Prescription start date for state compensation recovery: objective knowledge of evaluation error versus subjective notice of valuation discrepancy

Şedinţa publică din data de 13 decembrie 2023

Deliberând asupra recursului civil declarat în cauză,constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea principală înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a V-a civilă la 12 august 2021, reclamantul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, a solicitat obligarea pârâtei Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor la plata sumei de 1.629.228 RON, reprezentând diferenţa dintre valoarea stabilită prin raportul de evaluare nr. x din 1 iulie 2009 ce a fost întocmit în dosarul de despăgubiri nr. x/2008, şi valoarea stabilită cu respectarea Standardelor internaţionale de evaluare, în ceea ce priveşte terenul situat în Drobeta Turnu Severin, str. x (actual Bd. x I), judeţul Mehedinţi, sumă care să fie actualizată cu indicele de inflaţie de la data emiterii titlurilor de conversie şi până la data plăţii efective, precum şi obligarea la plata dobânzii legale, calculate de la data emiterii titlurilor de conversie şi până la data plăţii.

2. Hotărârea pronunţată în primă instanţă

Prin sentinţa civilă nr. 1119 din 30 iunie 2022, Tribunalul Bucureşti, secţia a V-a civilă a admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune şi a respins cererea principală ca prescrisă.

3. Hotărârea pronunţată în apel

Prin decizia civilă nr. 856 A din 9 iunie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie a fost respins apelul formulat de către reclamantul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, împotriva sentinţei civile nr. 1119 din 30 iunie 2022, pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a V-a civilă în contradictoriu cu intimata-pârâtă Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, ca nefondat.

4. Recursul formulat în cauză

Împotriva deciziei civile nr. 856 A din 9 iunie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie a declarat recurs reclamantul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor.

În dezvoltarea recursului întemeiat pe motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul susţine că hotărârea atacată a fost pronunţată cu încălcarea prevederilor art. 8 alin. (1) din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripţia extinctivă, întrucât instanţa de apel a reţinut eronat că momentul obiectiv al începutului termenului de prescripţie este momentul emiterii deciziei de despăgubire pe numele beneficiarilor.

În susţinerea motivelor de recurs, recurentul se prevalează de aspectele dezlegate în Decizia nr. 513 din 7 martie 2019, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia I civilă.

Sub un prim aspect, a menţionat că, atât timp cât instanţa de fond a calificat cererea reclamanţilor în despăgubiri ca fiind una de drept comun, întemeiată pe dispoziţiile art. 1000 C. civ., faţă de prevederile art. 25 alin. (2), art. 35 şi art. 37 din Decretul nr. 31/1954, transferul răspunderii pentru producerea prejudiciului nu se poate face în persoana statului pentru fapte care aparţin instituţiilor acestuia, şi nu lui însuşi. Referitor la răspunderea statului, în materie sunt aplicabile normele dreptului public, în concepţia cărora el are răspundere directă, dar numai pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare săvârşite în procesele penale.

De asemenea, a învederat că statul nu poate fi ţinut responsabil pentru delictele sau cvasidelictele civile comise de agenţii săi, deoarece aceştia, cât priveşte modul de a le îndeplini, nu se află într-un raport de dependenţă faţă de autoritatea statului.

Pe de altă parte, chiar dacă atât pârâta din prezenta cauză, cât şi organul emitent al deciziei de despăgubire, s-au aflat, la momentul derulării procedurii administrative, în subordinea Ministerului Economiei şi Finanţelor, în aprecierea recurentului-reclamant aceasta nu înseamnă că existau pârghiile legale necesare identificării şi cuantificării prejudiciului ce se tinde a fi recuperat prin prezenta acţiune, având în vedere, pe de o parte, că este vorba despre persoane juridice de sine stătătoare, cu atribuţii diferite, iar pe de altă parte, că nici la data întocmirii raportului iniţial de evaluare şi nici ulterior nu a existat vreun indiciu care să vizeze nelegala întocmire a rapoartelor de evaluare, astfel încât să justifice exercitarea unui eventual control ce ar fi avut temei în relaţia de subordonare dintre minister şi pârâtă.

