Police officer’s conflict-of-interest incompatibility upheld despite suspended service; appeal dismissed as unfounded.

Şedinţa publică din data de 5 decembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

I.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Ilfov la data de 23.07.2021, sub nr. x/2021, reclamantul A. a chemat în judecată pârâta Agenţia Naţională de Integritate, solicitând anularea în integralitate a Raportului de evaluare nr. x/07.07.2021 întocmit de domnul inspector de integritate B..

Prin sentinţa civilă nr. 3329/04.11.2021, Tribunalul Ilfov a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a la data de 14.01.2021, sub nr. x/2021.

I.2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1267 din 5 iulie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

I.3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei civile nr. 1267 din 5 iulie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a promovat recurs reclamantul A..

În dezvoltarea criticilor sale, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., recurentul-reclamant a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi rejudecarea litigiului în fond

I.3.1. Hotărârea a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, în înţelesul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Textul art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003 nu a fost interpretat prin coroborare cu dispoziţiile art. 25 din Legea nr. 176/2010, care a constituit temeiul în baza căruia a fost întocmit raportul de evaluare de către A.N.I. Contrar argumentaţiei instanţei, raţiunea pentru care a fost utilizat participiul "exercitate" în textul art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003 a fost aceea de a evidenţia că existenţa stării de incompatibilitate este presupusă de exercitarea efectivă a atribuţiilor funcţiei publice, mai exact de emiterea unui act, luarea sau participarea la luarea unei decizii.

Această concluzie derivă (şi) din coroborarea cu art. 25 alin. (1) din Legea 176/2010 potrivit cărora constituie abatere disciplinară fapta persoanei care, cu încălcarea obligaţiilor legale privind conflictul de interese ori starea de incompatibilitate, a emis un act administrativ, a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii.

Art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003 a fost interpretat contrar scopului în vederea căruia a fost adoptat.

Sub acest aspect, a arătat prin acţiunea introductivă şi prin răspunsul la întâmpinare că raţiunea pentru care au fost reglementate legal situaţiile de incompatibilitate a fost aceea de a preîntâmpina apariţia unui conflict de interese şi de a proteja autorităţile publice de efectele negative ale unui astfel de conflict.

Atâta vreme cât pe perioada în care funcţionarul public a exercitat funcţia din domeniul privat raportul acestuia de serviciu era suspendat, posibilitatea apariţiei unui astfel de conflict de interese era nulă, astfel că nici raţiunea în vederea căreia a fost instituită şi sancţionată starea de incompatibilitate nu mai subzistă.

Recurentul invocă dispoziţiile art. 70 şi 72 din Legea nr. 161/2003 şi arată că, în timp ce, în cazul conflictului de interese, legea a prezumat existenţa acestuia în acele situaţii în care, prin emiterea unui act administrativ, încheierea unui act juridic, luarea unei decizii ori participarea la luarea unei decizii, se produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori pentru rudele sale de gradul I, în cazul instituirii situaţiilor de incompatibilitate, raţiunea legii a fost aceea de prezuma riscul apariţiei unui conflict de interese în acele situaţii în care o persoană exercită, concomitent, două sau mai multe funcţii ori activităţi.

Cu alte cuvinte, în cazul incompatibilităţilor, Legea a stabilit acele situaţii în care, cu toate că nu este/nu poate fi identificat un interes anume ori nu sunt implicate anumite persoane, aflate în relaţie cu funcţionarul public, ale căror interese ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin acestuia, există riscul ca exercitarea concomitentă a funcţiilor/activităţilor aflate în legătură directă să genereze un conflict de interese, afectând, astfel, interesele instituţiei publice.

Or, aşa cum s-a arătat şi susţinut pe tot parcursul prezentului litigiu, în situaţia în care raportul de serviciu al funcţionarului public este suspendat, posibilitatea apariţiei unui astfel de conflict de interese era nulă, astfel că nu există nicio raţiune pentru reţinerea şi sancţionarea stării de incompatibilitate.

I.3.2. Hotărârea este nemotivată sub aspectul existentei legăturii directe dintre atribuţiile aferente funcţiei publice şi activităţile desfăşurate de recurent în cadrul societăţii C. S.R.L. si cuprinde motive contradictorii, în înţelesul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Recurentul apreciază că hotărârea cuprinde considerente care sunt în vădită contradicţie cu susţinerile şi apărările recurentului, apărări care au fost consemnate şi se regăsesc şi în încheierea de şedinţă din data de 14.06.2022, în condiţiile în care, prin actele depuse la dosar şi prin apărările formulate oral la termenul de judecată, prin reprezentant, acesta a arătat că activitatea desfăşurată Ia C. S.R.L. nu a avut nicio legătură cu atribuţiile pe care le exercita în structurile statului, cât şi în cadrul Poliţiei de Frontieră.

