Negative jurisdictional conflict over administrative compensation for pension update decrees: material competence of appellate courts under Law 554/2004 for central authority defendants

Şedinţa publică din data de 5 decembrie 2023

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

Circumstanţele cauzei

Cadrul procesual

Prin cererea adresată Tribunalului Tulcea la data de 23.03.2023 şi înregistrată sub nr. x/2023, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâţii Guvernul României şi Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne, solicitând, ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se constate vătămarea drepturilor şi intereselor sale legitime în sensul actualizării pensiei, prin măsura reglementată de art. VII din O.U.G. nr. 59/2017, obligarea pârâtului Guvernul României să asigure fonduri pentru restituirea sumelor prevăzute prin indexarea şi actualizarea pensiei, dacă nu interveneau modificările aduse de O.U.G. nr. 59/2017 asupra prevederilor art. 59 şi art. 60 din Legea nr. 223/2015, rezultate prin aplicarea prevederilor Legii nr. 152/2017 şi a prevederilor Legii 153/2017, privind salarizarea din fonduri publice, de la data deschiderii drepturilor de pensie, respectiv 01.09.2017, şi H.G. nr. 28/2023 privind actualizarea soldelor de grad publicată în Monitorul Oficial nr. 41 din 13.01.2023, precum şi obligarea pârâtei Casa Sectorială de Pensii a M.A.I. să restituie sumele reţinute din pensie rezultate din indexarea şi actualizarea pensiei raportat la prevederile art. 38 din Legea nr. 153/2017, privind salarizarea din fonduri publice, prevederile Legii nr. 152/2017, dacă nu interveneau modificările aduse de O.U.G. nr. 59/2017 asupra prevederilor art. 50 şi art. 60 din Legea nr. 223/2015, de la data deschiderii drepturilor de pensie, respectiv 15.12.2016, şi H.G. nr. 28/2023 privind actualizarea soldelor de grad publicată în Monitorul Oficial nr. 41 din 13.01.2023, art. 1 şi art. 2, conform gradului deţinut, de agent şef principal, sume actualizate cu indicele de inflaţie, dacă este cazul, şi a plăţii dobânzii legale penalizatoare peevăzute de art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

A invocat reclamantul exceptia de neconstitutionalitate extrinsecĂ a disp. art. VII, pct. 2 si 3 din O.U.G. nr. 59/2017, prin raportare la dispozitiile art. 1 alin. (3) si (5) şi ale art. 79 alin. (1) din Constitutie, care afectează Ordonanţa de urgentä a Guvernului nr. 59/2017 în ansamblul säu.

Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

Hotărârea Tribunalului Tulcea, secţia civilă, de contencios administrativ şi fiscal

Prin sentinţa civilă nr. 701/2023 pronunţată la data de 07.06.2023 în dosar nr. x/2023 Tribunalul Tulcea, secţia civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale, invocate din oficiu şi a declinat competenţa soluţionării cauzei în favoarea Curţii de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a pronunţa această sentinţă Tribunalul Tulcea, secţia civilă, de contencios administrativ şi fiscal a reţinut, în esenţă că obiectul cererii de chemare în judecată constă în obligarea pârâtei la efectuarea unor operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului pretins de reclamant, fiind circumscris art. 8 din Legea 554/2004 a contenciosului administrativ, în coordonatele trasate de art. 9 alin. (5) teza finală din acelaşi act normativ.

Instanţa competentă în soluţionarea cererii de mai sus este cea prevăzută de art. 10 alin. (1) din Legea 554/2004, respectiv secţia de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel, litigiul privind un act emis de autorităţile publice centrale (Guvernul României) şi realizarea unor operaţiuni administrative legate de acesta.

Chiar dacă ordonanţa de Guvern atacată (O.G. nr. 59/2017) nu reprezintă un act administrativ ci normativ, prevederile art. 10 mai sus citat vor fi aplicabile prin analogie, pentru identitate de raţiune juridică, faţă de rangul central al organului emitent al actului contesta.

Pe de altă parte, raportat la competenţa specială a completelor de asigurări sociale din cadrul tribunalelor, aceasta este reglementată expres de dispoziţiile art. 153 din Legea nr. 263/2010, iar între categoriile de litigii ce fac obiectul acestei jurisdicţii nu se regăsesc şi cele având ca obiect acţiunile împotriva ordonanţelor de Guvern, conform art. 9 din Legea 554/2004, potrivit căruia:,,(1 Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă. (2) Instanţa de contencios administrativ, dacă apreciază că excepţia îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 29 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, sesizează, prin încheiere motivată, Curtea Constituţională şi suspendă soluţionarea cauzei pe fond. (3) După pronunţarea Curţii Constituţionale, instanţa de contencios administrativ repune cauza pe rol şi dă termen, cu citarea părţilor. Dacă ordonanţa sau o dispoziţie a acesteia a fost declarată neconstituţională, instanţa soluţionează fondul cauzei; în caz contrar, acţiunea se respinge ca inadmisibilă. (4) În situaţia în care decizia de declarare a neconstituţionalităţii este urmarea unei excepţii ridicate în altă cauză, acţiunea poate fi introdusă direct la instanţa de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României, Partea I. (5) Acţiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative.

