Statute of limitations in civil liability for illegal public expenditures: prescription start date and suspension during director's mandate

Şedinţa publică din data de 28 noiembrie 2023

Asupra cauzei, constată următoarele:

I. Circumstanţele litigiului:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la 9 noiembrie 2021 pe rolul Tribunalului Constanţa, reclamanta Regia Autonomă Judeţeană de Drumuri şi Poduri Constanta, prin administrator special, a solicitat să se dispună obligarea pârâtului A. la plata sumei de 3.165.572,03 RON, reprezentând prejudiciu cauzat reclamantei prin plata nelegală privind înfiinţarea de livezi şi achiziţionarea de pachete de seminţe de lavandă, fără ca bunurile generate de natura mijloacelor fixe să fie înregistrate în patrimoniul public al judeţului transmis în administrarea regiei şi la plata dobânzii legate remuneratorii, în cuantum de 860.401,35 RON, calculată de la data plăţii nelegale şi până la data de 30.10.2021.

2. Hotărârea pronunţată de prima instanţă:

Prin sentinţa civilă nr. 2124 din 10 iunie 2022 pronunţată de Tribunalul Constanţa, a fost admisă excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, invocată de pârât.

A fost respinsă cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Regia Autonomă Judeţeană de Drumuri şi Poduri Constanţa, în contradictoriu cu pârâtul A., ca fiind prescrisă.

3. Hotărârea pronunţată de instanţa de apel:

Prin decizia nr. 46 C din 15 februarie 2023, Curtea de Apel Constanţa, secţia I civilă a respins, ca nefondat, apelul formulat de apelanta-reclamantă Regia Autonomă Judeţeană de Drumuri şi Poduri Constanţa împotriva sentinţei civile nr. 2124 din 10 iunie 2022 pronunţată de Tribunalul Constanţa, în contradictoriu cu intimatul pârât A..

4. Calea de atac formulată în cauză.

Împotriva deciziei nr. 46 C din 15 februarie 2023 pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia I civilă, reclamantul Drumuri Judeţene Constanţa S.A. a declarat recurs, invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Recurentul-reclamant a arătat că, în mod greşit şi cu nesocotirea dispoziţiilor legale care reglementează prevederile referitoare la prescripţie, instanţa de apel a respins cererea de apel, reţinând că soluţia instanţei de fond privind incidenţa prescripţiei este întemeiată.

Prin motivele de apel, cu privire la respingerea excepţiei, reclamantul a precizat că termenul de la care a început să curgă prescripţia este 31.05.2017 - data la care a fost pronunţată decizia Curţii de Apel Constanţa în dosarul nr. x/2015 ce a avut că obiect verificarea legalităţii deciziei Curţii de Conturi nr. 71/12.08.2014, iar termenul de prescripţie aplicabil în cauză este de 5 ani, în acord cu prevederile art. 1 şi art. 81 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale.

Chiar dacă prin considerentele hotărârii instanţa de apel a analizat prescripţia dreptului material la acţiune şi prin raportare la art. 2.532 pct. 3 C. civ., recurentul-reclamant menţionează că prin cerere de recurs nu critică aceste considerente, criticile sale vizând doar modalitatea de interpretare a dispoziţiilor care reglementează prescripţia prin raportare la momentul la care a început să curgă termenul de prescripţie şi momentul la care acesta s-a împlinit.

Susţine că momentul de la care a început să curgă termenul de prescripţie în cauză coincide cu data de 31.05.2017 - dată la care a fost pronunţată decizia Curţii de Apel Constanţa în dosarul nr. x/2015 ce a avut că obiect verificarea legalităţii deciziei Curţii de Conturi nr. 71/12.08.2014. Adiţional, termenul de prescripţie este de 5 ani, în acord cu prevederile art. 1 şi art. 81 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale.

Abia ulterior momentului la care instanţa de judecată competentă a statuat în sensul stabilirii legalităţii şi temeiniciei deciziei Camerei de Conturi nr. 71/12.08.2014, recurentul-reclamant arată că a putut cunoaşte cert atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea.

