State standing to recover overvalued property compensation and objective start of limitation period for State entities under Decree 167/1958

Şedinţa publică din data de 23 noiembrie 2023

Deliberând asupra recursului civil de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Pretenţiile deduse judecăţii

Prin cererea principală înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a V-a civilă la 23 august 2021, reclamantul Ministerul Finanţelor, în nume propriu şi în reprezentarea Statului Român, a solicitat obligarea pârâtei Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor la plata sumei de 1.284.011 RON, reprezentând diferenţa dintre valoarea stabilită prin raportul de evaluare nr. x/11.05.2009 şi cea stabilită cu respectarea Standardelor internaţionale de evaluare, în ceea ce priveşte terenul în suprafaţă de 657,62 mp, situat în Piteşti, str. x judeţul Argeş, sumă care să fie actualizată cu indicele de inflaţie de la data achitării titlurilor de plată/de conversie şi până la data plăţii efective, precum şi a dobânzii legale aferente, calculate de la data achitării titlurilor de plată/de conversie şi până la data plăţii.

Odată cu întâmpinarea, pârâta a formulat cerere de chemare în garanţie a A. S.A., B. şi C., prin care a solicitat obligarea acestora la plata sumelor solicitate prin cererea principală, în ipoteza în care aceasta din urmă va fi admisă.

2. Hotărârea pronunţată de prima instanţă

Prin încheierea din 3 mai 2022, Tribunalul Bucureşti, secţia a V-a civilă a constatat că cererea de chemare în garanţie a fost tardiv formulată.

Prin sentinţa civilă nr. 881 din 23 mai 2022, Tribunalul Bucureşti, secţia a V-a civilă a admis excepţia lipsei de interes şi a respins cererea formulată de reclamantul Ministerul Finanţelor, în nume propriu, ca lipsită de interes, a admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune şi a respins cererea formulată de reclamantul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, ca prescrisă.

3. Hotărârea pronunţată de instanţa de apel

Împotriva acestei sentinţe civile, la 16 august 2022, a declarat apel Ministerul Finanţelor, în nume propriu şi în reprezentarea Statului Român, iar, prin decizia civilă nr. 317A din 2 martie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie a respins apelul ca nefondat.

4. Recursul exercitat în cauză

Împotriva acestei decizii civile, la 10 mai 2023, a declarat recurs Ministerul Finanţelor, în nume propriu şi în reprezentarea Statului Român, solicitând casarea deciziei civile recurate şi trimiterea cauzei, spre rejudecare, la aceeaşi instanţă.

Recurenţii-reclamanţi au invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., susţinând că decizia civilă recurată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material incidente în cauză, sens în care au învederat, în sinteză, următoarele argumente:

Instanţa de apel a aplicat în mod greşit art. 41 alin. (4) din Legea nr. 165/2013 şi art. 731 din Legea nr. 500/2002, atunci când a reţinut că Ministerul Finanţelor nu justifică un interes personal pentru a formula acţiunea în nume propriu. Interesul rezultă din faptul că, potrivit art. 41 alin. (4) din Legea nr. 165/2013, titlurile de plată se emit de către Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor şi se plătesc de către Ministerul Finanţelor, context în care sunt prevăzute sume pentru plata despăgubirilor către beneficiarii titlurilor de plată în bugetul instituţiei, la capitolul 54.01 "Alte servicii publice generale", "Alte cheltuieli", art. 59.17 "Despăgubiri civile". De asemenea, art. 731 din Legea nr. 500/2002 prevede obligaţia ordonatorilor de credite de a recupera sumele ce reprezintă plăţi nelegale, iar Ministerul Finanţelor este ordonator de credite, astfel că are o atare obligaţie.

Raţionamentul instanţei de apel este greşit, rezultând că niciun ordonator de credite nu ar mai avea, în nume propriu, calitate procesuală sau interes în litigiile care au ca obiect recuperarea unor prejudicii/plăţi nelegale din fonduri publice. Ministerul Finanţelor are interesul de a formula cererea de chemare în judecată, întrucât prejudiciul s-a produs în bugetul acestei instituţii. În acest sens, prin decizia civilă nr. 382R/13.05.2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti în dosarul nr. x/2018, s-a reţinut interesul personal al Ministerului Finanţelor de a formula cererea de chemare în judecată în nume propriu.

