Passive procedural standing of municipal authority in usucapion claims over unregistered ownerless urban land

Şedinţa publică din data de 12 octombrie 2023

Deliberând asupra recursului civil de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Pretenţia dedusă judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Judecătoriei Sectorului 5 Bucureşti la 21 mai 2018, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii B. şi C., să se constate dobândirea dreptului de proprietate prin uzucapiune, prin joncţiunea posesiilor, asupra terenului în suprafaţă de 200 mp, situat în Bucureşti, str. x, precum şi prin accesiune imobiliară asupra construcţiei edificate pe acesta.

Prin cererea depusă la 20 august 2018, reclamantul şi-a modificat cererea introductivă sub aspectul cadrului procesual civil, chemând în judecată, în calitate de pârâţi, pe Municipiul Bucureşti, prin Primar General, Primăria Sectorului 5 Bucureşti şi Direcţia Regională a Finanţelor Publice Bucureşti.

2. Hotărârea pronunţată de prima instanţă

Prin încheierea de şedinţă din 8 octombrie 2019, Tribunalul Bucureşti, secţia a IV-a civilă a admis excepţia lipsei capacităţii de folosinţă a pârâtei Primăria Municipiului Bucureşti şi a unit cu fondul cauzei excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Municipiului Bucureşti, prin Primar General, şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Bucureşti.

Prin sentinţa civilă nr. 1413 din 29 septembrie 2020, Tribunalul Bucureşti, secţia a IV-a civilă a admis în parte cererea formulată în contradictoriu cu pârâtul Municipiul Bucureşti, prin Primar General, a constatat că reclamantul a dobândit, prin efectul uzucapiunii de lungă durată, dreptul de proprietate asupra terenului în suprafaţă de 202 mp, situat în Bucureşti, str. x, astfel cum a fost identificat prin raportul de expertiză întocmit de expertul D., a respins, ca nefondat, capătul de cerere privind accesiunea, a anulat cererea formulată în contradictoriu cu pârâta Primăria Municipiului Bucureşti, prin Primar General, ca fiind introdusă împotriva unei persoane lipsită de capacitate procesuală de folosinţă, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, invocată de pârâta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Bucureşti şi, în consecinţă, a respins cererea formulată în contradictoriu cu această pârâtă ca fiind introdusă împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă, a majorat onorariul expertului de la suma de 1.000 RON la suma de 1.500 RON şi a obligat reclamantul la plata diferenţei de onorariu de 500 RON.

3. Hotărârea pronunţată de instanţa de apel

Împotriva acestei sentinţe civile, au formulat apel reclamantul şi pârâtul Municipiul Bucureşti, prin Primar General, iar, prin decizia civilă nr. 446A din 30 martie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie a respins, ca nefondate, ambele apeluri.

4. Recursul declarat în cauză

Împotriva acestei decizii civile, a declarat recurs pârâtul Municipiul Bucureşti, prin Primar General, prin care a solicitat casarea deciziei recurate şi trimiterea cauzei, spre rejudecare, la aceeaşi instanţă de apel.

Recurentul-pârât a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., susţinut că decizia instanţei de apel a fost dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material cuprinse la art. 477, art. 646 şi art. 680 din C. civ. de la 1864, art. 26 (fost 25) din Legea nr. 18/1991 şi art. 4 din Legea nr. 213/1998, sens în care a învederat următoarele:

Instanţa de apel a reţinut, în mod eronat, incidenţa în cauză a dispoziţiilor art. 26 (fost 25) din Legea nr. 18/1991, precum şi legitimatea procesuală pasivă a Municipiului Bucureşti, în condiţiile în care terenul a figurat şi figurează, în evidenţele sale şi în cele fiscale, ca proprietate particulară, nefiind un bun fără stăpân, care să fi trecut din proprietatea Statului român în administrarea sau proprietatea Municipiului Bucureşti nici în perioada 1970-1989, nici ulterior apariţiei Legii nr. 18/1991, chiar dacă autorii reclamantului au dobândit imobilul prin act sub semnătură privată încheiat în anul 1970, fără ca vânzătorii să aibă un titlu de proprietate la momentul perfectării vânzării.