Până la momentul pronunţării Curţii de Apel Constanţa ca instanţă de control judiciar, nici paguba, nici persoana răspunzătoare nu puteau fi apreciate ca având caracter cert, motiv pentru care data pronunţării deciziei civile nr. 508/31.05.2017 marchează începutul termenului de prescripţie.

Termenul a fost chiar şi suspendat dat fiind contextul stării de urgenţă, în sensul că, prin intermediul Decretului nr. 195/2020, preşedintele României a instituit starea de urgenţă pe teritoriul României începând cu data de 16.03.2020, iar prin Decretul nr. 2440/2020 aceasta s-a prelungit cu 30 de zile, începând cu data de 16.04.2020.

Apreciază că în cauză este incident chiar motivul de suspendare al curgerii termenului de prescripţie dictat de dispoziţiile art. 2532 pct. 3 C. civ., având drept corespondent art. 14 alin. (1) din Decretul nr. 167/1958.

Intimatul-pârât a deţinut calitatea de director general al reclamantului, motiv pentru care acesta poate fi asimilat cu o persoană care, în temeiul unui act juridic (contractul de mandat nr. x/25.07.2009) a administrat bunurile/patrimoniul reclamantului, iar cât timp mandatul său de director general a dăinuit, cursul prescripţiei a fost suspendat.

Pasivitatea intimatului de a urmări recuperarea prejudiciului în cauză, cât timp a fost responsabil de conducerea reclamantului a fost evidentă şi nu poate echivala decât cu socoteli ce nu au fost date şi aprobate, termenul de prescripţie urmând a avea ca dată de început momentul încetării mandatului său.

Recurentul-reclamant a arătat că, având în vedere baza prejudiciului constând în plăţi nelegale din sume reprezentând venituri publice ale UATJ Constanţa, în cauză devin incidente prevederile art. 1 şi art. 81 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, termenul de prescripţie fiind unul de drept fiscal - de 5 ani, şi nu un termen de drept comun, respectiv cel de 3 ani.

Aplicând termenul de prescripţie de 5 ani, prin raportare la data de 31.05.2017, se observă că sfârşitul acestui termen se plasează temporal în anul 2022, sens în care, prin raportare la momentul promovării acţiunii, respectiv 09.11.2021, termenul de prescripţie nu a fost depăşit, excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune impunându-se a fi respinsă că neîntemeiată.

5. Apărările formulate în cauză:

Intimatul-pârât nu a depus întâmpinare.

6. Procedura în faţa instanţei de recurs:

Având în vedere data înregistrării cererii de chemare în judecată pe rolul instanţelor judecătoreşti (9 noiembrie 2021), în cauză sunt aplicabile dispoziţiile C. proc. civ., cu modificările aduse prin Legea nr. 310/2018.

Constatându-se încheiată procedura de comunicare, în condiţiile art. 490 alin. (2) coroborat cu art. 4711 a alin. (5) şi (6) C. proc. civ., a fost fixat termen de judecată la 28 noiembrie 2023, cu citarea părţilor, în şedinţă publică, în vederea soluţionării căii de atac, termen la care instanţa a rămas în pronunţare asupra recursului.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie:

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate şi prin raportare la dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul declarat este nefondat, pentru considerentele ce urmează a fi expuse:

În ceea ce priveşte situaţia de fapt din cauza dedusă judecăţii, se reţine în esenţă că prin acţiunea formulată la 9 noiembrie 2021 reclamanta Regia Autonomă Judeţeană de Drumuri şi Poduri Constanţa a solicitat antrenarea răspunderii civile contractuale a pârâtului A., fost angajat al său, care ar fi provocat un prejudiciu prin faptul că a executat necorespunzător atribuţiile stabilite prin contractul de mandat care i-a fost încredinţat în calitate de director general al reclamantei, prejudiciu rezultat din angajarea şi efectuarea unor cheltuieli aferente perioadei 2011-2013, pentru care Curtea de Conturi a impus luarea de măsuri în vederea recuperării, prin decizia nr. 71/12.08.2014, supusă la rândul său verificării jurisdicţionale de către instanţele de judecată - prin sentinţa civilă nr. 923/27.07.2016 a Tribunalului Constanţa pronunţată în dosarul nr. x/2015, rămasă definitivă prin decizia civilă nr. 508/31.05.2017 a Curţii de Apel Constanţa.