Instanţa de apel a interpretat şi a aplicat greşit dispoziţiile art. 101 din Legea nr. 247/2005, atunci când a apreciat că acestea ar susţine lipsa de interes a Ministerului Finanţelor în promovarea cererii introductive şi a căilor de atac. Or, Ministerul Finanţelor a fost prejudiciat cu contravaloarea titlurilor de plată emise în condiţiile Legii nr. 165/2013, astfel că justifică un interes personal.

Instanţa de apel a interpretat şi a aplicat greşit dispoziţiile art. 8 alin. (1) din Decretul nr. 167/1958, referitor la momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie, atunci când a reţinut că momentul de la care trebuia să cunoască atât paguba, cât şi pe cel responsabil de producerea ei este cel al emiterii deciziei de despăgubire. În realitate, s-a aflat în imposibilitatea de a cunoaşte paguba mai devreme de data înregistrării, în evidenţele Ministerului Finanţelor, a adresei nr. x/2021, prin care i s-a adus la cunoştinţă diferenţa dintre valoarea imobilului ce a făcut obiectul procedurii administrative şi valoarea acestuia realizată cu respectarea Standardelor Internaţionale de Evaluare.

Chiar dacă Ministerul ar fi auditat activitatea autorităţii pârâte, control similar cu cel efectuat de Curtea de Conturi şi finalizat prin decizia nr. 10/10.10.2013, această împrejurare nu ar fi dus la stabilirea cu certitudine a pagubei, deoarece întinderea prejudiciului nu putea fi cuantificată decât prin parcurgerea următoarelor operaţiuni: verificarea, prin intermediul unui expert evaluator autorizat ANEVAR, a tuturor rapoartelor de evaluare care au stat la baza deciziilor emise de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor şi, ca urmare a acestei activităţi, identificarea rapoartelor de evaluare întocmite cu nerespectarea standardelor internaţionale de evaluare; reevaluarea, de către un expert evaluator autorizat ANEVAR, a rapoartelor de evaluare identificate în etapa descrisă la punctul anterior, în vederea stabilirii prejudiciului produs.

Instanţa de apel a intepretat în mod greşit şi unele paragrafe ale deciziei nr. 19/2019 pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în soluţionarea recursului în interesul legii, fără a ţine cont de specificul situaţiei de fapt şi de drept dezlegate prin această decizie şi de materia în care a fost pronunţată (Legea nr. 62/2011).

5. Apărările formulate în cauză

La 26 iunie 2023, pârâta a depus la dosar întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca inadmisibil, iar, în subsidiar, ca nefondat.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând recursul de faţă, prin prisma motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte îl va respinge ca nefondat, pentru următoarele considerente de drept:

Prin memoriul de recurs s-a susţinut, sub un prim aspect, că instanţa de apel a aplicat în mod greşit prevederile legale, atunci când a reţinut că Ministerul Finanţelor nu justifică interesul personal de a formula acţiunea în nume propriu.

Aceste argumente se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. (iar nu celui prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8, astfel cum s-a invocat prin memoriul de recurs), din moment ce se invocă greşita soluţionare a criticilor de apel ce au fost formulate în legătură cu soluţia primei instanţe de admitere a excepţiei lipsei de interes.

Înalta Curte constată că acest motiv de recurs este nefondat.

Prin interes se înţelege folosul practic, material sau moral, urmărit de cel care a pus în mişcare acţiunea civilă, respectiv oricare dintre formele procedurale ce intră în conţinutul acesteia. Analizând criticile de apel referitoare la condiţia interesului personal al Ministerului Finanţelor, instanţa de apel a reţinut, în mod corect, neîndeplinirea în persoana acestuia a interesului de a acţiona pentru recuperarea prejudiciului pretins prin cererea de chemare în judecată.

Ca un prim argument, recurentul-reclamant a învederat că titlurile de plată emise de către Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor în dosarul de despăgubiri nr. x au fost plătite de către Ministerul Finanţelor, în baza dispoziţiilor art. 41 alin. (4) din Legea nr. 165/2013, iar nu de către Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, context în care a susţinut că devine aplicabilă regula de interpretare ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus.

