Ministries’ appeal rejected: pre-emption documentary rules partially annulled as ultra vires under Law No. 17/2014.

Şedinţa publică din data de 29 noiembrie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 21 decembrie 2021, pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, Ministerul Apărării Naţionale şi Ministerul Culturii, a solicitat anularea în parte a Ordinului nr. 311/2020/94/M.12/3.525/2020 al Ministrului agriculturii si dezvoltării rurale, al Ministrului dezvoltării, lucrărilor publice şi administraţiei, al Ministrului apărării naţionale si al Ministrului culturii pentru modificarea Ordinului viceprim-ministrului. ministrul agriculturii si dezvoltării rurale, al viceprim-ministrului. ministrul dezvoltării regionale si administraţiei publice, al ministrului apărării naţionale si al viceprim-ministrului, ministrul culturii, nr. 719/740/M.57/2.333/2014 privind aprobarea normelor metodologice pentru aplicarea titlului I din Legea nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementate a vânzării-cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan si de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor comerciale ce deţin în administrare terenuri proprietate publică si privată a statului cu destinaţie agricolă si înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului, în ceea ce priveşte art. 6 alin. (12) lit. c). d) şi e) din Anexa 1 a Ordinului, respectiv din normele metodologice privind exercitarea de către Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a atribuţiilor ce îi revin pentru aplicarea titlului I din Legea nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării terenurilor agricole situate în extravilan şi de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului, cu obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea instanţei de fond

2.1. Prin încheierea din 10 martie 2022, instanţa de fond a respins, ca neîntemeiate: excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocate de pârâţii Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, Ministerul Apărării Naţionale şi Ministerul Culturii; excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocate de pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale; excepţia lipsei de interes invocate de pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei.

2.2. Prin sentinţa civilă nr. 86 din 24 martie 2022, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, Ministerul Apărării Naţionale şi Ministerul Culturii şi a anulat în parte Ordinul nr. 311/2020/94/M.12/3.525/2020 al Ministrului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, al Ministrului Dezvoltării Lucrărilor Publice şi Administraţiei, al Ministrului Apărării Naţionale şi al Ministrului Culturii, pentru modificarea Ordinului viceprim-ministrului, ministrului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, al viceprim-ministrului, ministrului Dezvoltării Lucrărilor Publice, al ministrului Apărării Naţionale şi al viceprim-ministrului, ministrul Culturii nr. 719/740/M.57/2.333/2014 privind aprobarea normelor metodologice pentru aplicarea titlului I din Legea nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării-cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan şi de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor comerciale ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a Statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului, respectiv ale art. 6 alin. (12) lit. c), d), e) din Anexa I a Ordinului.

Prin Hotărârea de completare din 19 mai 2022, a fost admisă cererea formulată de reclamantul A. şi s-a dispus completarea dispozitivului sentinţei civile nr. 86/24.03.2022 cu un alineat referitor la obligarea pârâţilor la plata către reclamant a sumei de 50 de RON, reprezentând cheltuieli de judecată, respectiv contravaloarea taxei judiciare de timbru.

3. Calea de atac exercitată în cauză

3.1. Împotriva sentinţei civile nr. 86 din 24 martie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

În motivarea căii de atac, pârâtul învederează că documentele menţionate la art. 6 alin. (12) lit. c) - e) din Anexa 1 la ordinul contestat (Ordinul nr. 311/2020/94/M.12/3.525/2020), pe care trebuie să le depună preemptorii de rang VI (persoanele fizice cu domiciliul/reşedinţa situat/situată în unităţile administrativ-teritoriale unde este amplasat terenul sau unităţile administrativ-teritoriale vecine) sunt necesare întrucât:

- documentul de la lit. c) atestă îndeplinirea condiţiei impusă de art. 4 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 17/2014 privind vecinătatea cu terenul care face obiectul ofertei de vânzare, respectiv amplasamentul în circumscripţia unităţii teritoriale vecine;