Prin răspunsul la întâmpinare, transmis la dosar în data de 24.09.2021, recurentul a arătat că, în calitate de funcţionar public, a desfăşurat activitate în domeniul combaterii traficului de substanţe interzise şi combaterii infracţionalităţii transfrontaliere ocupându-se, în principal, cu supravegherea trecerii frontierei, în timp ce, în cadrul societăţii C. S.R.L. activitatea sa de securitate s-a desfăşurat pe teritoriul ţării, în interiorul graniţelor, această activitate neavând legătură cu frontiera de stat.

I.4. Apărările formulate în cauză

I.4.1. Împotriva recursului promovat de reclamantul A., intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, susţinând, în esenţă, că sentinţa pronunţată de prima instanţă este legală şi temeinică în ceea ce priveşte starea de incompatibilitate reţinută din Raportul de evaluare nr. x/07.07.2021, instanţa de fond interpretând şi aplicând în mod corect dispoziţiile legale incidente.

I.4.1.1. Referitor la presupusa incidenţă a motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 6, invocată de recurentul-reclamant, aceasta este nefondată, întrucât sentinţa recurată este amplu motivată şi nu cuprinde motive contradictorii ori străine de natura pricinii.

Fişele de post aferente funcţiei publice de ofiţer de poliţie în cadrul Inspectoratului General al Poliţiei de Frontieră, Punctul Poliţiei de Frontieră Aeroport "Henri Coandă" Bucureşti sunt documente cu caracter clasificat conform adresei nr. x din 02.04.2021 a I.G.P.F. - Direcţia Resurse umane. Pentru a depune aceste documente la dosarul cauzei, intimata a solicitat acordul instituţiei angajatoare a recurentului.

În consecinţă, având în vedere caracterul clasificat al fiselor de post, judecătorul fondului s-a aflat în imposibilitatea de a reda, în cuprinsul hotărârii pronunţate, atribuţiile aflate în legătură directă cu activităţile desfăşurate în mediul privat.

Având în vedere aceste circumstanţe, consideră că instanţa de fond a examinat efectiv si concret toate apărările formulate de părţile din proces, precum şi înscrisurile depuse în probaţiune de aceştia, astfel că analiza acestora lămureşte pe deplin poziţia instanţei de fond şi răspunde, în mod evident, tuturor argumentelor invocate de recurent.

I.4.1.2. Referitor la presupusa incidenţă a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Noul C. proc. civ., intimata susţine că în mod temeinic şi legal, instanţa de fond a respins susţinerile recurentului potrivit cărora, suspendarea sa din funcţia publică în perioada 24 septembrie 2015- 17 iulie 2015 ar fi înlăturat starea de incompatibilitate întrucât un funcţionar public al cărui raport de serviciu a fost suspendat nu îşi pierde această calitate de funcţionar public, suspendarea producând doar încetarea temporară a îndeplinirii atribuţiilor specifice, respectiv de plată a drepturilor salariale.

Pe durata suspendării raportului de serviciu, autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia să rezerve postul, iar raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici nu pot înceta şi nu pot fi modificate decât din iniţiativa sau cu acordul funcţionarului public în cauză.

Intimata invocă în acest sens jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (Decizia nr. 268/27.01.2015 şi nr. 4728/18.10.2022).

Totodată, în mod corect a fost respinsă de Curtea de apel şi interpretarea pe care recurentul o dă termenului de "exercitare" utilizat de legiuitor în cuprinsul tezei a II-a a art. 96 alin. (1), având în vedere faptul că acest termen se referă la celelalte funcţii deţinute de funcţionarul public în mediul privat şi nu la calitatea de funcţionar public.

Nu au nici o relevanţă în speţă, aspect reţinut în mod temeinic şi de Curtea de Apel, dispoziţiile art. 70 şi 72 din Legea nr. 161/2003 - invocate de recurent - având în vedere faptul că acestea reglementează regimul juridic al unui alt incident de integritate, distinct, respectiv conflictul de interese. Or, prin Raportul de evaluare nr. x/07.07.2021 s-a constat încălcarea de către recurent a regimului juridic al incompatibilităţilor, reglementat de prevederile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Finalitatea Legii nr. 161/2003 nu constă în înlăturarea stărilor de conflict de interese sau incompatibilitate, ci prevenirea acestora. Ca urmare, dispoziţiile art. 96 alin. (1) se impun a fi interpretate în raport cu scopul preventiv urmărit de legiuitor, urmărindu-se ca persoana care deţine o funcţie publică să adopte o conduită preventivă de natură să conducă la excluderea oricăror activităţi care ar putea genera o stare de incompatibilitate.