Aceste susţineri sunt nefondate, întrucât, chiar dacă, potrivit art. 41 alin. (4) din Legea nr. 165/2013, Ministerul Finanţelor este organul administraţiei publice centrale care plăteşte titlurile de plată emise de către Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, totuşi această plată nu este făcută în nume propriu şi din bugetul propriu al Ministerului Finanţelor, ci în calitatea sa de reprezentant legal al Statului Român şi dintr-un cont de consemnări speciale, astfel că prejudiciul invocat în prezenta cauză nu s-a produs direct în patrimoniul Ministerului Finanţelor, ci în patrimoniul Statului Român, astfel că Ministerul Finanţelor nu justifică interesul personal de a formula cererea introductivă în nume propriu.

La aceeaşi concluzie se ajunge şi în urma coroborării dispoziţiilor art. 1 şi art. 2 din Ordinul M.F.P. nr. 1857/2013 pentru aprobarea Procedurii de plată a sumelor din titlurile de plată emise în condiţiile art. 41 alin. (4) din Legea nr. 165/2013, publicat în Monitorul Oficial nr. 726/26.11.2013, act administrativ normativ ce a fost în vigoare de la 26 noiembrie 2013 şi până la 24 ianuarie 2017, când a fost abrogat şi înlocuit prin Ordinul M.F.P. nr. 90/2017.

Potrivit art. 1 din acest Ordin:

"(1) Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor răspunde de realitatea, corectitudinea şi legalitatea datelor înscrise în titlurile de plată. În baza acestor date, Ministerul Finanţelor Publice dispune plata. (2) Ministrul Finanţelor Publice sau altă persoană împuternicită în acest sens acţionează ca ordonator principal de credite şi îndeplineşte atribuţiile şi răspunderile prevăzute în Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, respectiv cele privind aprobarea angajării bugetare, lichidării şi ordonanţării cheltuielilor din fonduri publice. (3) Titlurile de plată emise conform Ordinului preşedintelui A.N.R.P. nr. 20/2013 se transmit săptămânal de către A.N.R.P. la Ministerul Finanţelor Publice în 5 zile de la emitere. Transmiterea se face prin Serviciul de informaţii clasificate, în mod centralizat conform anexei care face parte integrantă din prezenta procedură. (...) (5) Lichidarea cheltuielilor se face pe baza Notei de lichidare care poartă viza pentru "Bun de plată" a ordonatorului principal de credite sau a persoanei delegate cu aceste atribuţii şi care stă la baza înregistrării în contabilitatea patrimonială a instituţiei publice a obligaţiei de plată faţă de terţii creditori. (6) Plăţile se efectuează de către Ministerul Finanţelor Publice în termen de maximum 175 de zile de la primirea titlului, fără a depăşi termenul prevăzut de art. 41 alin. (4) din Legea nr. 165/2013. Acestea vor fi procesate în ordinea cronologică primirii de la A.N.R.P. şi în limita creditelor bugetare deschise cu această destinaţie. (7) Sumele destinate plăţii titlurilor se vor derula prin contul deschis la Activitatea de Trezorerie şi Contabilitate Publică a Municipiului Bucureşti corespunzător cheltuielii bugetare. (8) Ministerul Finanţelor Publice deschide un cont de consemnări speciale la D., în care se virează sumele aferente titlurilor de plată emise în condiţiile art. 41 alin. (4) din Legea nr. 165/2013." Conform art. 2 din acelaşi Ordin:

"Sumele derulate prin conturile prevăzute la art. 1 alin. (7) şi (8) sunt destinate unei afectaţiuni speciale, în sensul art. 780 alin. (5) lit. a) din C. proc. civ., respectiv pentru achitarea titlurilor de plată emise conform art. 41 alin. (4) din Legea nr. 165/2013".

Coroborând dispoziţiile acestui act administrativ cu caracter normativ, se reţine că achitarea titlurilor de plată, conform art. 41 alin. (4) din Legea nr. 165/2013, se face dintr-un cont destinat unei afectaţiuni speciale, asupra căruia Ministerul Finanţelor nu are drept de dispoziţie, sumele necesare plăţii fiind virate de la bugetul de stat special cu acest titlu, astfel că Ministerul acţionează în calitate de mandatar al Statului Român, îndeplinind atribuţiile prevăzute în Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice.