Referitor la legea aplicabilă prescripţiei extinctive, instanţa de apel a reţinut ca fiind aplicabil art. 201 din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind C. civ., având în vedere că dreptul la acţiunea în repararea prejudiciului, constând în efectuarea unor plăţi în perioada 2012-2013 cu nesocotirea clauzelor stipulate în contractul de mandat, nu putea începe să curgă înainte de efectuarea primei plăţi pretins nelegale, respectiv cel mai devreme în anul 2012, când se afla deja în vigoare C. civ. din 2009 (intrat în vigoare la 1 octombrie 2011).

În aplicarea art. 2526 teza a II-a din C. civ. (ce prevede că dacă prestaţiile alcătuiesc un tot unitar, prescripţia dreptului la acţiune începe să curgă de la data la care ultima prestaţie devine exigibilă), instanţa de apel a reţinut că termenul de prescripţie urmează a fi calculat pentru întreaga sumă, în raport cu data ultimei plăţi - plată efectuată în anul 2013.

Pe calea prezentului recurs, pârâtul solicită să se constate că momentul de la care a început să curgă termenul de prescripţie în cauză este 31.05.2017 - dată la care a fost pronunţată decizia Curţii de Apel Constanţa în dosarul nr. x/2015, ce a avut că obiect verificarea legalităţii deciziei Curţii de Conturi nr. 71/12.08.2014.

Această susţinere a părţii este nefondată.

În argumentarea înlăturării acestei critici, în acord cu cele reţinute de instanţa de apel, Înalta Curte reaminteşte că prin decizia nr. 19/2019, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în recurs în interesul legii a stabilit că "în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 268 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 53/2003 privind Codul muncii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 8 şi 12 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripţia extinctivă, republicat, şi a dispoziţiilor art. 211 lit. c)din Legea dialogului social nr. 62/2011, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv a art. 2.526 din C. civ., actul de control efectuat de Curtea de Conturi sau de un alt organ cu atribuţii de control, prin care s-a stabilit în sarcina angajatorului obligaţia de a acţiona pentru recuperarea unui prejudiciu produs de un salariat ori rezultat în urma plăţii către acesta a unei sume de bani necuvenite, nu marchează începutul termenului de prescripţie extinctivă a acţiunii pentru angajarea răspunderii patrimoniale a salariatului."

Instanţa supremă a statuat, de asemenea, că "sub aspectul curgerii prescripţiei extinctive, nu are relevanţă constatarea făcută şi adusă la cunoştinţă de organul de control al Curţii de Conturi sau de un alt organ cu atribuţii de control, care este un terţ faţă de raporturile de muncă ce s-au derulat între angajator şi angajat şi ale cărui observaţii nu dau naştere unui drept substanţial, de care să se prevaleze angajatorul, ci derivă din interpretarea conduitei acestuia, prin raportare la obligaţiile stabilite în sarcina sa în materie de salarizare şi gestionare a resurselor bugetare, în condiţiile în care, de fapt, organul de control, dacă apreciază că nu au fost respectate dispoziţiile legale, procedează la un control de legalitate" (paragraf 54) şi că "paguba este rezultatul exclusiv al propriei culpe cu privire la modalitatea de gestionare a resurselor financiare ale entităţii controlate, care, potrivit legii, trebuia să declanşeze mecanisme interne în ceea ce priveşte controlul de gestiune financiară, precum controlul de legalitate, controlul financiar preventiv, controlul financiar intern sau auditul" (paragraf 58).