Instanţa de apel şi-a fundamentat soluţia pe prezumţia de bun fără stăpân a imobilului în perioada 1971-2018, fără a se administra un probatoriu adecvat şi complex care să ateste, fără niciun dubiu, că terenul a fost un bun fără stăpân începând cu anul 1971 şi că, raportat la prevederile C. civ. şi ale Legii nr. 18/1991, s-ar justifica, astfel, chemarea în judecată a Municipiului Bucureşti, în calitate de proprietar nediligent, care nu şi-ar fi conservat proprietatea privată.

5. Apărările formulate în cauză

Intimatul-reclamant nu a formulat întâmpinare.

6. Procedura de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor.

Prin încheierea din 2 martie 2023, completul de filtru a admis în principiu recursul, stabilind termen în şedinţă publică, pentru judecata acestuia.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând recursul de faţă, prin prisma motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte îl va respinge ca nefondat, pentru următoarele considerente de drept:

Criticile de nelegalitate invocate de către recurentul-pârât Municipiul Bucureşti, prin Primar General, se încadrează, deopotrivă, în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 din C. proc. civ., din moment ce se susţine greşita aplicare, de către instanţa de apel, a prevederilor art. 36 din C. proc. civ., atunci când a înlăturat criticile de apel şi a păstrat soluţia primei instanţe de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive, învederându-se, totodată, aplicarea greşită a normelor de drept material cuprinse la art. 477, art. 646 şi art. 680 din C. civ. de la 1864, art. 26 (fost 25) din Legea nr. 18/1991 şi art. 4 din Legea nr. 213/1998.

Înalta Curte constată că aceste motive de recurs sunt nefondate, întrucât soluţia de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a recurentului-pârât, ce a fost validată de către instanţa de apel, este rezultatul interpretării şi aplicării corecte a dispoziţiilor legale de drept procesual şi material.

Astfel, prin calitate procesuală pasivă se înţelege existenţa unei identităţi între persoana pârâtului şi cel obligat în raportul juridic dedus judecăţii. Potrivit dispoziţiilor art. 36 din C. proc. civ., "calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părţi şi subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecăţii. Existenţa sau inexistenţa drepturilor şi a obligaţiilor afirmate constituie o chestiune de fond".

Întrucât reclamantul este cel care declanşează procedura judiciară, îi revine obligaţia de a justifica atât calitatea sa procesuală, cât şi calitatea pârâtului, obligaţie ce îşi are temeiul în art. 194 lit. c) şi d) din C. proc. civ., care prevede că cererea trebuie să cuprindă, printre altele, obiectul, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază. Prin indicarea pretenţiei sale, precum şi a împrejurărilor de fapt şi de drept pe care se bazează aceasta, reclamantul justifică şi îndreptăţirea de a introduce cererea împotriva unui anumit pârât.

Pe de altă parte, uzucapiunea, ca mod de dobândire a dreptului de proprietate privată asupra unui imobil de către persoana care-l posedă, este şi o sancţiune împotriva adevăratului proprietar, care, dând dovadă de neglijenţă, a delăsat bunul un timp îndelungat, conducând la recunoaşterea de efecte juridice aparenţei de proprietate create în persoana posesorului, care se comportă ca proprietar al bunului. Tocmai de aceea, în cazul acţiunilor ce au ca obiect constatarea dobândirii dreptului de proprietate prin efectul uzucapiunii, calitatea procesuală pasivă aparţine, în mod firesc, persoanelor care au în proprietate terenul posedat de reclamant. Însă, în situaţia în care nu poate fi identificată o persoană fizică/juridică care să justifice existenţa dreptului de proprietate asupra bunului, calitatea procesuală pasivă trebuie să fie recunoscută unităţii administrativ-teritoriale pe raza căreia se află imobilul.

Contrar susţinerilor recurentului-pârât, se constată că este legală soluţia de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Municipiului Bucureşti, având în vedere că, în baza probatoriului administrat în faţa instanţelor de fond, nu rezultă că există o persoană care să exhibe un titlu de proprietate asupra imobilului în litigiu, context în care se justifică legitimarea procesuală pasivă a unităţii administrativ-teritoriale pe raza căreia se află imobilul.