Recurentul-reclamant a mai învederat că instanţa de apel nu a avut în vedere dispoziţiile Legii nr. 500/2002 referitoare la procedurile privind formarea, administrarea, angajarea, utilizarea fondurilor publice, precum şi responsabilităţile instituţiilor publice implicate în procesul bugetar, învederând că, potrivit acestui act normativ, cheltuielile efectuate pentru plata despăgubirilor către beneficiarii titlurilor de plată emise de către Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor în temeiul Legii nr. 165/2013 sunt prevăzute în bugetul anual al Ministerul Finanţelor cu această destinaţie, care, în calitate de ordonator principal de credite, transmite propunerea privind proiectul de buget pe anul următor, care cuprinde credite de angajament şi bugetare la Capitolul 54.01 "Alte servicii publice generale", titlul XI "Alte cheltuieli", art. 59.17 "Despăgubiri civile".

Nici aceste susţineri nu pot fi primite, întrucât instanţa de apel a avut în vedere Ordinul M.F.P. nr. 1857/2013, care cuprinde dispoziţii speciale referitoare la angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielilor derivate din titlurile de plată emise de către Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, iar Legea nr. 500/2002 nu cuprinde dispoziţii specifice sub acest aspect, care să nu fi fost avute în vedere sau încălcate de către instanţa de apel.

Referitor la prevederile art. 731 din Legea nr. 500/2002, nici acestea nu justifică interesul Ministerului Finanţelor de a participa în nume propriu în cadrul litigiului de faţă, din moment ce nu instituie obligaţia Ministerului Finanţelor, în calitate de ordonator principal de credite, de a recupera sumele reprezentând prejudicii/plăţi nelegale din fonduri publice, ci stipulează că "recuperarea sumelor reprezentând prejudicii/plăţi nelegale din fonduri publice, stabilite de organele de control competente, se face cu perceperea de dobânzi şi penalităţi de întârziere sau majorări de întârziere, după caz, aplicabile pentru veniturile bugetare, calculate pentru perioada de când s-a produs prejudiciul/s-a efectuat plata şi până s-au recuperat sumele". Acest text de lege nu poate fi interpretat în sensul că instituie, exclusiv în sarcina Ministerului Finanţelor, obligaţia de a întreprinde orice măsură legală pentru recuperarea prejudiciului creat fondurilor publice, scopul reglementării fiind de a impune perceperea de accesorii, în cazul recuperării sumelor reprezentând plăţi nelegale din fonduri publice.

Astfel cum în mod corect a reţinut şi instanţa de apel, lipsa de interes a Ministerului Finanţelor de a promova cererea de chemare în judecată în nume propriu rezultă şi din prevederile art. 101 ale Titlului VII din Legea nr. 247/2005, potrivit cu care vărsămintele la Fondul "Proprietatea" sunt efectuate de către Statul Român, iar nu de către organul central al administraţiei de stat.

În ceea ce priveşte referirea recurentului-reclamant la decizia civilă nr. 382R/13.05.2021 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti într-o cauză similară, este de menţionat că jurisprudenţa nu reprezintă izvor de drept.

În considerarea celor expuse, se reţine că, în mod corect, instanţa de apel a apreciat că Ministerul Finanţelor nu are interesul personal de a formula cererea de chemare în judecată în nume propriu, astfel că în cauză nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.

Recurentul-reclamant a invocat şi motivulul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., susţinând că instanţa de apel a aplicat în mod greşit dispoziţiile art. 8 alin. (1) din Decretul nr. 167/1958, referitor la momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie extinctivă în prezenta cauză.

Înalta Curte constată că şi acest motiv de recurs este nefondat.

Contrar susţinerilor recurentului-reclamant, instanţa de apel a interpretat şi a aplicat corect dispoziţiile art. 8 din Decretul nr. 167/1958, atunci când a reţinut că momentul obiectiv de la care începe să curgă termenul de prescripţie este data emiterii deciziei nr. 6373/03.09.2009 (titlul de despăgubire), neputând fi primită interpretarea că nu putea cunoaşte paguba mai devreme de data înregistrării, în evidenţele Ministerului Finanţelor, a adresei nr. x/18.01.2021.

Din moment ce, în cadrul litigiului de faţă, se solicită obligarea intimatei-pârâte la plata unei sume de bani, decurgând din angajarea răspunderii sale civile delictuale, instanţa de apel a reţinut, în mod corect, că sunt aplicabile dispoziţiile art. 8 din Decretul nr. 167/1958, potrivit cărora prescripţia începe să curgă "de la data când păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea". Această chestiune de drept nu a fost criticată în recurs şi, oricum, reglementarea este identică şi în noul C. civ. (art. 2528 alin. (1).