- documentul de la lit. d) atestă îndeplinirea condiţiei impusă de art. 4 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 17/2014 privind îndeplinirea condiţiei de proprietar sau deţinător legal al imobilului, precum şi deţinerea unei imagini generale cu privire la amplsamentul terenurilor;

- documentul de la lit. e) atestă îndeplinirea condiţiei impusă de art. 42 alin. (5) din Legea nr. 17/2014 privind condiţia utilizării terenurilor agricole conform detinaţiei lor, de către utilizatorii care deţin cunoştinţe privind metodele de exploatare agricolă a acestora.

Susţine că este greşit a considera că pentru preemptorii de gradul VI este suficientă depunerea doar a documentelor de la lit. a) şi b) ale art. 6 alin. (12) din Anexa 1 la ordin, câtă vreme depunerea tuturor documentelor cerute de lege poate conduce la o analiză a încadrării preemptorilor în rangul respectiv sau într-un rang superior.

3.2. Pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei a declarat recurs împotriva încheierii din 10 martie 2022 şi a sentinţei civile nr. 86 din 24 martie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, solicitând, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., casarea în parte a celor două hotărâri şi respingerea acţiunii, în principal ca fiind formulată împotriva unei persoanei lipsite de calitate procesuală pasivă, iar în subsidiar, ca lipsită de interes.

Consideră recurentul-pârât că încheierea din 10 martie 2022 nu respectă exigenţele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., nefiind corespunzător motivată în drept. Instanţa de fond nu a precizat normele de drept aplicabile şi a ignorat apărările ministerului prin care s-a susţinut că are doar calitatea de avizator al proiectului de ordin, astfel că nu îşi poate asuma răspunderea cu privire la oportunitatea iniţierii proiectului, la realitatea şi autenticitatea informaţiilor prezentate sau la soluţiile juridice inserate în cuprinsul său.

În ceea ce priveşte excepţia lipsei interesului, instanţa de fond a reţinut că, raportat la dispoziţiile Legii contenciosului administrativ, condiţia interesului presupune dovedirea calităţii de persoană vătămată prin emiterea unui act administrativ, fără a indica, însă, probele din care să rezulte că intimatul ar fi persoană vătămată în înţelesul acestei legi.

Apreciază recurentul-pârât că simpla nemulţumire a unei persoane în legătură cu un act administrativ nu constituie probă a interesului juridic, iar câtă vreme materia contenciosului administrativ nu are norme proprii referitoare la interesul de a acţiona, instanţa de fond trebuia să analizeze cererea prin prisma dispoziţiilor art. 33 C. proc. civ.

Mai subliniază că prima instanţă nu a respins sau înlăturat apărările ministerului, astfel că devine incident cazul de casare pe care se sprijină recursul.

3.3. Împotriva încheierii din 10 martie 2022 şi a sentinţei civile nr. 86 din 24 martie 2022 a declarat recurs şi pârâtul Ministerul Apărării Naţionale, solicitând, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., casarea hotărârilor atacate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii, în principal ca fiind formulată împotriva unei persoanei lipsite de calitate procesuală pasivă, iar în subsidiar, ca neîntemeiată.

În ceea ce priveşte încheierea din 10 martie 2022, recurentul-pârât consideră a fi greşită soluţia de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Apărării Naţionale doar pentru argumentul succint că toate ministerele pârâte sunt semnatarele ordinului contestat. În motivarea acestei soluţii, nu sunt indicate motivele de fapt şi de drept pe care se sprijină şi nici cele pentru care au fost înlăturate apărările părţii.