Din această perspectivă, sunt aplicabile în cauză următoarele considerente relevante ale deciziei nr. 24 din 3 aprilie 2017, pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie-Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept:

"80. Verificând practica instanţelor de la nivelul întregii ţări, în legătură cu problema de drept generată de aplicarea dispoziţiilor legale evocate, se constată că există o jurisprudenţă consistentă, pronunţată în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1845 şi art. 1847 din C. civ. 1864, atât în cauzele în care demersul judiciar a fost demarat sub imperiul C. proc. civ. 1865, dar şi recent, potrivit noii reglementări, art. 36 din C. proc. civ., chestiunea de drept supusă analizei nefiind nouă, ci una care transcende în timp, chiar dacă jurisprudenţa la care s-a făcut trimitere nu este unanimă (…)

86. Din examenul jurisprudenţial al hotărârilor selectate de curţile de apel rezultă că, în proporţie considerabilă, opinia instanţelor este că, atât timp cât nu există alte persoane care să exhibe un titlu de proprietate asupra imobilului în legătură cu care s-a cerut a se constata intervenită prescripţia achizitivă, se consideră că nemişcătorul aparţine domeniului public sau privat al unităţii administrativ-teritoriale, din raza imobilului, care are calitate procesuală pasivă.

87. Ca atare, în majoritatea speţelor examinate s-a decis că, în condiţiile în care nu poate fi identificată vreo persoană care să justifice existenţa unui drept de proprietate asupra terenului, calitatea procesuală pasivă este determinată de regimul juridic al imobilului, în aceleaşi condiţii ca şi atunci când proprietarul acestuia a decedat, fără moştenitori, iar succesiunea este vacantă.

88. Au fost invocate prevederile art. 26 alin. (1) şi art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, care stabilesc în mod expres entitatea în patrimoniul căreia intră terenurile persoanelor decedate, fără moştenitori, precum şi cele ale art. 4 din Legea nr. 213/1998, art. 477, art. 646 şi art. 680 din C. civ. de la 1864, în virtutea cărora unitatea administrativ-teritorială este prezumată ca proprietară a tuturor bunurilor fără stăpân, care sunt de interes local, de pe raza sa teritorială.

89. S-a reţinut că, în această situaţie particulară a inexistenţei unei persoane care să revendice drepturi asupra nemişcătorului, în calitate de proprietar sau de moştenitor al proprietarului iniţial al terenului, a respinge acţiunea în constatarea uzucapiunii pe considerentul că unitatea administrativ-teritorială este lipsită de capacitate procesuală pasivă ar echivala cu lipsirea reclamanţilor din astfel de cauze de orice posibilitate de valorificare a drepturilor lor, în situaţia în care, se arată, chiar Curtea Europeană a reţinut existenţa unui drept protejat de Convenţie, din situaţii de fapt, cu mare persistenţă în timp, de care legea leagă producerea unor efecte juridice. (…)

91. În raport cu constatările expuse rezultă că problema de drept care face obiectul prezentei sesizări a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile a mai fost anterior dedusă judecăţii pe rolul instanţelor, context în care existenţa unei practici cristalizate în timp a instanţelor, cât şi orientarea majoritară a jurisprudenţei spre o anumită interpretare a textelor analizate determină ca problema de drept examinată să îşi piardă caracterul de noutate. (…)

99. Aşa cum s-a arătat în cele ce precedă, soluţionarea excepţiei referitoare la calitatea procesuală pasivă a celui căruia i se opune prescripţia achizitivă este determinată de probele administrate în cauză, prin care instanţa stabileşte care este situaţia juridică a imobilului ce face obiectul litigiului, respectiv dacă proprietarul extratabular ori moştenitorii acestuia sunt cunoscuţi ori ne aflăm în situaţia unui proprietar necunoscut, decedat, sau a unei succesiuni vacante, caz în care instanţa astfel învestită apreciază asupra aplicabilităţii dispoziţiilor legale mai sus invocate."

Ca atare, este admis, în jurisprudenţa consolidată a instanţelor, faptul că, în împrejurări de fapt anume probate, poate avea calitate procesuală pasivă şi "aparentul adevărat proprietar" ori unitatea administrativ-teritorială de la locul situării imobilului litigios, ca subiect de drept privat, atunci când nu s-a putut identifica adevăratul proprietar. Aceasta întrucât, în măsura în care nu este posibilă identificarea fostului proprietar al terenului ori a altor persoane indicate de către reclamant ca fiind interesate în contestarea uzucapiunii, sau acesta a decedat şi nu s-a dezbătut succesiunea vacantă, calitatea procesuală pasivă se prezumă, prin dispoziţiile legii, că aparţine unităţii administrativ-teritoriale, ca titular al patrimoniului imobiliar, fără a mai fi necesară prezentarea vreunui înscris constatator al existenţei dreptului de proprietate în patrimoniul său.