Prevederile art. 8 din Decretul nr. 167/1958 instituie două momente alternative, în funcţie de care se calculează termenul de prescripţie: primul vizează data la care păgubitul a cunoscut paguba şi pe cel care răspunde de ea (momentul subiectiv), iar al doilea coincide cu data la care păgubitul trebuia să cunoască paguba şi pe cel care răspunde de ea (momentul obiectiv). Textul de lege nu se referă la momentul cunoaşterii întinderii pagubei, ci la cel al cunoaşterii pagubei, rămânând ca, în interiorul termenului de prescripţie (în speţă, acesta fiind de 3 ani, conform art. 3 din Decretul nr. 167/1958), păgubitul să efectueze verificări pentru stabilirea întinderii prejudiciului şi să acţioneze pentru recuperarea acestuia.

Soluţia începerii cursului prescripţiei dreptului la acţiunea în reparaţie a prejudiciilor cauzate prin fapte ilicite de la data când victima a cunoscut paguba şi pe cel care răspunde de ea prezintă neajunsul de a amâna, în unele cazuri, data începerii cursului prescripţiei un timp îndelungat, ceea ce contravine scopului urmărit prin instituţia prescripţiei. Pentru a înlătura acest inconvenient, legiuitorul a stabilit şi un al doilea moment (de data aceasta, obiectiv) de la care începe să curgă prescripţia dreptului la acţiune pentru repararea pagubei pricinuite printr-o faptă ilicită, şi anume data când victima trebuia să cunoască atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea, realizând, astfel, armonizarea necesităţii ocrotirii efective a victimei cu necesitatea asigurării finalităţii practice a prescripţiei extinctive.

Stabilirea momentului obiectiv de la care începe să curgă termenul de prescripţie se întemeiază pe ideea culpei prezumate a victimei de a nu fi depus toate diligenţele necesare pentru descoperirea pagubei şi a celui chemat să răspundă de ea. În felul acesta, titularul dreptului la acţiune, căruia i s-a cauzat un prejudiciu, este îndemnat să stăruie în aflarea elementelor care să-i permită să înainteze acţiunea în răspundere civilă delictuală. Având în vedere configuraţia juridică a instituţiei culpei, la care face trimitere art. 8 din Decretul nr. 167/1958 ("trebuia să"), nu este suficient ca victima să se fi încrezut în ceea ce i s-a prezentat sau a luat drept situaţie reală, adică să se prevaleze de o simplă ignoranţă, ci este necesar un element esenţial: convingerea eronată pe care a avut-o să nu îi poată fi imputabilă, ca urmare a neglijenţei pe care a manifestat-o.

Cu alte cuvinte, păgubitul nu poate invoca în beneficiul său buna-credinţă, pentru a-şi ascunde lipsa de diligenţă în privinţa unui control atent asupra săvârşirii unor potenţiale fapte ilicite în detrimentul patrimoniului său. Aprecierea atitudinii psihologice a victimei se face în abstract, raportându-se la conduita unei persoane de o prudenţă şi diligenţă normale, adică a unei persoane rezonabile, al cărei prototip este distinct de cel al unei persoane obişnuite. Ca atare, analiza conduitei păgubitului se raportează la un standard obiectiv, iar nu la însuşirile şi capacitatea de a-şi reprezenta în mod corect situaţia, adică la un criteriu subiectiv şi concret.

În cauză, recurentul-reclamant a susţinut că paguba nu putea fi stabilită cu certitudine până la momentul înregistrării, în evidenţele sale, a adresei nr. x/18.01.2021, prin care intimata-pârâtă i-a adus la cunoştinţă împrejurarea că au fost constatate diferenţe de evaluare a imobilelor în mai multe dosare administrative, printre care şi în dosarul de despăgubiri nr. x

Aceste susţineri nu pot fi primite, fiind în mod corect înlăturate de instanţa de apel, întrucât, după cum s-a arătat deja, pentru determinarea momentului de început al cursului prescripţiei extinctive, nu interesează cunoaşterea cuantumului pagubei, ci data la care Statul Român trebuia să cunoască atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea, conform art. 8 din Decretul nr. 167/1958. În acest context, instanţa de apel a stabilit, în mod corect, că momentul obiectiv al începutului curgerii termenului de prescripţie este data emiterii deciziei nr. 6373/03.09.2009 de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, întrucât de la acest moment Statul Român trebuia să cunoască paguba şi persoana răspunzătoare de producerea sa, neavând nicio relevanţă, din perspectiva aplicării prevederilor art. 8 din Decretul nr. 167/1958, înregistrarea adresei nr. x/18.01.2021.