Arată recurentul-pârât că prevederile legale contestate prin acţiune, cuprinse în Anexa 1 la ordin, fac parte din atribuţiile Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, pe când Ministerul Apărării Naţionale are atribuţiile prevăzute de Anexa 2 la ordin. În speţă, reclamantul a indicat că Direcţia pentru Agricultură Cluj a emis aviz negativ la încheierea contractului de vânzare-cumpărare, întrucât nu au fost depuse înscrisurile stipulate în art. 6 alin. (12) lit. c) - e) din Anexa 1 la ordinul contestat. Potrivit art. 36 C. proc. civ., calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părţi şi subiectele raportului juridic litigios, iar în cauza pendinte subiectul pasiv al raportului litigios este Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale.

Pe fondul cauzei, intimatul-pârât susţine că instanţa de fond nu a analizat apărările dezvoltate în întâmpinare. Ordinul nr. 311/2020/94/M.12/3.525/2020 a fost emis conform prevederilor art. IV din Legea nr. 175/2020 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 17/2014, care, în art. 7 alin. (2) prevede că acceptarea ofertei vânzătorului se înregistrează la primărie de către titularul dreptului de preempţiune, însoţită de documentele justificative prevăzute de normele metodologice de aplicare a prezentei legi, sintagmă prin care legiuitorul a stabilit în sarcina ministerelor direct implicate posibilitatea solicitării unor documente suplimentare, fără ca prin aceasta să se considere că normele de aplicare adaugă la lege.

Mai susţine intimatul-pârât că interpretarea coroborată a dispoziţiilor art. 1, art. 4 alin. (1) lit. f) şi art. 7 alin. (2) din Legea nr. 17/2014 statuează asupra necesităţii depunerii actelor prevăzute de art. 6 alin. (12) din normele metodologice.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-reclamant A. a depus întâmpinare, prin care a invocat excepţia netimbrării recursurilor, iar în subsidiar, a solicitat respingerea ca nefondate a recursurilor declarate de pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, Ministerul Apărării Naţionale şi Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile declarate de pârâţi sunt nefondate, pentru considerentele ce se succedă:

II.1. Prealabil analizării recursurilor formulate de recurenţii-pârâţi, Înalta Curte consideră necesar a proceda la încadrarea acestora în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., în raport de criticile de nelegalitate expuse.

Cât priveşte recursul declarat de pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, prin care a atacat sentinţa civilă nr. 86/2022, Înalta Curte constată că, deşi recurentul-pârât a încadrat calea de atac în dispoziţiile cazurilor de casare prevăzute de pct. 6 şi 8 ale art. 488 alin. (1) C. proc. civ., criticile efectiv expuse se circumscriu doar pct. 8 din acest text de lege, fiind criticat modul de interpretare şi aplicare a prevederilor art. 6 alin. (12) lit. c) - e) din Anexa 1 la Ordinul nr. 311/2020/94/M.12/3.525/2020, raportat la dispoziţiile Legii nr. 17/2014. În cuprinsul recursului nu se regăsesc argumente care să poată fi circumscrise pct. 6 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., respectiv critici referitoare la nemotivarea hotărârii ori la prezentarea unor considerente contradictorii ori străine de natura cauzei.

Recurentul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei a declarat recurs atât împotriva încheierii din 10 martie 2022, cât şi împotriva sentinţei civile nr. 86/2022, însă argumentaţia dezvoltată se referă doar la modalitatea de soluţionare a două dintre excepţiile tranşate prin încheierea amintită, respectiv excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive şi excepţia lipsei de interes în susţinerea acţiunii, pe care recurentul-pârât le-a subsumat art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.. Înalta Curte constată că acest recurs se circumscrie atât cazului de casare invocat de titularul căii de atac (fiind formulate critici cu privire la insuficienta motivare a încheierii din 10 martie 2022), cât şi motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 (în ceea ce priveşte lipsa de interes a acţiunii) şi 8 C. proc. civ. (în privinţa criticilor referitoare la calitatea procesuală pasivă), urmând a fi analizate din această perspectivă.