Chiar dacă ministerul ar fi auditat activitatea autorităţii pârâte, control similar cu cel efectuat de Curtea de Conturi şi finalizat prin Decizia nr. 10 din 10 octombrie 2013, acesta nu ar fi dus la stabilirea, cu certitudine, a pagubei, deoarece, întinderea prejudiciului nu putea fi cuantificată decât prin parcurgerea următoarelor operaţiuni: verificarea, prin intermediul unui expert evaluator autorizat ANEVAR a tuturor rapoartelor de evaluare care au stat la baza deciziilor emise de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor şi, ca urmare a acestei activităţi, identificarea raportelor de evaluare întocmite cu nerespectarea Standardelor Internationale de Evaluare; reevaluarea, de către un expert evalutor autorizat ANEVAR, a rapoartelor de evaluare identificate în etapa descrisă la punctul anterior, în vederea stabilirii prejudiciului produs.

Pe cale de consecinţă, recurentul-reclamant susţine că s-a aflat în imposibilitatea de a cunoaşte "paguba" la momentul indicat de Curtea de Apel Bucureşti.

A mai arătat că, din analiza circumstanţelor cauzei, se disting următoarele raporturi de prepuşenie: cel născut între Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor şi experţii evaluatori în temeiul contractelor de prestări servicii şi raportul de prepuşenie născut în temeiul raporturilor de muncă între Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor şi consilierii care au avizat rapoartele de expertiză pentru a intra în şedinţă, aceştia având studii de specialitate în evaluarea bunurilor imobiliare.

Astfel, rezultă că instanţa de apel, în mod eronat, a apreciat că reclamantul ar fi avut posibilitatea de a cunoaşte prejudiciul mai devreme de data înregistrării în evidenţele Ministerului Finanţelor a adresei nr. x din 18 ianuarie 2021, emise de autoritatea pârâtă, prin care acesta a fost încunoştinţat despre diferenţele dintre valoarea imobilelor, ce au făcut obiectul procedurii administrative de acordare a măsurilor reparatorii şi valoarea de piaţă a acestor imobile a căror reevaluare s-a realizat cu respectarea criteriilor de rigoare impuse de Standardele Internaţionale de Evaluare.

5. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor a depus întâmpinare, prin care a expus o scurtă circumstanţiere a cauzei şi a invocat excepţia inadmisibilităţii recursului, întrucât reclamantul înţelege să se folosească de un argument deja statuat în mod definitiv într-o speţă similară (decizia civilă nr. 501 din 15 martie 2023, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în dosarul nr. x/2021).

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate şi prin raportare dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte reţine că recursul declarat este nefondat pentru următoarele considerente:

Luând în examinare critica subsumată motivului de casare invocat, din perspectiva încălcării şi aplicării greşite a dispoziţiilor art. 8 alin. (1) din Decretul nr. 167/1958, prin determinarea eronată a momentului de început al curgerii termenului de prescripţie, Înalta Curte reţine că este, de asemenea, nefondată.

Potrivit art. 8 alin. (1) din Decretul nr. 167/1958, "Prescripţia dreptului la acţiunea în repararea pagubei pricinuite prin fapta ilicită, începe să curgă de la data când păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască, atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea".

Pentru a ocroti drepturile victimei, legiuitorul a diferenţiat momentul începerii curgerii prescripţiei de momentul naşterii dreptului subiectiv la repararea prejudiciului cauzat printr-o faptă ilicită şi, implicit, al naşterii dreptului la acţiune, raportându-se astfel atât la momentul subiectiv al cunoaşterii pagubei şi a celui răspunzător de repararea lui, cât şi la data la care victima trebuia să cunoască atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de producerea acesteia (momentul obiectiv).

Prin instituirea momentului obiectiv de începere a termenului de prescripţie, legiuitorul a asigurat armonizarea necesităţii ocrotirii efective a victimei faptei ilicite cu cea a asigurării finalităţii practice a prescripţiei extinctive. Stabilirea momentului obiectiv de la care începe să curgă prescripţia a fost fondată şi pe culpa prezumată a victimei, de a nu fi depus toate diligenţele necesare pentru descoperirea pagubei şi a celui chemat să răspundă de ea. În acest fel, titularul dreptului la acţiune, căruia i s-a cauzat un prejudiciu, este îndemnat să stăruie în aflarea elementelor care să îi permită promovarea acţiunii în răspundere civilă delictuală.

În ceea ce priveşte răspunderea civilă delictuală - care presupune întrunirea cumulativă a condiţiilor referitoare la existenţa prejudiciului, a faptei ilicite, a vinovăţiei celui care a cauzat prejudiciul, precum şi a raportului de cauzalitate între fapta ilicită şi prejudiciu - se constată că recurentul putea şi trebuia să cunoască producerea pagubei şi persoana care răspunde de cauzarea acesteia la un moment anterior celui invocat prin cererea de recurs (data înregistrării în evidenţele sale a adresei nr. x din 18 ianuarie 2021, emisă de pârâtă).