Statul Român îşi exercită/îndeplineşte funcţiile constituţionale (legislativă, executivă, judecătorească) prin intermediul organelor sale, pe care le creează şi cărora le atribuie atribuţii specifice, prin adoptarea actelor normative de organizare şi de funcţionare. În temeiul acestui raport de sorginte constituţională, instituţiile şi/sau autorităţile publice au obligaţia de a acţiona în reprezentarea Statului Român, pentru îndeplinirea atribuţiilor conferite de acesta, iar Statul, la rândul lui, trebuie să exercite supravegherea şi controlul modului în care aceste atribuţii sunt îndeplinite de instituţiile/autorităţile pe care le-a creat şi organizat.

Cum în mod corect a reţinut instanţa de apel, Statul nu poate susţine că nu a avut atribuţii să controleze o autoritate publică înfiinţată special chiar de el, pentru că ar însemna să invoce în apărare propria culpă, constând în aceea că nu a creat mecanisme prin care să supravegheze modul în care instituţiile şi/sau autorităţile publice îşi îndeplinesc atribuţiile ce le-au fost delegate, ceea ce contravine principiului nemo auditur propriam turpitudinem allegans.

În această ordine de idei, se reţine că Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor este o autoritate publică centrală, special creată şi abilitată de Statul Român să desfăşoare procedura de acordare a despăgubirilor pentru imobilele preluate în mod abuziv în timpul regimului comunist-

Conform art. 131 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, "Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor coordonează procesul de acordare a despăgubirilor, realizând activităţile prevăzute în acte normative speciale, precum şi activităţile necesare implementării prezentei legi, incluzând emiterea titlurilor de plată, titlurilor de conversie, realizarea conversiei în acţiuni şi achitarea despăgubirilor în numerar". Se mai reţine că, prin H.G. nr. 361/2005, s-a înfiinţat Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, organ de specialitate al administraţiei publice centrale, fără personalitate juridică, în subordinea Cancelariei Primului-Ministru, prin reorganizarea Autorităţii pentru urmărirea aplicării unitare a Legii nr. 10/2001 şi prin preluarea activităţii, a personalului, a personalului delegat şi a reprezentanţilor altor instituţii care îşi desfăşoară activitatea în cadrul Departamentului pentru aplicarea Legii nr. 9/1998 din cadrul Cancelariei Primului-Ministru. Ulterior, prin O.U.G. nr. 25/2007, Autoritatea Naţională a dobândit personalitate juridică şi a trecut în subordinea Ministerului Economiei şi Finanţelor, pentru ca, prin H.G. nr. 572/2013, să treacă în subordinea Guvernului şi în coordonarea primului-ministru.

Potrivit art. 13 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005 (forma în vigoare la momentul emiterii titlului de despăgubire):

"(1) Pentru analizarea şi stabilirea cuantumului final al despăgubirilor care se acordă potrivit prevederilor prezentei legi, se constituie, în subordinea Cancelariei Primului Ministru, Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, care are, în principal, următoarele atribuţii: a) dispune emiterea deciziilor referitoare la acordarea de titluri de despăgubire; b) ia alte măsuri legale, necesare aplicării prezentei legi. (2) Comisia Centrală este formată din 9 membri şi are următoarea componenţă: a) preşedintele Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor; b) vicepreşedintele Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor care coordonează Direcţia pentru Acordarea Despăgubirilor în Numerar; c) vicepreşedintele Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor care coordonează Direcţia pentru coordonarea şi controlul aplicării legislaţiei din domeniul proprietăţii funciare şi vicepreşedintele Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor care coordonează Serviciul pentru aplicarea Legii nr. 9/1998 şi Legii nr. 290/2003; d) un reprezentant al Secretariatului General al Guvernului; e) doi reprezentanţi ai Ministerului Economiei şi Finanţelor; f) doi reprezentanţi ai Ministerului Justiţiei. (3) Componenţa nominală a Comisiei Centrale se stabileşte prin decizie a primului-ministru, în termen de 15 zile de la data intrării în vigoare a legii. (4) Lucrările Comisiei Centrale sunt conduse de preşedintele Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor. (5) Secretariatul Comisiei Centrale se asigură de către Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, din subordinea Cancelariei Primului Ministru. (6) Comisia Centrală are la dispoziţia sa o listă de evaluatori autorizaţi (...). (7) Comisia Centrală va desemna în mod aleatoriu evaluatorul care va efectua raportul de evaluare."

