Compliance with private dental practice permitted by Law 95/2006 exempts public health director from incompatibility under Law 161/2003

Şedinţa publică din data de 24 iunie 2020

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 24.07.2017 reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate a solicitat anularea în totalitate a Raportului de evaluare nr. x/04.07.2017.

În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat ca Agenţia Naţională de Integritate a emis raportul de evaluare contestat la un an si şase luni de la sesizarea agenţiei în privinţa posibilităţii existenţei incompatibilităţii şi la un an de la ultimul act primit în procedura de evaluare, ceea ce indică o eventuală inconsistenţă în tratarea acestor aspecte, în condiţiile în care o reală situaţie juridică de incompatibilitate a reclamantului ar fi reclamat în mod cert o procedură de evaluare realizată cu celeritate.

Din Raportul de evaluare rezultă în mod greşit că, în perioada 06.07.2015-18.01.2016, reclamantul a deţinut funcţia publică de conducere de director executiv al Direcţiei de Sănătate Publică Brăila exercitând şi funcţia de medic stomatolog la B. S.R.L, funcţie care este în legătură direct sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public, potrivit fişei postului.

1.2. Hotărârea pronunţată în cauză

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 1087 din 09 martie 2018, a admis cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a anulat raportul de evaluare, a obligat pârâta sa plătească reclamantei 2501,83 RON onorariu de avocat şi cheltuieli de judecată.

În argumentele prezentate în susţinerea soluţiei, instanţa de fond a reţinut că potrivit dispoziţiilor art. 558 din Legea nr. 95/2006: (1) Medicii dentişti care ocupă funcţii publice în cadrul aparatului central al Ministerului Sănătăţii, în cadrul direcţiilor de sănătate publică judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, în cadrul CNAS şi, respectiv, în cadrul caselor de asigurări de sănătate judeţene şi a municipiului Bucureşti, pot desfăşura în afara programului normal de lucru, în condiţiile legii, activităţi profesionale, potrivit calificării pe care o deţin, exclusiv în unităţi sanitare private.

(2) Deputaţii şi senatorii care au profesia de medic dentist îşi pot desfăşura activitatea în unităţi sanitare private şi în unităţi sanitare publice ca medic dentist.

(3) Medicilor dentişti prevăzuţi la alin. (1) şi (2) li se aplică în mod corespunzător prevederile din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Conchide instanţa în sensul că, prevederile art. 558 acordă astfel şi reclamantului permisiunea de a desfăşura activităţi profesionale potrivit calificării deţinute, aceea de medic stomatolog, în condiţiile stipulate. Motivarea ambiguă a raportului de evaluare a integrităţii nu demonstrează inaplicabilitatea art. 558. Faptul că li se aplică prevederile codului muncii nu readuce în aplicare incompatibilitatea, pentru că ar fi o contradicţie cu permisiunea oferită de art. 558 din Legea nr. 95/2006. De altfel, pârâta nu a mai depus întâmpinare la această acţiune.

1. 3. Calea de atac exercitată şi motivele de recurs înfăţişate

Împotriva acestei hotărâri a promovat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva, în condiţiile art. 493 C. proc. civ.

Criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta-pârâtă a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii formulată de reclamant, ca neîntemeiată.

În expunerea motivelor de recurs, în esenţă, reluând apărările formulate în faţa instanţei de fond, recurenta a arătat că, prin sentinţa pronunţată, instanţa de fond a încălcat normele de drept material reprezentate de prevederile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare, reţinând, în mod nelegal, faptul că funcţionarul public A. nu se află în situaţia de incompatibilitate prevăzută de acest articol de lege.

Arată recurenta în continuare că, problema de drept o reprezintă deţinerea unei funcţii publice de director executiv al Direcţiei de Sănătate Publică a Judeţului Brăila şi cea de medic stomatolog la S.C. B. S.R.L. care, în opinia acesteia generează o situaţie de incompatibilitate, conform art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 cu modificările şi completările ulterioare.

Precizează recurenta, că soluţia instanţei de fond este nelegală motivat de faptul că, în prezentul litigiu, nu se pun în discuţie incompatibilitătile prevăzute pentru medicul stomatolog, şi în legătură cu care instanţa de fond a reţinut incidenţa dispoziţiilor art. 558 din Legea nr. 95/2006.

Aşa cum s-a arătat anterior, incompatibilitatea reclamantului a fost reţinută prin raportare la funcţia publică reţinută şi căreia îi sunt aplicabile dispoziţiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 cu modificările si completările ulterioare. Astfel, chiar dacă legiuitorul, prin dispoziţiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 cu modificările şi completările ulterioare, permite funcţionarilor publici să desfăşoare activităţi în sectorul privat, impune totuşi două condiţii pentru a preveni situaţia de incompatibilitate şi anume aceea ca funcţiile să fie exercitate în alte domenii de activitate din sectorul privat, precum şi ca funcţiile din sectorul privat să nu fie în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate în calitatea sa de funcţionar public, conform fişei postului, condiţii care însă nu sunt îndeplinite în prezenta cauză.