În consecinţă, în contrar celor susţinute de recurent, Înalta Curte reţine că prescripţia extinctivă se raportează la dreptul de recuperare a pagubei şi la faptul sau actul generator al acestui drept, astfel că invocarea actului de control al Curţii de Conturi sau al unui alt organ cu atribuţii de control este irelevantă, cu atât mai mult cu cât nu există nicio dispoziţie legală care să dispună explicit că acesta reprezintă punctul de plecare al cursului prescripţiei extinctive, iar paguba constatată prin acel act de control, preexistentă raportului Curţii de Conturi, trebuia să fie cunoscută independent de constatările organului de control, respectiv încă din anul 2013 - momentul efectuării ultimei plăţi componente a debitului litigios - astfel cum în mod legal a arătat şi instanţa de apel în considerentele deciziei recurate.

O altă critică inserată în cuprinsul motivelor de recurs (pagina 4) vizează incidenţa cazului de suspendare a curgerii termenului de prescripţie prevăzut de art. 2.532 pct. 3 C. civ., deşi, în mod contradictoriu, la pagina 3 din aceeaşi cerere de recurs, recurentul-reclamant menţionează că înţelege să nu critice aceste considerente, ci doar modalitatea de interpretare a dispoziţiilor care reglementează prescripţia prin raportare la momentul la care a început să curgă termenul de prescripţie şi momentul la care acesta s-a împlinit.

Referitor la aplicarea în speţă a cazului de suspendare a curgerii termenului de prescripţie prevăzut de art. 2.532 pct. 3 C. civ., se reţine că acest caz de suspendare vizează orice raporturi de administrare a bunurilor altuia (în afara celor enunţate la pct. 2 al art. 2532 C. civ.) şi fără a deosebi în funcţie de izvorul raportului - lege, contract, hotărâre judecătorească. Ea este dictată de natura specială a raporturilor în care se află cei împotriva cărora curge prescripţia şi are în vedere o imposibilitate morală de a acţiona.

În speţă, pretenţiile reclamantului se întemeiază pe contractul de mandat intervenit între părţi, încheiat în conformitate cu prevederile Legii nr. 31/1990 privind societăţile comerciale, contract în baza căruia pârâtul a fost împuternicit să conducă nemijlocit şi efectiv întreaga activitate a Regiei Autonome Judeţene de Drumuri şi Poduri Constanţa, în vederea îndeplinirii obiectivelor şi criteriilor de performanţă specifice, în schimbul unei remuneraţii.

Astfel cum rezultă din cuprinsul contractului de mandat (nr. x din 25.07.2009) şi cum s-a reţinut de către instanţele de fond, pârâtul a îndeplinit funcţia de director general al Regiei Autonome de Drumuri şi Poduri Constanţa începând cu data de 25.07.2009, fiind revocat din această funcţie prin hotărârea nr. 3 din 15.09.2015 a Consiliului de Administraţie a RAJDP Constanţa.

În contextul normativ expus, se constată că raportul de mandat existent între părţi în perioada respectivă, în virtutea căruia pârâtul a îndeplinit funcţia de director general al Regiei reclamante, se circumscrie cazului de administrare a bunurilor altuia prevăzut de art. 2532 pct. 3 C. civ., instanţa de apel reţinând în mod corect incidenţa în speţă a cazului de suspendare a cursului prescripţiei extinctive reglementat de acest text legal. În calitate de director general, în baza contractului de mandat, recurentul a acţionat ca reprezentant al reclamantului în ceea ce priveşte exerciţiul drepturilor şi îndeplinirea obligaţiilor patrimoniale ale acestuia, ceea ce corespunde noţiunii de "administrare a bunurilor" prevăzută de textul citat.

Aşadar, pe timpul în care pârâtul a îndeplinit funcţia de director general, nu poate curge termenul de prescripţie în ceea ce priveşte introducerea unei acţiuni în răspundere civilă contractuală, cum este cea din speţă, raţiunea unei asemenea reglementări decurgând din prezumţia lipsei de imparţialitate a persoanei care ocupă temporar funcţia de director, de a acţiona contra propriei persoane, în virtutea funcţiei de reprezentare a instituţiei păgubite (instituţie împotriva căreia curge prescripţia), atât timp cât fapta ce i se impută este aceea de a fi angajat lucrări şi de a fi efectuat plăţi din fondurile publice, prin încălcarea obligaţiilor contractuale ce îi reveneau.