Potrivit art. 4 din Legea nr. 213/1998, în măsura în care nu se face dovada apartenenţei bunului la domeniul public, acesta se consideră că face parte din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale, iar art. 5 alin. (2) din aceeaşi lege prevede că dreptul de proprietate privată al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale asupra bunurilor din domeniul privat este supus regimului juridic de drept comun, dacă legea nu dispune altfel. Pe de altă parte, conform art. 119 din Legea nr. 215/2001, constituie patrimoniu al unităţii administrativ-teritoriale bunurile mobile şi imobile care aparţin domeniului public al unităţii administrativ-teritoriale, domeniului privat al acesteia, precum şi drepturile şi obligaţiile cu caracter patrimonial, iar, potrivit art. 121 alin. (1) din acest act normativ, domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale este alcătuit din bunuri mobile şi imobile, altele decât cele prevăzute la art. 120 alin. (1), intrate în proprietatea acestora prin modalităţile prevăzute de lege.

În aplicarea acestor dispoziţii legale, instanţa de apel a constatat că în cauză nu s-a făcut dovada că terenul în litigiu face parte din domeniul public al statului sau al unităţii administrativ-teritoriale, nefiind declarat ca bun de uz sau de interes public prin lege sau prin hotărâre a consiliului local. Neexistând un proprietar care să invoce un titlu de proprietate asupra terenului, se poate considera că bunul este fără stăpân şi că a intrat în proprietatea privată a unităţii administrativ-teritoriale, în temeiul prevederilor art. 477 coroborate cu cele ale art. 646 din C. civ. şi ale art. 25 din Legea nr. 213/1998.

În prezenta cauză, situaţia de fapt stabilită de către instanţele de fond, pe baza unui amplu probatoriu (înscrisuri, martori, expertiză topografică), relevă că situaţia terenului în litigiu corespunde ipotezei legale ce priveşte terenul ca bun fără stăpân, pentru care în mod justificat, sub imperiul jurisprudenţei naţionale şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului, se impune ca dreptul de proprietate privată rezultat din situaţii de fapt persistente în timp să poată fi recunoscut în procesul de uzucapiune, în contradictoriu cu unitatea administrativ-teritorială.

În condiţiile în care nici recurentul-pârât nu a identificat un proprietar al terenului în litigiu, mulţumindu-se să invoce că nu el este proprietarul, nu s-ar putea imputa intimatului-reclamant lipsa de diligenţă în identificarea proprietarului şi, pe cale de consecinţă, nu se poate exclude caracterul imobilului de "bun fără stăpân". A se impune intimatului-reclamant efectuarea unor demersuri suplimentare, în dovedirea calităţii procesuale pasive a recurentului-pârât, constituie o sarcină disproporţionată, de natură să aducă atingere dreptului de acces la instanţă, garantat de art. 21 alin. (1) din Constituţia României şi de art. 6 par. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

În cadrul silogismului judiciar, instanţa de apel a interpretat în corelare dispoziţiile art. 477 din C. civ. din 1864, potrivit cărora "toate averile vacante şi fără stăpâni, precum şi ale persoanelor care mor fără moştenitori, sau ale căror moşteniri sunt lepădate, sunt ale domeniului public", cu cele ale art. 25 din Legea nr. 213/1998, conform cărora "în accepţiunea prezentei legi, prin sintagma domeniu public, cuprinsă în art. 477 din C. civ., se înţelege domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale, după caz", şi cu cele ale art. 4 din Legea nr. 213/1998, care prevăd că "domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale este alcătuit din bunuri aflate în proprietatea lor şi care nu fac parte din domeniul public. Asupra acestor bunuri statul sau unităţile administrativ-teritoriale au drept de proprietate privată".

Întrucât în evidenţele oficiale ale autorităţilor şi instituţiilor publice nu a fost identificat un proprietar actual al terenului în litigiu, acesta nu este notificat în baza Legii nr. 10/2001, nu este înscris în cartea funciară, nu este solicitat în baza legilor fondului funciar, este rezonabilă folosirea prezumţiei judiciare că terenul face parte din domeniul privat al unităţii administrativ-teritoriale, astfel că se justifică reţinerea calităţii procesuale pasive a recurentului-pârât.

Faţă de aceste considerente, constatând că decizia civilă recurată este legală, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din acelaşi Cod, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de pârâtul Municipiul Bucureşti, prin Primar General, împotriva deciziei civile nr. 446A din 30 martie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 12 octombrie 2023.