Coroborând aceste dispoziţii legale, se reţine că, la momentul emiterii deciziei reprezentând titlul de despăgubire, intimata-pârâtă Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor era un organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Economiei şi Finanţelor (care intră în compunerea Guvernului României), iar Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor reprezenta o structură interministerială organizată în subordinea Cancelariei Primului Ministru. Statul, prin autoritatea sa executivă (Guvernul), avea atribuţia şi, implicit, posibilitatea să exercite oricând un control, prin care să verifice activitatea entităţilor subordonate (Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor), având şi dreptul să constituie orice fel de organism în acest scop.

De altfel, un asemenea control a fost efectuat, chiar dacă nu de către Guvern, ci de către Curtea de Conturi, care reprezintă o instituţie creată special de Statul Român pentru a exercita controlul, în numele Statului, asupra modului de întrebuinţare a banilor publici, control care s-a exercitat asupra activităţii Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor la nivelul anului 2009. Statul trebuie şi poate să cunoască rapoartele Curţii de Conturi, neputând invoca faptul că nu a ştiut despre activitatea şi măsurile dispuse. Chiar dacă este o instituţie autonomă, aflată sub control parlamentar, totuşi Curtea de Conturi este creată tot de Statul Român şi funcţionează în cadrul normativ stabilit de către acesta.

Cu toate acestea, Statul Român, prin organele sale competente, a rămas în pasivitate, fapt ce a permis ca situaţia constatată în anul 2009 să se regăsească şi în anul 2013. În ceea ce priveşte imobilele ce au făcut obiectul dosarelor de despăgubiri aprobate în perioada 2007-2011, se reţine că, în anul 2013, Statul Român a exercitat din nou, prin instituţia special creată în acest scop - Curtea de Conturi -, controlul asupra modului în care au fost evaluate imobilele, constatând că există nereguli constând în supraevaluarea imobilelor, astfel că nu poate fi primită susţinerea că nici la data întocmirii raportului de evaluare şi nici ulterior nu a existat niciun indiciu care să vizeze nelegala întocmire a evaluăriii.

Statul Român, în exercitarea funcţiei sale executive, a creat mecanisme interne de control chiar în cadrul Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor, însă, conform susţinerilor din cuprinsul cererii de chemare în judecată, aceste mecanisme nu au fost eficiente. O atare apărare nu poate conduce la concluzia că Statul nu trebuia să cunoască paguba şi persoana care răspunde de ea chiar de la momentul validării raportului de evaluare întocmit în dosarul de despăgubiri, cu consecinţa emiterii deciziei reprezentând titlul de despăgubire.

A accepta o altă interpretare juridică înseamnă a permite Statului, care se consideră păgubit, să invoce propria pasivitate şi/sau incapacitate de a asigura organizarea eficientă a activităţii de restituire a proprietăţilor şi de a constata neregulile afirmate în folosirea fondurilor publice, prin organele sale de control pe care le-a creat special în scopul îndeplinirii funcţiilor constituţionale.

Întrucât Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor şi Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor reprezintă organisme special abilitate de Statul Român - care şi-a exprimat voinţa în acest sens prin adoptarea Legii nr. 247/2005 - să desfăşoare procedura de acordare a despăgubirilor pentru imobilele preluate în mod abuziv, Statul nu se poate apăra invocând faptul că nu a avut atribuţii în procedura de restituire şi că, din această cauză, nu a cunoscut, până în anul 2020, că imobilul ar fi fost supraevaluat prin raportul de evaluare întocmit în procedura administrativă de soluţionare a dosarului de despăgubiri.

În realitate, Statul se confundă cu instituţiile/autorităţile publice cărora le-a delegat atribuţiile sale executive în procesul de restituire a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada comunistă, în cazul de faţă cu Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor şi Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.

Paguba, care preexistă deciziei Curţii de Conturi nr. 10/10.10.2013 şi/sau oricărui raport întocmit de un alt organ de control, trebuia să fie cunoscută de Statul Român, independent de constatările organelor de control, fiind rezultatul exclusiv al propriei culpe cu privire la modalitatea de gestionare a resurselor financiare puse la dispoziţia Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor, în condiţiile în care trebuia să declanşeze mecanisme interne sau externe în ceea ce priveşte controlul de gestiune financiară, precum controlul de legalitate, controlul financiar preventiv, auditul intern etc.