Ca urmare a declinării competenţei, dosarul a fost înregistrat la data de 20.07.2023 pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, sub acelaşi număr de dosar, respectiv sub nr. x/2023.

Hotărârea Curţii de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal

Prin sentinţa civilă nr. 276 pronunţată la data de la 23.10.2023 Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis la rându-i excepţia necompetenţei materiale, invocată din oficiu şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Tulcea, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

A constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi a înaintat dosarul către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, pentru pronunţarea regulatorului de competenţă.

Pentru a hotărî astfel, Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal a reţinut, în esenţă că obiectul cererii de chemare în judecată, nu se referă la un act administrativ tipic sau asimilat în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) şi art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 şi, chiar dacă odată cu cererea de chemare în judecată a fost invocată şi excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. VII pct. 2 şi pct. 3 din O.U.G. nr. 59/2017, competenţa instanţei de contencios administrativ poate fi atrasă, potrivit art. 126 alin. (6) din Constituţia României şi art. 9 din Legea contenciosului administrativ numai dacă, potrivit alin. (5) al acestui text legal, prin acţiunea persoanei vătămate s-au solicitat despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin acte administrative emise în executarea unor ordonanţe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, ori obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau realizarea unei operaţiuni administrative.

A mai reţinut Curtea de Apel Constanţa că intră în sfera de aplicare a art. 9 din Legea nr. 554/2004 numai raporturile de drept administrativ născute în aplicarea ordonanţei de guvern faţă de care a fost invocată excepţia de neconstituţionalitate, raporturi juridice în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică şi care sunt supuse unui regim de drept public şi s-a raportat doar la calitatea de autorităţi publice centrale a pârâtelor din cauză, deşi potrivit dispoziţiilor art. 10 alin. (11) din Legea nr. 554/2004 se soluţionează potrivit rangului autorităţii numai cererile care au ca obiect acte administrative neevaluabile. Astfel, în lipsa unui act administrativ contestat şi având în vedere că obiectul cererii nu îl reprezintă taxe şi impozite, competenţa nu se poate stabili în raport de rangul autorităţii şi nici în raport de valoarea despăgubirilor solicitate, motiv pentru care nu se pot aplica prevederile art. 10 din Legea nr. 554/2004 pentru stabilirea competenţei, în acest caz, fiind incidente dispoziţiile art. 95 pct. 1 C. proc. civ., care stabilesc competenţa tribunalului ori de câte ori nu este dată prin lege în competenţa altei instanţe.

Curtea a mai reţinut că, în lipsa reglementării în dispoziţiile art. 10 din Legea nr. 554/2004 a competenţei materiale în situaţii precum cea din prezenta cauză, în raport de prevederile art. 122 C. proc. civ. şi art. 95 pct. 1 C. proc. civ., nu se poate proceda la o aplicare a regulilor de competenţă prin analogie, întrucât ar însemna să se eludeze aceste dispoziţii legale, dispoziţii care sunt emise tocmai pentru a reglementa acest tip de situaţii. Respectând dreptul de dispoziţie al reclamantului care a indicat explicit motivele de drept pe care se întemeiază cererea sa de chemare în judecată, a apreciat că, în cauză competenţa de soluţionare a cauzei revine, în raport de art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, secţiei de contencios administrativ, căreia i-ar reveni şi obligaţia de a verifica în ce măsură pretenţiile deduse judecăţii intră în sfera de aplicare a art. 9 din Legea nr. 554/2004.

Faţă de aceste considerente, Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale, invocată din oficiu şi, în consecinţă, a dispus declinarea competenţei de soluţionare a cauzei, în favoarea Tribunalului Tulcea, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Considerentele Înaltei Curţi asupra conflictului negativ de competenţă.

Analizând prezentul conflict negativ de competenţă, în raport de hotărârile pronunţate, de obiectul litigiului şi de normele legale incidente cauzei, Înalta Curte stabileşte competenţa materială de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, pentru următoarele considerente:

Înalta Curte constată că în cauză ne aflăm în faţa unui conflict negativ de competenţă tipic, întrucât dispoziţiile art. 133 pct. 2 din C. proc. civ., republicat, dispun că există conflict de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces.

În speţă, conflictul priveşte competenţa materială de soluţionare a cauzei şi s-a ivit în soluţionarea cauzei în primă instanţă.

Înalta Curte, constatând îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 133 pct. 2 şi art. 135 alin. (1) din C. proc. civ., urmează a pronunţa regulatorul de competenţă în raport cu obiectul cauzei, precum şi cu dispoziţiile legale incidente.