Este evident că intimatul-reclamant desfăşoară activitatea specifică funcţiei publice, cât şi cea aferentă celei de medic stomatolog în cadrul aceluiaşi domeniu de activitate, fiind încălcată astfel ipoteza normei legale anterior menţionate.

Recurenta a mai criticat sentinţa şi sub aspectul obligării acesteia la plata cheltuielilor de judecată, susţinând că instanţa de fond a acordat reclamantului un cuantum de 2.501,83 RON, reprezentând taxă judiciară de timbru, şi onorariu avocat, în mod vădit disproporţionat în raport cu complexitatea cauzei şi cu activitatea desfăşurată de avocat având în vedere ca dosarul a fost soluţionat în doar două termene de judecată şi nu a fost administrat un probatoriu complex.

1.4. Apărările formulate în cauză

Legal citat, intimatul-reclamant a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat, reiterând principalele susţineri din acţiunea introductivă şi însuşindu-şi argumentele sentinţei recurate.

La rândul său, în faza procesuală de soluţionare a recursului, recurenta- pârâtă a depus răspuns la întâmpinarea formulată de intimat.

Pentru termenul de judecată din data de 24 iunie 2020, intimatul-reclamant a depus, la data de 22 iunie 2020, prin intermendiul serviciului e-mail, concluzii scrise la care a ataşat dovada cheltuielilor de judecată ocazinate de prezentul litigiu.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului din data de 27 noiembrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de24 iunie 2020, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, a apărărilor cuprinse în întâmpinarea intimatului-reclamant, la motivele de recurs şi raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării, precum şi în conformitate cu art. 488 pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că recursul este nefondat, în considerarea celor în continuare arătate.

Cu titlu prealabil, este de menţionat că Agenţia Naţională de Integritate desfăşoară o activitate administrativă de evaluare a declaraţiilor de avere, a datelor, a informaţiilor şi a modificărilor patrimoniale intervenite, a intereselor şi a incompatibilităţilor pentru persoanele prevăzute de lege.

În acest proces, Agenţia Naţională de Integritate întocmeşte rapoarte, cu valenţele unor veritabile acte administrative, care se concretizează în evaluări ale unor fapte ori situaţii cu semnificaţie juridică a căror finalitate conferă dreptul de sesizare a instanţelor de judecată sau, după caz, a altor autorităţi şi instituţii competente în vederea dispunerii măsurilor prevăzute de lege.

Criticile recurentei-pârâte cu privire la deţinerea unei funcţii publice de director executiv al Direcţiei de Sănătate Publică a Judeţului Brăila şi cea de medic stomatolog la S.C. B. S.R.L. care, în opinia acesteia ar genera o situaţie de incompatibilitate, conform art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 cu modificările şi completările ulterioare sunt, în opinia instanţei de recurs, nefondate.

Pentru a răspunde motivelor de nelegalitate a sentinţei, expuse de pârâtă prin cererea de recurs, Înalta Curte are în vedere că, potrivit art. 96 alin. (1) teza II din Legea nr. 161/2003, funcţionarii publici, pot exercita funcţii în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public, potrivit fişei postului.

Finalitatea urmărită de legiuitor prin adoptarea Legii nr. 161/2003 constă în asigurarea integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice, precum şi în prevenirea corupţiei, astfel cum se prevede expres în art. 8 alin. (1) din Legea nr. 176/2010.

Prin urmare, obiectul care circumscrie sfera de incidenţă a incompatibilităţilor vizate de Legea nr. 161/2003 îl constituie protejarea integrităţii persoanei ce ocupă o funcţie sau demnitate publică de eventualele ingerinţe determinate de interese personale ce decurg din desfăşurarea în paralel a unor activităţi private conexe. În egală măsură, în accepţiunea legiuitorului, protejarea integrităţii se corelează în mod necesar cu evitarea faptelor de corupţie ce ar putea fi săvârşite ca urmare a îmbinării exercitării funcţiei publice cu desfăşurarea unor activităţi economice.

Înalta Curte apreciază că asigurarea acestei integrităţi şi prevenirea faptelor de corupţie se realizează doar în situaţia în care există premise reale de natură a ameninţa în mod efectiv valorile sociale apărate, respectiv atunci când există o suprapunere a exercitării efective a două funcţii vizate de legiuitor, situaţie în care există posibilitatea generării unor interese personale conflictuale cu exercitarea unei funcţii sau demnităţi publice.