Astfel, prejudiciul solicitat a fi reparat prin acţiunea civilă dedusă judecăţii, prin angajarea răspunderii civile delictuale a pârâtei Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, este reprezentat de suma constând în diferenţa dintre valoarea stabilită cu respectarea standardelor internaţionale de evaluare a imobilului şi valoarea reprezentând preţul imobilului stabilit prin raportul de evaluare nr. x din 1 iulie 2009 ce a fost întocmit în dosarul de despăgubiri nr. x/2008, actualizată cu indicele de inflaţie şi dobândă legală.

În cuprinsul cererii de chemare în judecată, recurentul a arătat că fapta ilicită derivă din efectuarea deficitară a raportului de evaluare de către experţii autorizaţi, prepuşi ai pârâtei, cât şi din omologarea de către aceasta a raportului de evaluare, în temeiul contractului de prestare servicii de expertiză imobiliară, bugetul de stat fiind prejudiciat prin plata contravalorii unor despăgubiri situate peste valoarea reală de piaţă a proprietăţilor imobiliare evaluate.

Învestit fiind cu soluţionarea fondului acţiunii civile, Tribunalul Bucureşti a admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, invocată de pârâta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor prin întâmpinare, şi a respins cererea ca prescrisă, soluţia instanţei de fond fiind confirmată de Curtea de Apel Bucureşti.

Instanţa de apel a reţinut că momentul obiectiv al începutului curgerii termenului de prescripţie în prezenta cauză este data emiterii deciziei nr. 5056 din 23 aprilie 2009 (titlul de despăgubire) de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, întrucât de la acest moment Statul Român trebuia să cunoască paguba şi persoana răspunzătoare de producerea sa.

Recurentul-reclamant a criticat acest raţionament, invocând că era în imposibilitate de a cunoaşte paguba la momentul indicat de instanţa de apel, arătând că nu putea cunoaşte prejudiciul mai devreme de data înregistrării în evidenţele sale a adresei nr. x din 18 ianuarie 2021, emisă de pârâtă, prin care a fost încunoştinţat despre diferenţele dintre valoarea imobilelor ce au făcut obiectul procedurii administrative de acordare a măsurilor reparatorii şi valoarea de piaţă a acestora, a căror reevaluare s-a realizat cu respectarea criteriilor impuse de Standardele Internaţionale de Evaluare.

Contrar argumentelor recurentului, textul legal pretins a fi aplicat eronat de către instanţa de apel stabileşte două momente, alternative, care pot marca începutul prescripţiei - unul subiectiv (al cunoaşterii efective a pagubei şi a celui care răspunde de ea) şi unul obiectiv, legat de data la care păgubitul trebuie să cunoască atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea.

În cauză, prevalându-se de momentul subiectiv, reprezentat de data comunicării de către ANRP a adresei nr. x din 18 ianuarie 2021, prin care Ministerul Finanţelor a fost informat despre existenta unei diferenţe de valoare în privinţa raportului întocmit în 2009, recurentul învederează că nu a putut acţiona înaintea datei respective, întrucât nu cunoştea întinderea prejudiciului (despre care a luat cunoştinţă doar în urma definitivării verificărilor dispuse după controlul Curţii de Conturi, conform deciziei nr. 10/2013).

Susţinerea recurentului nu îşi are temei în dispoziţia legală, care nu condiţionează exerciţiul dreptului la acţiune în repararea pagubei cauzate printr-o faptă ilicită de cunoaşterea întinderii acesteia, ci doar de cunoaşterea existenţei pagubei şi a celui care răspunde de ea.

Întinderea pagubei reprezintă o chestiune de probaţiune şi respectiv, de verificare jurisdicţională în procesul în care se tinde la valorificarea dreptului, fără să reprezinte un element care să influenţeze sau să determine începutul cursului prescripţiei extinctive (pentru că în absenţa lui titularul dreptului nu ar putea acţiona).

În acelaşi timp, nu poate fi reţinută susţinerea recurentului potrivit căreia, înainte de verificarea rapoartelor de evaluare, nici măcar nu se putea şti dacă există vreo pagubă.

