Property title dispute: Exception of illegality of administrative order recognized; appellate decision quashed and case remanded for re-judgment

Şedinţa publică din data de 9 februarie 2023

asupra cererii de recurs de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei.

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Judecătoriei Târgu Mureş sub nr. x/2019, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele U.A.T. Ungheni, reprezentată prin Primar, şi O.C.P.I. Mureş, să se dispună: obligarea pârâtei de rând unu să-i lase, în deplină proprietate şi folosinţă, imobilul înscris în C.F. nr. x Ungheni, având număr cadastral x, în suprafaţă de 10.264 m.p. în acte şi 10.685 m.p. din măsurători, înscris în A1, provenit din conversia C.F. vechi nr. x/N şi nr. top vechi x, ca urmare a constatării că titlul reclamantei este preferabil titlului de proprietate al pârâtei, înscris în C.F. nr. x Ungheni, având nr. cadastral x, provenit din conversia C. F. x/N Ungheni şi, ca urmare, să se dispună nulitatea parţială a titlului de proprietate al pârâtei, cu privire la suprafaţa deţinută de reclamantă, rămânând valid C.F. x Ungheni, pentru suprafaţa de 9.132 m.p.; să se constate că imobilul înscris în C.F. x, având număr cadastral x, în suprafaţă totală de 10.264 m.p., înscris sub A1, provenit din conversia C.F. vechi x/N se suprapune, în întregime, peste parte din imobilul deţinut de pârâta de rând unu, înscris în C.F. x Ungheni, având nr. cad./top. x, în suprafaţă totală de 19.817 m.p., înscris în A1, provenit din C.F. vechi x/N şi nr. cad vechi x, respectiv că nu se suprapune şi cu imobilul din C.F. x Ungheni, având top./cad. x, în suprafaţă de 11.836 m.p., provenit din C.F. vechi x/N şi cadastral vechi x; să se dispună obligarea pârâtelor să recunoască noua poziţie a imobilului; să se dispună obligarea pârâtei de rând 2 să rectifice poziţia imobilului înscris în C.F. x, având nr. cadastral x, în suprafaţă de 10.264 m.p., înscris sub A1, provenit din conversia C.F. vechi x/N, în sensul că acesta se suprapune, în întregime, peste parte din imobilul deţinut de pârâta de rând unu şi înscris în C.F. x Ungheni, în suprafaţă totală de 19.817 m.p., înscris sub A1, provenit din C.F. vechi x/N şi nr. cad. vechi x, cu cheltuieli de judecată în sarcina primei pârâte.

Pârâtul O.C.P.I. a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive.

Prin sentinţa civilă nr. 1484/4 iunie 2020, Judecătoria Târgu Mureş, secţia civilă a declinat competenţa de soluţionare a cererii în favoarea Tribunalului Mureş.

2. Hotărârea pronunţată în primă instanţă

Prin sentinţa civilă nr. 1412 din 28. octombrie 2021, Tribunalul Mureş, secţia civilă a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Oficiului de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Mureş şi, ca neîntemeiată, acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâţii Oraşul Ungheni şi Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Mureş; a respins, ca nefondată, cererea reclamantei privind acordarea cheltuielilor de judecată.

3. Hotărârea pronunţată în apel

Prin decizia civilă nr. 107 A din 3 februarie 2022, Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia I civilă a respins, ca nefondat, apelul declarat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 1412 din 28 octombrie 2021 a Tribunalului Mureş.

4. Recursul declarat în cauză

Împotriva deciziei civile sus-menţionate a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., solicitând admiterea căii de atac, casarea, în întregime, a hotărârilor anterioare şi trimiterea cauzei, spre rejudecare, la prima instanţă, fiind invocate motivele de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

În preambulul recursului declarat, recurenta a prezentat situaţia de fapt ce a determinat introducerea cererii de chemare în judecată şi parcursul procesual al litigiului, iar, ulterior, a dezvoltat argumentele pentru care apreciază nelegalitatea hotărârii recurate.

4.1. Cu titlu preliminar, invocă excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 26 din 9 martie 1999 emis de Prefectul judeţului Mureş, în baza art. 4 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ. Menţionează că excepţia a fost invocată şi în faţa instanţei de apel, însă nu a fost formulată expressis verbis.

Faţă de momentul procesual la care a fost invocată, consideră că se impune admiterea recursului, casarea, în întregime, a deciziei şi sentinţei recurate, cu consecinţa trimiterii cauzei, spre rejudecare, instanţei de fond, întrucât soluţionarea cauzei s-a realizat fără citarea emitentului Ordinului, astfel cum s-a statuat în jurisprudenţă (decizia nr. 1384/2015 a Curţii de Apel Craiova).