Doar o atare interpretare dă sens reglementărilor legale privind regimul incompatibilităţilor şi este de natură a justifică limitarea exercitării unor drepturi.

O funcţie de demnitate, o funcţie publică sau privată nu sunt caracterizate numai de actul alegerii, numirii, desemnării sau învestirii, ci şi de ansamblul atribuţiilor, prerogativelor, drepturilor şi competenţelor prevăzute de lege care intră în conţinutul lor, şi prin a căror exercitare concomitentă şi concurentă în viaţa socială, de către acelaşi subiect, se potenţează situaţiile de conflict pe care legiuitorul tinde a le evita prin instituirea incompatibilităţilor.

Prin Raportul de evaluare nr. 22453/G/II704.07.2017, recurenta-pârâtâă a reţinut că, în perioada 06.07.2015-18.01.2016, reclamantul a deţinut funcţia publică de conducere de director executiv al Direcţiei de Sănătate Publică Brăila exercitând şi funcţia de medic stomatolog la B. S.R.L, funcţie care este în legătură direct sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public, potrivit fişei postului.

Totodată, prin raport s-a reţinut că cele două funcţii se află în legătură directă datorită atribuţiilor similare prevăzute în fişa postului.

Instanţa de fond în mod corect a apreciat că în cauză nu există vreo stare de incompatibilitate, în sensul art. 96 din Legea nr. 161/2003, întrucât prevederile cuprinse în Legea 161/2003, cu modificări, Secţiunea a 5-a, Capitolul 3, Titlul IV art. 94 alin. (1) şi (2) se completează însă cu dispoziţiile art. 558 din Legea nr. 95/2006 a sănătăţii republicată.

În realitate, nu există incompatibilitate, în sensul art. 96 alin. (1) teza II din Legea nr. 161/2003, în contextul în care dispoziţiile art. 558 din Legea nr. 95/2006 prevăd că "Medicii dentişti care ocupă funcţii publice în cadrul aparatului central al Ministerului Sănătăţii, în cadrul direcţiilor de sănătate publică judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, în cadrul CNAS şi, respectiv, în cadrul caselor de asigurări de sănătate judeţene şi a municipiului Bucureşti, pot desfăşura în afara programului normal de lucru, în condiţiile legii, activităţi profesionale, potrivit calificării pe care o deţin, exclusiv în unităţi sanitare private.

(2) Deputaţii şi senatorii care au profesia de medic dentist îşi pot desfăşura activitatea în unităţi sanitare private şi în unităţi sanitare publice ca medic dentist.

(3) Medicilor dentişti prevăzuţi la alin. (1) şi (2) li se aplică în mod corespunzător prevederile din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Ca atare, în mod corect, instanţa fondului a apreciat că trebuie să se tină cont, în aprecierea stării de incompatibilitate şi de dispoziţile art. 558 din Legea nr. 95/2006 care se referă expres la funcţionarii publici (medici stomatologi) care pot desfăsura activităţi specifice profesiei în unităţi private, în afara programului (o ora/zi, după ora 18:30, în afara programului normal de lucru din cadrul DSP Brăila şi fără niciun contract vizând fonduri publice).

Simpla plasare a ambelor funcţii în domeniul "juridic" nu este suficientă pentru a considera îndeplinită ipoteza avută în vedere de legiuitor cu prilejul edictării interdicţiei de la art. 96 alin. (1) teza II din Legea nr. 161/2003, fiind de subliniat faptul că raţiunea acestei interdicţii urmăreşte evitarea întocmai a potenţialelor conflicte de interese, ce se pot concretiza atunci când funcţionarul public, pentru a da întâietate intereselor sale private, omite sau îşi îndeplineşte defectuos atribuţiile de serviciu.

Astfel, ceea ce legiuitorul protejează prin interdicţia analizată este funcţia publică, împiedicând astfel funcţionarul public să-şi direcţioneze expertiza în folosul activităţii private desfăşurate într-un domeniu de activitate identic.

Este deci evident că nu există legătura directă/indirectă între atribuţiile exercitate de intimatul-reclamant ca funcţionar public, potrivit fişei postului şi activităţile remunerate desfăşurate ca medic stomatolog în cadrul S.C. B. S.R.L., din luna august 2011, în baza unui contract individual de muncă cu timp parţial, de o ora/zi, după ora 18:30, în afara programului normal de lucru din cadrul DSP Brăila şi fără niciun contract vizând fonduri publice, situaţie care se nu se încadrează în sfera reglementată de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

În ceea ce priveşte motivul de recurs cu privire la acordarea cheltuielilor de judecată, cu solicitarea de a nu se diminua cuantumul lor, aceasta nu poate fi primit.