Referitor la recursul declarat de pârâtul Ministerul Apărării Naţionale împotriva încheierii din 10 martie 2022 şi a sentinţei civile nr. 86/2022, Înalta Curte va analiza calea de atac prin prisma motivelor de casare invocate de pârât, respectiv art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., cu menţiunea că criticile formulate împotriva încheierii atacate se înscriu în ambele cazuri de casare invocate (fiind susţinut atât caracterul nemotivat al încheierii, cât şi greşita soluţionare a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive), nu doar în prevederile pct. 6, cum a indicat recurentul-pârât.

II.2. Referitor la motivele de recurs formulate împotriva încheierii din 10 martie 2022, Înalta Curte le constată a fi nefondate, urmând a le respinge, cu consecinţa menţinerii hotărârii atacate

II.2.1. Înalta Curte reţine că această încheiere a fost criticată de recurenţii-pârâţi Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei şi Ministerul Apărării Naţionale din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., susţinându-se nemotivarea hotărârii şi ignorarea apărărilor formulate cu privire la excepţiile invocate.

Aceste critici sunt nefondate. Lecturând considerentele încheierii recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., prima instanţă expunând în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportat la dispoziţiile legale aplicabile litigiului dedus judecăţii. Judecătorul cauzei a explicat soluţia de respingere a excepţiilor prin argumente care demonstrează că a analizat efectiv chestiunea de drept disputată şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia caracterului neîntemeiat al acestora.

Astfel, în ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, invocate de Ministerul Culturii, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei şi Ministerul Apărării Naţionale, prima instanţă a reţinut că recurenţii-pârâţi sunt semnatarii ordinului a cărui anulare se solicită şi că nu este relevanta împrejurarea că se contestă doar o anexă a ordinului, sens în care a arătat că, în contenciosul administrativ, au calitate procesuală pasivă emitenţii actelor administrative atacate.

Chiar dacă, astfel cum reproşează recurenţii-pârâţi, instanţa nu a indicat în mod expres care texte de lege din Legea nr. 554/2004 sprijină această concluzie, nu se poate susţine lipsa oricărei motivări de fapt sau de drept, trimiterile la materia contenciosului administrativ fiind suficiente pentru ca părţile să aibă reprezentarea corectă şi completă a motivelor de fapt şi de drept pentru care excepţiile au fost respinse. Prezentarea considerentelor care susţin soluţia nu este o chestiune de volum, iar în speţă, motivarea încheierii recurate cuprinde argumente suficiente în sprijinul soluţiei date, putând fi decelat atât raţionamentul judecătorului, cât şi normele de drept pe care se întemeiază.

Totodată, Înalta Curte constată că apărările pârâţilor nu au fost omise de către prima instanţă, aceştia susţinând lipsa calităţii procesuale pasive în raport de obiectul cererii, care vizează doar texte de lege dintr-o anexă a ordinului comun vizând atribuţiile Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, iar acestui argument instanţa de fond i-a răspuns prin încheierea recurată.

În concluzie, instanţa de control judiciar constată că încheierea recurată îndeplineşte exigenţele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât judecătorul fondului a expus de o manieră suficientă considerentele care au fundamentat soluţia adoptată, astfel că sunt nefondate criticile întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

II.2.2. În ceea ce priveşte criticile subsumate art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitoare la soluţia dată excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor Ministerul Apărării Naţionale şi Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, Înalta Curte le constată a fi nefondate.

În esenţă, ambii recurenţi-pârâţi au susţinut că nu există identitate între aceste autorităţi ministeriale şi subiectele raportului juridic dedus judecăţii, întrucât prevederile legale contestate, respectiv art. 6 alin. (12) lit. c) - e) din Ordinul nr. 311/2020/94/M.12/3.525/2020, fac parte din Anexa 1, care se referă la normele metodologice privind exercitarea de către Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a atribuţiilor ce îi revin pentru aplicarea titlului I din Legea nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării terenurilor agricole situate în extravilan şi de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului. Aşadar, consideră recurenţii-pârâţi că numai Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale are calitate procesuală în cauză; în plus, Ministerul Apărării Naţionale s-a prevalat şi de împrejurarea că avizul negativ la încheierea contractului de vânzare-cumpărare a fost emis reclamantului de către Direcţia pentru Agricultură Cluj.