În speţă, acţiunea introductivă întemeiată pe dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 544/2004 vizează solicitarea reclamantului de a se constata vătămarea drepturilor şi intereselor sale legitime, în sensul actualizării pensiei, prin măsura reglementată de art. VII din O.U.G. nr. 59/2017, precum şi asigurarea fondurilor, respectiv restituirea sumelor reţinute din pensie, rezultate din indexarea şi actualizarea pensiei raportat la art. 38 din Legea 153/2017 şi H.G. nr. 28/2023 privind actualizarea soldelor de grad, sume actualizate cu indicele de inflaţie şi cu dobânda legală penalizatoare prevăzută de art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Aspectul care a generat conflictul negativ de competenţă între cele două instanţe îl constituie problema identificării obiectului cauzei deduse judecăţii şi a normelor legale aplicabile.

Cu titlu prealabil, Înalta Curte reţine că raportul juridic litigios nu vizează dreptul la pensie, în sine, nefiind puse în discuţie aspecte privind stabilirea unui atare drept sau neîndeplinirea, în fapt, de către pârâtă, a unei obligaţii de achitare a pensiei.

Ceea ce a solicitat reclamantul prin cererea introductivă este, aşa cum s-a precizat, acordarea de despăgubiri în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004, indicat în mod expres, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. VII din O.U.G. nr. 59/2017. Cu alte cuvinte, este nemulţumit de faptul că, în contextul emiterii O.U.G. nr. 59/2017, s-a modificat dreptul la actualizarea pensiei de serviciu al cărei beneficiar este, astfel cum era reglementat de art. 59 şi art. 60 din Legea nr. 223/2015, considerându-se vătămat de aplicarea prevederilor art. VII din O.U.G. nr. 59/2017.

Totodată, în vederea recuperării prejudiciului suferit, a solicitat acordarea de despăgubiri în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004, ca efect al aplicării unui act normativ pretins a fi neconstituţional, fiind formulată în contradictoriu cu autorităţile publice centrale responsabile pentru cauzarea acestuia.

Aşadar, Înalta Curte reţine că reperele cadrului procesual obiectiv al cauzei pendente sunt cele ale acţiunii în contencios administrativ reglementate de art. 9 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia: "(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă. (5) Acţiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative."

Astfel, faţă de natura dreptului pretins şi de scopul urmărit prin exercitarea acţiunii în justiţie, demersul reclamantului are ca scop înlăturarea efectelor O.U.G. nr. 59/2017 care se produc direct asupra dreptului legitim al acestuia la pensie şi sunt apreciate de către reclamant vătămătoare, fiind incidentă procedura specială reglementată de art. 9 din Legea nr. 554/2004 care prevede sesizarea CCR în vederea efectuării controlului de constituţionalitate al actului Guvernului, sesizare ce a fost formulată în cauză

Prin urmare, acţiunea reclamantului intră în competenţa instanţei de contencios administrativ, faţă de prevederile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar în ceea ce priveşte instanţa de contencios administrativ competentă se reţine incidenţa dispoziţiilor art. 10 alin. (1) şi (3) din aceeaşi lege.

Prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 stabilesc două criterii pentru determinarea instanţei de contencios administrativ competente, respectiv pozitionarea autorităţii publice emitente a actului administrativ (autoritate centrală sau locală) şi valoarea impozitului, taxei, contribuţiei care face obiectul actului administrativ.

Reclamantul, socotindu-se vătămat în drepturile şi interesele sale legitime, a solicitat obligarea autorităţilor la repararea prejudiciului, astfel că, acţiunea fiind întemeiată pe art. 9 din Legea nr. 554/2004, nu operează criteriul valoric, ci este determinant criteriul rangului central al autorităţiilor publice pârâte (Guvernul României şi Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne) faţă de care s-a solicitat acordarea de despăgubiri în situaţia în care prevederile ordonanţei de urgenţă vor fi declarate neconstituţionale, competenţa materială de soluţionare a cauzei revenind, prin urmare, secţiei de contencios administrativ a curţii de apel.

În concluzie, raportat la scopul urmărit de reclamant prin introducerea acţiunii de faţă pe rolul instanţei de contencios administrativ, respectiv la obiectul concret al acţiunii ce constă în obligarea autorităţilor pârâte, autorităţi publice centrale, la plata de despăgubiri, competenţa materială şi teritorială de soluţionare a cauzei aparţine, în conformitate cu art. 9 alin. (5) coroborat cu art. 10 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004, secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Constanţa, în a cărei circumscripţie teritorială îşi are domiciliul reclamantul.

Temeiul legal al soluţiei adoptate asupra conflictului de competenţă

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 135 alin. (1) şi (4) C. proc. civ., Înalta Curte, având în vedere dispoziţiile art. 9 alin. (5) coroborat cu art. 10 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004, va stabili competenţa materială de soluţionare în primă instanţă a cauzei având ca obiect cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne în favoarea Curţii de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa materială de soluţionare a cauzei având ca obiect cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne în favoarea Curţii de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 5 decembrie 2023.