Ca atare, nu pot fi primite susţinerile recurentului-reclamant, în sensul că Statul nu a avut atribuţii în procesul de acordare a despăgubirilor pentru imobilele preluate în mod abuziv şi că nu a fost parte în procedura administrativă finalizată cu emiterea deciziei nr. 6373/03.09.2009, reprezentând titlul de despăgubire, din moment ce chiar Statul, prin puterea sa legiuitoare, a reglementat procedura acordării măsurilor de despăgubire pentru imobilele preluate în mod abuziv în timpul regimului comunist, iar, prin organele sale executive (inclusiv cele cu funcţii şi atribuţii de control), avea obligaţia să urmărească derularea acestei proceduri speciale de reparaţie, cu respectarea cadrului normativ existent.

În acest context, instanţa de apel a reţinut, în mod corect, că Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor şi Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor reprezintă organisme înfiinţate chiar de Stat, iar acesta nu se poate disocia de organele sale executive şi nu poate susţine că nu a avut atribuţii sau pârghii legale prin care să controleze un organ de specialitate al administraţiei publice centrale sau o comisie interministerială. Statul putea şi trebuia, prin organele sale de control, să ia toate măsurile legale necesare pentru a verifica, înainte de emiterea titlului de despăgubire, dacă valoarea imobilului era sau nu supraevaluată, neputând pretinde că a cunoscut "cu certitudine" paguba abia când a fost informat, prin adresa nr. x/18.01.2021, un alt organ al său.

Dacă Statul aprecia că organele de control existente în acea perioadă nu reprezentau un instrument eficient, prin care să se asigure respectarea legii în procedura de stabilire a despăgubirilor acordate pentru imobilele preluate în mod abuziv, el avea obligaţia de a crea un mecanism de control care să fie capabil a asigura folosirea eficientă a fondurilor publice. Controlul activităţii asupra entităţilor publice subordonate trebuia efectuat de către Stat, prin organele sale cu atribuţii în acest sens, din oficiu şi la intervale regulate şi rezonabile, în acelaşi sens fiind şi principiul expus de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie la paragraful 53 al deciziei în interesul legii nr. 19 din 3 iunie 2019.

În consecinţă, instanţa de apel a reţinut, în mod corect, că paguba s-a produs la data adoptării deciziei nr. 6373/03.09.2009 de către Comisia Centrală de Stabilire a Despăgubirilor, când Statul trebuia să cunoască paguba şi persoana care răspunde de ea, în sensul art. 8 din Decretul nr. 167/1958, din moment ce, prin diversele sale organe executive, putea şi trebuia să exercite, înainte de emiterea titlului de despăgubire, controlul asupra modului în care a fost evaluat imobilul în dosarul de despăgubiri, pentru a stabili dacă acesta a fost sau nu supraevaluat.

Or, Statul, prin organele sale de control, a rămas în pasivitate, deşi putea şi trebuia să acţioneze în vederea depistării prejudiciului afirmat a fi produs prin emiterea deciziei de despăgubire, precum şi să ia măsurile legale de recuperare a pagubei în termen de 3 ani de la emiterea acestei decizii, mai ales că procesul de restituire a imobilelor preluate în mod abuziv reprezintă un domeniu de mare interes, inclusiv din perspectiva resurselor bugetare afectate plăţii despăgubirilor.

În concluzie, pentru determinarea momentului de început al cursului prescripţiei extinctive, nu prezintă nicio relevanţă data înregistrării la Ministerul Finanţelor a adresei nr. x/18.01.2021, recurentul-reclamant ignorând faptul că scopul avut în vedere de către legiuitor, prin reglementarea art. 8 din Decretul nr. 167/1958, atunci când a instituit şi un moment obiectiv de la care începe să curgă prescripţia extinctivă, a fost tocmai ca titularul să depună diligenţe pentru aflarea tuturor elementelor care să-i permită valorificarea dreptului.

Faţă de aceste considerente, constatând că motivele de casare invocate sunt nefondate şi că decizia civilă recurată este legală, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanţii Ministerul Finanţelor şi Statul Român, prin Ministerul Finanţelor împotriva deciziei civile nr. 317A din 2 martie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 23 noiembrie 2023.