Pe acest aspect, relevante sunt considerentele din Decizia în interesul legii nr. 19/2019, aplicabilă mutatis mutandis în prezenta cauză, prin care instanţa supremă a tranşat problema de drept referitoare la momentul de început al termenului de prescripţie pentru antrenarea răspunderii patrimoniale a salariaţilor faţă de angajator, statuările din cuprinsul acestei decizii fiind obligatorii pentru instanţele de judecată, potrivit dispoziţiilor art. 517 alin. (4) C. proc. civ., începând cu momentul publicării acesteia în Monitorul Oficial, respectiv 24 octombrie 2019.

Prin decizia anterior menţionată, ale cărei considerente sunt valabile şi în prezenta cauză, s-a reţinut că, sub aspectul curgerii prescripţiei extinctive, nu are relevanţă constatarea făcută şi comunicată de organul de control al Curţii de Conturi sau de un alt organ cu atribuţii de control, deoarece controlul efectuat constată doar abaterile sau neregularităţile cu privire la aplicarea legii, ce au generat paguba, în baza datelor puse la dispoziţie de către instituţia supusă controlului, iar paguba constatată, preexistentă raportului Curţii de Conturi sau al unui alt organ cu atribuţii de control, trebuia să fie cunoscută independent de constatările organului de control, cu atât mai mult cu cât raportul a fost efectuat în baza actelor aflate în posesia entităţii controlate.

Instanţa supremă a statuat, la paragraful 60 din considerentele deciziei, că izvorul obligaţiei debitorului nu îl reprezintă actul de control al Curţii de Conturi sau al unui alt organ cu atribuţii de control, ci actul sau faptul juridic ce a generat paguba invocată.

S-a mai reţinut în considerentele deciziei, la paragrafele 61-62, că nu există nicio dispoziţie legală care să dispună explicit că actul de control al Curţii de Conturi reprezintă punctul de plecare al cursului prescripţiei extinctive, respectiv că acest act nu poate reprezenta nici măcar un act de întrerupere a cursului prescripţiei extinctive, iar a susţine că momentul curgerii termenului de prescripţie este cel al datei la care a fost emis actul de control de către Curtea de Conturi sau de un alt organ cu atribuţii de control ar însemna a se lăsa lipsită de eficienţă însăşi instituţia prescripţiei, care sancţionează pasivitatea în exerciţiul dreptului subiectiv, o pasivitate care nu poate fi justificată de entitatea controlată pe necunoaşterea şi neaplicarea dispoziţiilor legale (paragraful 64).

Aşadar, s-a statuat că, în ceea ce priveşte momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie, se aplică dreptul comun, fie că este vorba de prevederile art. 8 din Decretul nr. 167/1958, fie că este vorba de dispoziţiile art. 2528 din noul C. civ.

Prin urmare, Înalta Curte constată că nu prezintă relevanţă, pentru determinarea momentului de început al cursului prescripţiei, data comunicării adresei nr. x/2021, recurentul ignorând că scopul reglementării, atunci când a instituit şi un moment obiectiv de la care începe să curgă prescripţia extinctivă, a fost tocmai ca titularul să depună diligenţe pentru aflarea tuturor elementelor care să-i permită intentarea acţiunii şi valorificarea dreptului, altminteri opunându-i-se culpa prezumată a victimei care nu a efectuat toate demersurile pentru descoperirea pagubei şi a celui care răspunde de ea.

Nefondată este si critica recurentului prin care se susţine că raportul de evaluare a fost validat de către o altă entitate, neputând avea loc transferul răspunderii pentru fapte care aparţin instituţiilor statului, şi nu lui însuşi.

Sub acest aspect, se reţine că statul este reprezentat în procedura administrativă de restituire de ANRP, că îşi exercită drepturile şi obligaţiile prin instituţii şi autorităţi publice cărora le deleagă o parte din atribuţiile sale, iar în temeiul acestui raport, instituţia sau autoritatea publică respectivă are obligaţia de a acţiona în reprezentarea statului pentru îndeplinirea atribuţiilor conferite de acesta, iar statul, la rândul lui, trebuie să exercite supravegherea şi controlul modului în care aceste atribuţii sunt îndeplinite de instituţiile sale.

Astfel, trebuie avut în vedere că stabilirea despăgubirilor în cadrul normativ existent la momentul emiterii titlurilor de despăgubire (Legea nr. 247/2005 - Titlul VII) se realiza prin decizie a Comisiei Centrale de Stabilire a Despăgubirilor, din a cărei componenţă făceau parte preşedintele ANRP şi un reprezentant al Ministerului Finanţelor Publice (art. 13 alin. (1).