I.4.2. Răspunsul la întâmpinare

Deşi întâmpinarea i-a fost comunicată în termenul legal, recurentul - reclamant nu a combătut apărările intimatei-pârâte Agenţia Naţională de Integritate în cadrul unui Răspuns la întâmpinare, astfel cum permit dispoziţiile art. 4711 alin. (4) incidente şi în cazul recursului conform art. 490 alin. (2) şi art. 494 C. proc. civ.

I.5. Procedura de soluţionare a recursului

În această etapă s-a derulat procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

În temeiul dispoziţiilor art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin Rezoluţia Preşedintelui completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, din data de 13.01.2023, a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 05.12.2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, când Înalta Curte, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt şi temeiurile de drept ale cauzei, în conformitate cu dispoziţiile art. 394 C. proc. civ. a declarat dezbaterile închise, reţinând cauza spre soluţionare pe fondul recursului ce face obiectul pricinii deduse judecăţii.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate şi a apărărilor din cuprinsul întâmpinării, Înalta Curte constată că recursul formulat de reclamantul A. este nefondat, urmând a fi respins, ca atare, în considerarea argumentelor în continuare arătate:

II.1. Motivul de recurs prin care se invocă încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, în înţelesul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. este nefondat.

Recurentul invocă în esenţă greşita interpretare a textului art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003 prin coroborare cu dispoziţiile art. 25 din Legea nr. 176/2010.

Potrivit dispoziţiilor art. 94 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparentei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare (forma în vigoare la data deţinerii funcţiilor şi la momentul emiterii raportului de evaluare):

"(1) Calitatea de funcţionar public este incompatibilă cu orice altă funcţie publică decât cea în care a fost numit, precum si cu funcţiile de demnitate publică.

(2) Funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii şi nu pot desfăşura alte activităţi, remunerate sau neremunerate, după cum urmează:

a) în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice:"

Calitatea de funcţionar public încetează în condiţiile art. 97 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, astfel:

a) de drept;

b) prin acordul părţilor, consemnat în scris;

c) prin eliberare din funcţia publică;

d) prin destituire din funcţia publică;

e) prin demisie.

Starea de incompatibilitate prevăzută de art. 94 alin. (1) şi alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 intervine ca urmare a deţinerii simultane a calităţii de funcţionar public si a altei funcţii în cadrul altei autorităţi sau instituţii publice chiar dacă cele două funcţii nu sunt exercitate în fapt simultan ca urmare a faptului că din funcţia publică s-a solicitat suspendarea raporturilor de serviciu la cerere, suspendarea din funcţie nu echivalează cu încetarea funcţiei publice.

În raport de conţinutul celor două texte de lege, Înalta Curte constată că legiuitorul a menţionat în mod expres că interdicţia priveşte deţinerea simultană a unor funcţii, fără a fi stipulată o condiţie legată de exercitarea efectivă a acestora. Distincţia operată de recurentul-reclamant nu are fundament în normele legale citate, iar regulile de interpretare teleologică şi sistematică nu prevalează în faţa interpretării gramaticale a textului conform sensului clar şi neechivoc al termenilor folosiţi de legiuitor, care se referă la deţinerea, iar nu la exercitarea funcţiilor incompatibile.

În acest sens este şi jurisprudenţa constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, aspect reţinut şi în cadrul procesului-verbal de unificare a practicii judiciare din 28 iunie 2022, jurisprudenţă care se impune dat fiind rolul constituţional al instanţei supreme în unificarea practicii judiciare, reţinut şi de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauza Beian împotriva României (Decizia ICCJ nr. 6998/21.10.2013; decizia 4728/2022, Decizia 2905/29 iunie 2020, Decizia nr. 268/27.01.2015, decizia 396/2020, decizia 1722/2020, decizia 6843/2020, decizia 2091/2020, decizia 1037/2018, decizia 2427/2017).

Pentru existenţa stării de incompatibilitate nu are nicio relevanţă dacă funcţiile au fost exercitate efectiv întrucât art. 94 din Legea nr. 161/2003 (în vigoare în acea perioadă) sancţiona simpla deţinere simultană a două sau mai multe funcţii publice.

În raport de această jurisprudenţă, în mod corect instanţa de fond, pe baza probelor administrate, a reţinut că recurentul-reclamant s-a aflat în stare de incompatibilitate în perioada 24.09.2015-17.07.2018, prin aceea că a deţinut simultan calitatea de funcţionar public cu statul special (ofiţer de poliţie în cadrul Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră, Centrul de Supraveghere şi Controlul Trecerii Frontierei Aeroporturi Bucureşti şi funcţia de manager de securitate la C. S.R.L. unde a prestat activităţi care au legătură directă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public.