4.2. În dezvoltarea motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., arată că a invocat, în faţa instanţei de apel, nelegalitatea Ordinului emis de Prefect şi, având în vedere considerentele deciziei nr. 36/2016 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, care permit invocarea excepţiei de nelegalitate în recurs, rezultă că aceasta putea fi invocată şi în apel, astfel încât instanţa respectivă avea obligaţia de a pune în discuţie introducerea, în cauză, a emitentului actului şi de a analiza legalitatea actului administrativ prin prisma motivelor de drept şi de fapt evocate. Astfel, chiar dacă nu a fost indicată expres ca fiind o excepţie de nelegalitate, instanţa trebuia să procedeze la calificarea acesteia şi, în consecinţă, să o soluţioneze conform normelor procedurale şi de fond aplicabile în materie.

În continuare, apreciază că instanţa de apel a aplicat, în mod greşit, prevederile C. civ. privitoare la proprietate şi la mijloacele de apărare ale acesteia. În acest sens, arată că, deşi instanţa a reţinut că acţiunea în revendicare implică o comparare a titlurilor care au dat naştere proprietăţii ambelor părţi, totuşi, face afirmaţii care contravin principiilor care guvernează această acţiune, considerând că nu poate proceda la anularea titlului pârâtei, fiindcă nu este învestită cu anularea acestuia printr-un petit distinct. Consideră că, din petitele cererii de chemare în judecată, rezultă învestirea instanţei de fond şi de apel cu un capăt de cerere privind anularea titlului pârâtei.

Arată că legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. Instanţa învestită cu fondul litigiului şi în faţa căreia s-a invocat excepţia de nelegalitate, constatând că, de actul administrativ cu caracter individual depinde soluţionarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunţe asupra excepţiei, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărâre pe care o va pronunţa în cauză. Dacă se constată nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanţa în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate va soluţiona cauza fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

Contestarea, pe cale incidentală, a legalităţii se justifică prin necesitatea exercitării unui control de legalitate fără de care soluţia pronunţată de instanţă riscă să fie fondată pe un act nelegal. Din această perspectivă, posibilitatea contestării legalităţii unui act administrativ unilateral cu caracter individual, pe cale de excepţie, apare ca o modalitate de contracarare a efectelor principiului potrivit căruia fraus omnia corrumpit.

Apreciază cu reclamanta nu trebuia să invoce, expressis verbis, nelegalitatea titlului pârâtei, ci instanţa, comparând titlul pârâtei cu titlul reclamantei, era obligată să se pronunţe cu privire la legalitatea titlului părţii adverse.

4.3. În dezvoltarea motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) punctul 6 din C. proc. civ., recurenta arată că hotărârea instanţei de apel cuprinde motive contradictorii, întrucât instanţa consideră că este necesară compararea titlurilor părţilor pentru a se da prevalenţă unuia şi a fi anulat (parţial, în cauza dedusă judecăţii) celălalt, dar, pe de altă parte, afirmă că nu este în măsură să se pronunţe asupra titlului de proprietate al Primăriei, întrucât ar proceda "pe căi ocolite" la verificarea titlurilor părţilor. Apreciază că instanţa nu a înţeles că reclamanta nu a solicitat verificarea titlului pârâtei din perspectiva Legii fondului funciar, ci, din această perspectivă, să constate preeminenţa titlului acesteia şi, pe cale de consecinţă, să dispună anularea titlului pârâtei.

La termenul din 17 noiembrie 2022, a fost introdus în cauză, în raport cu excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 26 din 9 martie 1999, emitentul actului administrativ, respectiv Instituţia Prefectului judeţului Mureş.

5. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Mureş a arătat că înţelege să lase soluţionarea recursului la aprecierea instanţei.

Intimata U.A.T. Ungheni nu a formulat întâmpinare în cauză.

Instituţia Prefectului Judeţului Mureş nu a depus niciun punct de vedere cu privire la excepţia de nelegalitate invocată în cauză.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Analizând decizia civilă recurată în raport cu criticile formulate şi cu dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru următoarele considerente:

4.1. Din perspectiva excepţiei de nelegalitate a Ordinului nr. 26 din 9 martie 1999 emis de Prefectul judeţului Mureş, conform art. 4 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004 şi deciziei preliminare nr. 36/2016 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, rezultă că legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, cum este şi cel emis în speţă, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând, în cadrul procesului, din oficiu sau la cererea părţii interesate, excepţia de nelegalitate putând fi invocată şi direct în recurs. Faţă de susţinerile aferente primului motiv, prin care recurenta a formulat o astfel de excepţie, Înalta Curte va admite recursul, va casa decizia atacată şi va trimite cauza, spre rejudecare, la instanţa de apel în condiţiile art. 496 şi art. 497 C. proc. civ. cu referire la 488 alin. (1) pct. 5 din acelaşi cod. Înalta Curte nu va proceda la analiza excepţiei în discuţie în prezentul recurs, în contextul în care, pentru cele ce se vor arăta în continuare, aspectul legalităţii actului emis de Prefect a fost supus dezbaterii şi în apel, fără să fie examinat de instanţă şi fără a fi introdus, în cauză, emitentul actului. Prin urmare, pentru a nu priva partea interesată de un grad de jurisdicţie (apelul), cauza va fi trimisă, spre rejudecare, la instanţa de apel. Nu poate fi primită solicitarea recurentei, de a se casa ambele hotărâri şi a se trimite litigiul, spre soluţionare, la prima instanţă, deoarece o astfel de cerere nu s-a formulat în faţa Curţii de Apel, reclamanta solicitând admiterea apelului, cu reţinerea cauzei spre rejudecare.

4.2. Criticile subsumate acestui motiv de recurs vor fi analizate din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., iar nu a pct. -ului 8 din acelaşi text de lege, întrucât pun în discuţie încălcări de ordin procedural ale instanţei de apel, în sensul necalificării susţinerilor din calea de atac referitoare la nulitatea titlului de proprietate al pârâtei ca reprezentând o excepţie de nelegalitate, neanalizarea acesteia ca atare şi neintroducerea, în litigiu, a emitentului actului contestat.

Alegaţiile recurentei sunt corecte. Instanţa de apel s-a limitat să evoce, în cuprinsul considerentelor deciziei atacate, poziţia procesuală a avocatului reclamantei, exprimată la termenul de judecată din 29 septembrie 2021, în faţa primei instanţe, conform căreia acesta a afirmat că nu invocă motive proprii de nulitate a ordinului Prefectului, ci solicită anularea ca efect al admiterii acţiunii în revendicare, ignorând însă, susţinerile din apel ale aceleiaşi părţi. Astfel, în cadrul pct. -ului 4 din cererea de apel, reclamanta a arătat că ordinul este emis cu încălcarea prevederilor legale, impunându-se constatarea nulităţii absolute parţiale, cu privire la suprafaţa de teren reconstituită în favoarea autoarei sale, întrucât dreptul de proprietate era dovedit, reconstituirea s-a solicitat pe vechiul amplasament şi, la data depunerii cererii de reconstituire, terenul nu era atribuit, în mod legal, altor persoane. Or, aceste motive nu mai susţin poziţia procesuală iniţială a apelantei, în sensul că nulitatea este pretinsă ca o consecinţă a admiterii acţiunii în revendicare, instanţa de apel având obligaţia, conform art. 22 C. proc. civ., privind rolul său activ, de a preveni comiterea oricărei erori în aflarea adevărului şi de a tranşa litigiul sub toate aspectele evocate în cererea de apel. Contrar celor susţinute în calea de atac anterioară, instanţa de control judiciar nu a procedat la calificarea şi examinarea susţinerilor părţii vizând nulitatea ordinului ca fiind o excepţie de nelegalitate, care putea fi invocată şi direct în apel, faţă de considerente exprimate în decizia prealabilă enunţată în precedent, şi nu a procedat la introducerea, în cauză, a emitentului actului administrativ, pentru ca acesta să-şi exercite dreptul la apărare şi hotărârea să-i fie opozabilă. Prin urmare, şi sub acest aspect, recursul de impune a fi admis în considerarea motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Cât priveşte încălcarea normelor de drept substanţial în materia acţiunii în revendicare, evocată de recurentă, la acest moment procesual, Înalta Curte nu poate examina o atare susţinere, în condiţiile în care a fost invocată excepţia de nelegalitate a ordinului Prefectului şi care, în caz de admitere, presupune o altă modalitate de comparare a drepturilor de proprietate aflate în dispută, revenindu-i instanţei de apel obligaţia de a proceda la o astfel de verificare.

4.3. Criticile subsumate acestui punct din cererea de recurs, privind motivarea contradictorie a deciziei, devin nerelevante în contextul formulării excepţiei de nelegalitate şi casării deciziei recurate pentru motivele deja arătate.

Raportat la aceste considerente, în baza art. 496 şi 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantă, va casa decizia atacată şi va trimite cauza, spre rejudecare, instanţei de apel, fiind întrunite cerinţele art. 488 alin. (1) pct. 5 din acelaşi cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta A. S.R.L. împotriva deciziei civile nr. 107/A din 3 februarie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia I civilă.

Casează decizia recurată şi trimite cauza, spre rejudecare, aceleiaşi instanţe de apel.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 9 februarie 2023.