De asemenea, titlurile de despăgubiri astfel emise, în numele şi pe seama Statului Român, încorporau drepturile de creanţă împotriva statului şi erau valorificate prin conversia lor în acţiuni la Fondul Proprietatea (art. 3 lit. a). Acest Fond a funcţionat sub forma unei societăţi de investiţii, deţinută iniţial în întregime de Statul Român, în calitate de acţionar unic, până la transmiterea acţiunilor din proprietatea statului către persoanele fizice despăgubite (art. 7 Titlul VII).

În ce priveşte ANRP, aceasta este tot o instituţie a statului, înfiinţată prin H.G. nr. 361/2005 ca organ de specialitate cu atribuţii în legătură cu aplicarea legilor reparatorii şi trecută, în baza art. 6 din O.U.G. nr. 25/2007, în subordinea Ministerului Economiei şi Finanţelor (finanţată de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Economiei şi Finanţelor), situaţie confirmată prin H.G. nr. 34/2009 (art. 13 alin. (4) şi menţinută ca atare până la adoptarea H.G. nr. 572/30.07.2013, când a trecut în subordinea Guvernului şi în coordonarea prim-ministrului.

Prin urmare, nu este vorba de fapte aparţinând instituţiilor, iar nu statului, cum greşit afirmă recurentul, ci de fapte săvârşite de către instituţiile statului, în exercitarea unor atribuţii ce le revin prin delegare de la acesta şi de ale căror consecinţe statul răspunde.

Ca atare, faţă de atribuţiile ce reveneau deopotrivă reclamantului şi pârâtei în procesul de evaluare şi acordare a despăgubirilor pentru imobilele preluate abuziv de către stat, faţă de relaţia de subordonare a instituţiei pârâte faţă de reclamant, existentă la data săvârşirii faptei ilicite imputate (întocmirea raportului de evaluare şi, respectiv, omologarea acestuia prin emiterea deciziei de despăgubiri), rezultă că recurentul-reclamant avea toate elementele necesare pentru a cunoaşte atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea, încă din momentul producerii ilicitului afirmat.

Astfel fiind, Statul, prin Ministerul Finanţelor, putea şi trebuia să acţioneze pentru recuperarea pagubei încă de la data săvârşirii faptei ilicite reclamate, care marchează şi momentul de început al curgerii prescripţiei extinctive înăuntrul unui termen de 3 ani.

Atitudinea pasivă în recuperarea prejudiciului nu-l îndreptăţeşte pe recurent să se prevaleze de incidenţa unui moment subiectiv (data la care, în 2021, debitorul împotriva căruia îşi îndreaptă acţiunea îl încunoştinţează că ar avea o creanţă), întrucât, pentru argumentele arătate anterior, în speţă este aplicabil momentul obiectiv al începutului cursului prescripţiei, plasat în timp cu mult anterior datei la care afirmă recurentul că a cunoscut toate elementele care l-ar fi îndreptăţit să acţioneze.

Totodată, recurentul invocă aspectele dezlegate prin Decizia nr. 513 din 7 martie 2019, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia I civilă. Or, în prezenta cauză, instanţa nu poate fi ţinută de hotărârea invocată de recurent cu titlu de practică judiciară, în care se dă prevalenţă momentului subiectiv al începutului cursului prescripţiei, de vreme ce considerentele sunt determinate de situaţia de fapt particulară a cauzei analizate, iar pe de altă parte, a da relevanţă unei chestiuni de drept dezlegate de o altă instanţă, într-o altă cauză ce nu priveşte părţile, ar echivala cu introducerea pe cale judiciară a sistemului precedentului judiciar, aspect inadmisibil de vreme ce acesta nu se regăseşte în izvoarele dreptului civil, reglementate de art. 1 din C. civ.

În ceea ce priveşte argumentul invocat de intimata-pârâtă prin întâmpinare, Înalta Curte constată că, într-adevăr, prin decizia nr. 501 din 15 martie 2023, pronunţată de instanţa supremă în dosarul nr. x/2021, a fost invocată aceeaşi chestiune precum cea invocată şi prin motivele prezentului recurs, însă, în speţă, nu sunt îndeplinite condiţiile autorităţii de lucru judecat, care să împiedice judecarea cauzei, neexistând identitate de părţi, obiect şi cauză.

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamantul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamantul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, împotriva deciziei nr. 856 A din 9 iunie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 13 decembrie 2023.