega na podlagi prvega odstavka 16. a člena ZRLI, s katerim predsednik DZ obvesti referendumskega pobudnika, da ne bo določil koledarskega roka za zbiranje podpisov. Takšno stališče je skladno s stališčem Ustavnega sodišča iz odločbe U-I-54/09 z dne 14. 4. 2011, v kateri je Ustavno sodišče presojalo ustavnost prvega odstavka 16. a člena ZRLI in iz katerega izhaja, da lahko zlorabe in nepravilnosti, ki jih zagrešijo državni organi v predhodnem referendumskem postopku in ki pomenijo kršitev ustavne pravice do odločanja na referendumu ali pravice zahtevati razpis referenduma, pobudnik zakonodajnega referenduma uveljavlja s pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti zakona, o katerem naj bi se odločalo na referendumu. Ustavno sodišče je s to odločbo spremenilo svoje stališče glede sodnega varstva zoper akt predsednika DZ.

11. Ker je bil s tožbo izpodbijan akt, ki se ne more izpodbijati v upravnem sporu, je Vrhovno sodišče na podlagi prvega odstavka 78. člena ZUS-1 izpodbijano sodbo razveljavilo in tožbo zavrglo.