Recurentul-reclamant invocă dispoziţiile art. 96 teza a doua din Legea nr. 161/2003, potrivit cărora:

"Funcţionarii publici, funcţionarii publici parlamentari şi funcţionarii publici cu statut special pot exercita funcţii în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public, funcţionar public parlamentar sau funcţionar public cu statut special, potrivit fişei postului."

În ceea ce priveşte substanţa apărării sale, lipsa existenţei legăturii directe dintre atribuţiile aferente funcţiei publice şi activităţile desfăşurate de recurent în cadrul societăţii C. S.R.L., Înalta Curte, analizând, în regimul specific tratamentului documentelor clasificate, fişa postului de funcţionar public a recurentului, reţine că argumentele recurentului sunt nefondate.

Împrejurarea că, în calitate de funcţionar public, recurentul a desfăşurat activitate în domeniul combaterii traficului de substanţe interzise şi combaterii infracţionalităţii transfrontaliere ocupându-se, în principal, cu supravegherea trecerii frontierei, în timp ce, în cadrul societăţii C. S.R.L. activitatea sa de securitate s-a desfăşurat pe teritoriul ţării, în interiorul graniţelor, această activitate neavând legătură cu frontiera de stat, este lipsită de relevanţă de faţă de împrejurarea că din fişa postului ocupat în calitate de funcţionar, ale cărei dispoziţii, deşi nu pot fi redate dat fiind caracterul său secret, au fost analizate de Înalta Curte, rezultă accesul recurentului la date ce ar fi putut fi utilizate şi în sectorul privat, precum şi alte atribuţii care nu pot fi complet disociate de cele pe care le-a exercitat în sectorul privat.

În consecinţă, criticile vor fi respinse.

II.2. Nefondat este şi motivul de recurs încadrat în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., prin care recurentul invocă în esenţă faptul că hotărârea este nemotivată sub aspectul existenţei legăturii directe dintre atribuţiile aferente funcţiei publice şi activităţile desfăşurate de recurent în cadrul societăţii C. S.R.L. şi cuprinde motive contradictorii.

Potrivit art. 425 C. proc. civ.:"(1) Hotărârea va cuprinde:

b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor;".

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte reaminteşte că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept. Totodată, omisiunea primei instanţe de a oferi o motivare, în condiţiile art. 425 din C. proc. civ., sub aspectele învederate mai sus, echivalează cu omisiunea de pronunţare asupra acţiunii, căci nu se poate stabili o asociere logică între dispozitiv şi considerente, ca elemente componente esenţiale şi obligatorii ale hotărârii judecătoreşti.

Sub acest aspect, Curtea reţine că, într-adevăr, aşa cum s-a statuat într-o jurisprudenţă constantă de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului, garanţiile implicite ale art. 6 alin. (1) din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului includ obligaţia de a motiva hotărârile judecătoreşti (cauza H. împotriva Belgiei, pct. 53). O decizie motivată permite părţilor să demonstreze că a fost audiată în mod real cauza lor. Deşi o instanţă internă dispune de o anumită marjă de apreciere în alegerea argumentelor şi admiterea probelor, aceasta trebuie să-şi justifice activităţile, precizând motivarea deciziilor sale (cauza Suominen împotriva Finlandei, pct. 36 şi cauza Carmel Saliba împotriva Maltei, pct. 79).

Înalta Curte mai reţine şi că, în acord cu dispoziţiile art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluţionarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situaţia de fapt specifică procesului, iar în funcţie de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Făcând în concret aplicarea acestor principii, Înalta Curte apreciază că instanţa de fond şi-a motivat sentinţa în acord cu dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., pronunţând o hotărâre motivată.

Pentru a concluziona în acest sens, Înalta Curte ţine seama că instanţa de fond nu putea divulga în motivarea sa conţinutul documentelor clasificate, deşi a avut acces la acestea, iar din motivare rezultă că ipoteza lipsei acestei legături directe dintre atribuţiile aferente funcţiei publice şi activităţile desfăşurate de recurent în cadrul societăţii C. S.R.L. a fost efectiv analizată.

În plus, aşa cum s-a reţinut în analiza motivului de recurs anterior, Înalta Curte a exercitat controlul judiciar şi cu privire la substanţa acestei apărări, constatând, după cercetarea documentelor clasificate, lipsa de pertinenţă a acesteia.

Înalta Curte reţine şi că împrejurările din prezenta cauză sunt substanţial diferite de cele din cauza Corneschi împotriva României, întrucât sentinţa instanţei de fond s-a întemeiat pe documente cunoscute recurentului-reclamant, vizând atribuţiile sale de serviciu, faptul că acestea nu pot fi divulgate în cuprinsul motivării deciziei neechivalând cu sancţionarea sa pe baza unor probe pe care nu le cunoaşte. Prin urmare, şi acest motiv de recurs este nefondat.

III. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 1267 din data de 5 iulie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 5 decembrie 2023.