Cauza de suspendare durează, aşa cum rezultă din chiar textul legal ce o reglementează, până când administratorul este descărcat de gestiune, adică până când "socotelile sunt date şi aprobate". Cu alte cuvinte, la data încetării raportului de administrare a bunurilor altuia, încetează şi cauza de suspendare, iar prescripţia îşi reia cursul, socotindu-se, pentru împlinirea termenului, şi timpul scurs înainte de suspendare, astfel cum prevede art. 2534 alin. (1) C. civ.

Aşadar, în raport de înscrisurile depus la dosar, curtea de apel a reţinut că pârâtul a fost revocat din funcţia de director general prin hotărârea nr. 3 din 15 septembrie 2015, iar prin sentinţa civilă nr. 707 din 22 martie 2016 pronunţată de Tribunalul Constanţa în dosarul nr. x/2015 având ca obiect procedura falimentului, s-a desemnat administratorul special al reclamantei.

Prin urmare, instanţa a concluzionat că termenul general de prescripţie de 3 ani în privinţa întregii creanţe litigioase a început să curgă cel mai târziu la data pronunţării sentinţei prin care a fost desemnat administratorul special, termen care s-a împlinit la 22 martie 2019, aşadar anterior formulării cererii de chemare în judecată (9 noiembrie 2021).

Cele statuate de instanţa de apel cu privire la acest aspect au intrat în puterea lucrului judecat, recurentul-reclamant neformulând critici punctuale vizând aceste considerente ale instanţei, înţelegând să menţioneze doar în mod generic că în cauză este incident motivul de suspendare al curgerii termenului de prescripţie dictat de art. 2535 pct. 3 C. civ.

Printr-o ultimă critică, recurentul-reclamant a arătat că în cauză sunt incidente prevederile art. 1 şi art. 81 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, termenul de prescripţie fiind unul de drept fiscal, respectiv de 5 ani, iar nu un termen de drept comun (de 3 ani), având în vedere că prejudiciul constă în plăţi nelegale din sume reprezentând venituri publice ale UATJ Constanţa.

Cât priveşte durata termenului de prescripţie, aceasta trebuie să se raporteze la natura raporturilor juridice dintre părţi, aşa cum corect a reţinut şi instanţa de apel. Or, atâta vreme cât răspunderea pârâtului se solicită a fi angajată în temeiul derulării unor raporturi de drept civil, grefate pe un contract de mandat, termenul de prescripţie este cel general de 3 ani, stipulat de normele anterior menţionate şi nu unul de 5 ani specific raporturilor juridice de drept fiscal, astfel că şi sub acest aspect susţinerile recurentului sunt nefondate.

Având în vedere că reclamantul a învestit instanţa cu o cerere în angajarea răspunderii civile a pârâtului, iar creanţa litigioasă izvorăşte dintr-un raport de drept civil fundamentat pe un contract de mandat încheiat în vederea administrării şi conducerii activităţii reclamantei de către pârât, potrivit Legii nr. 15/1990 şi a Legii nr. 31/1990, în schimbul unei remuneraţii, în cauză se aplică dispoziţiile art. 2517 din C. civ., care instituie termenul general de prescripţie extinctivă de 3 ani.

Sunt lipsite de fundament susţinerile recurentului-reclamant în argumentarea caracterului fiscal al creanţei, în sensul că prejudiciul constă în plăţi nelegale din sume reprezentând venituri publice ale Judeţului Constanţa, cât timp titular creanţei nu este unitatea administrativ-teritorială, iar răspunderea pârâtului se solicită a fi angajată în temeiul derulării unor raporturi de drept civil.

Pentru considerentele expuse, constatând legalitatea deciziei recurate, reţinând că aspectele de nelegalitate deduse judecăţii sunt nefondate, nefiind îndeplinite dispoziţiile art. 488 C. proc. civ. pentru casarea hotărârii, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte urmează a respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamantul Drumuri Judeţene Constanţa S.A. împotriva deciziei nr. 46 C din 15 februarie 2023 pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia I civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 28 noiembrie 2023.