În speţă, recurenta-pârâtă invocă încălcarea de către prima instanţă a normelor de drept material, fiind indicat motivul de casare prevăzut de art. 488 punctul 8 C. proc. civ.

Aspectele invocate de către recurenta-pârâtă nu se circumscriu niciunuia dintre motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ..

Este de menţionat că, prin prevederile art. 488 din C. proc. civ. care consacră motivele de casare ale unor hotărâri judecătoreşti, legiuitorul a acordat o eficienţă sporită principiului potrivit căruia recursul este o cale de atac nedevolutivă.

Ca atare, pe de o parte, la stabilirea cheltuielilor de judecată, instanţa de fond a avut în vedere aplicarea corectă a prevederilor art. 453 alin. (2) C. proc. civ., în măsura în care pârâtul va suporta cheltuielile de judecată constând în taxa judiciară de timbru şi onorariu avocat.

În ceea ce priveşte onorariul de avocat, prima instanţă, s-a raportat la criteriile prevăzute de art. 451 alin. (2) C. proc. civ., vizând complexitatea cauzei şi activitatea desfăşurată de avocat şi a realizat o apreciere proprie asupra incidenţei acestora, ce nu poate fi supusă examinării în calea extraordinară de atac, fiind o chestiune de temeinicie, nu de legalitate, care nu se încadrează în vreunul dintre motivele de casare reglementate limitativ de art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

Pe de altă parte, potrivit art. 453 alin. (1) C. proc. civ., partea care pierde procesul va fi obligată, la cererea părţii care a câştigat, să îi plătească acesteia cheltuieli de judecată.

De la regula potrivit căreia partea care a câştigat procesul urmează a-şi recupera integral cheltuielile de judecată efectuate, alineatul al doilea al art. 451 C. proc. civ. prevede o excepţie, în sensul că instanţa poate, chiar şi din oficiu, să reducă motivat partea din cheltuielile de judecată reprezentând onorariul avocaţilor, atunci când acesta este vădit disproporţionat în raport cu valoarea sau complexitatea cauzei ori cu activitatea desfăşurată de avocat, ţinând seama şi de circumstanţele cauzei, însă măsura luată de instanţă nu va avea niciun efect asupra raporturilor dintre avocat şi clientul său.

Prin urmare, dispoziţiile amintite anterior statuează dreptul instanţei de judecată de a micşora onorariul avocatului ori de câte ori va constata că este nepotrivit de mare, faţă de valoarea pricinii sau munca îndeplinită de avocat.

Aşa cum s-a arătat constant în jurisprudenţă, prin aplicarea acestui text de lege, instanţa nu intervine în contractul de asistenţă juridică dintre avocat şi parte, care se menţine, fără ca instanţa să împiedice executarea contractului sau să dispună anularea ori modificarea lui.

Prin urmare, potrivit art. 451 C. proc. civ., instanţa de judecată doar apreciază în ce măsură onorariul stabilit de partea care a avut câştig de cauză trebuie suportat de partea adversă, contractul de asistenţă juridică rămâne valabil între avocat şi clientul său, care datorează onorariul integral, pe care însă nu-l va putea pretinde de la adversar decât în măsura încuviinţată de instanţă.

Prerogativa instanţei de a cenzura, cu prilejul stabilirii cheltuielilor de judecată, cuantumul onorariului avocaţial convenit, prin prisma proporţionalităţii sale cu amplitudinea şi complexitatea activităţii depuse, este cu atât mai necesară cu cât respectivul onorariu, convertit în cheltuieli de judecată, urmează a fi suportat de partea potrivnică, dacă a căzut în pretenţii, ceea ce presupune în mod necesar ca acesta să îi fie opozabil.

În acelaşi sens s-a pronunţat şi Curtea Europeană a Drepturilor Omului, care, fiind investită cu soluţionarea pretenţiilor la rambursarea cheltuielilor de judecată, în care sunt cuprinse şi onorariile avocaţiale, a statuat că acestea urmează a fi recuperate numai în măsura în care constituie cheltuielile necesare care au fost în mod real făcute în limita unui cuantum rezonabil.

III. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

În concluzie, pentru considerentele arătate, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (2) C. proc. civ. (2010), Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

Totodată, văzând dispoziţiile art. 453 alin. (1) C. proc. civ. care preved că partea care pierde procesul va fi obligată, la cererea părţii care a câştigat, să îi plătească acesteia cheltuieli de judecată va obliga recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate la plata cheltuielilor de judecată către intimatul- reclamant A., în cuantum de 1.500 RON, conform dovezilor de la dosar.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei nr. 1087 din 09 martie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate la plata cheltuielilor de judecată către intimatul- reclamant A., în cuantum de 1.500 RON.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 24 iunie 2020.