Înalta Curte constată că aceste susţineri nu sunt în concordanţă cu dispoziţiile art. 1, art. 8 şi art. 13 din Legea nr. 554/2004, care conferă calitate procesuală pasivă autorităţii publice emitente a unui act administrativ, fără a deosebi, în cazul actelor comune emise de mai multe autorităţi, după atribuţiile acestora şi după normele ce fac obiectul contestării. Raportul juridic litigios se naşte între persoana care se consideră vătămată prin actul administrativ şi autoritatea emitentă a actului şi subzistă în raport de toate autorităţile/instituţiile semnatare.

În speţă, ordinul atacat a fost emis de mai multe autorităţi ministeriale, astfel că fiecare dintre acestea are calitate procesuală în litigiul care vizează anularea actului, indiferent de prevederile supuse contestării.

Nu se poate reţine nici argumentul Ministerului Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei în sensul că a avut doar calitatea de avizator al proiectului de ordin şi că nu-şi poate suma răspunderea pentru oportunitatea iniţierii lui, câtă vreme acest recurent este semnatarul ordinului în întregul său, având calitatea de emitent alături de celelalte ministere, astfel că prezenţa sa este necesară şi obligatorie în litigiul de faţă.

Cât priveşte argumentul Ministerului Apărării Naţionale, referitor la emitentul avizului negativ la încheierea contractului de vânzare-cumpărare, Înalta Curte constată că obiectul cauzei nu îl reprezintă contestarea acestui aviz, ci a Ordinului nr. 311/2020/94/M.12/3.525/2020, calitatea procesuală fiind determinată prin raportare la emitenţii acestui act administrativ. Existenţa avizului negativ al Direcţiei pentru Agricultură Cluj a fost invocat de reclamant în dovedirea interesului promovării acţiunii în anularea ordinului (aspect ce va fi tratat în cele ce urmează), însă nu modifică în vreun fel cadrul procesual pasiv, care cuprinde toate autorităţile publice emitente ale actului pretins vătămător.

În concluzie, prima instanţă a soluţionat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive cu respectarea prevederilor Legii nr. 554/2004 anterior indicate şi a art. 36 din C. proc. civ., astfel că Înalta Curte va respinge criticile pârâţilor Ministerul Apărării Naţionale şi Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, ca nefondate, constatând că nu este incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

II.2.3. În ceea ce priveşte soluţia dată excepţiei lipsei de interes în susţinerea acţiunii, contestată de recurentul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, Înalta Curte constată că prima instanţă adat o corectă dezlegare acestei excepţii, nefiind incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

A susţinut recurentul-pârât că interesul de a acţiona presupune dovedirea calităţii de persoană vătămată prin emiterea unui act administrativ, iar instanţa de fond nu a indicat probele din care să rezulte această calitate şi nu a analizat interesul prin prisma art. 33 C. proc. civ.

Înalta Curte reţine că interesul procesual al formulării acţiunii în anulare este reprezentat de folosul practic urmărit prin promovarea acţiunii, în timp ce interesul legitim afectat prin emiterea actului administrativ contestat este o noţiune specifică contenciosului administrativ, pe care reclamantul trebuie să o invoce şi să o dovedească în raport de art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004.

În speţă, prima instanţă a constatat în mod corect că reclamantul a justificat interesul de a contesta actul administrativ prin aceea că prevederile ordinului i-au fost opuse în cadrul procedurii de achiziţionare a terenului agricol, Direcţia pentru Agricultură Cluj emiţând aviz negativ la încheierea contractului de vânzare-cumpărare.

Înalta Curte constată, la rândul său, că împrejurările invocate justifică atât interesul procesual de a formula acţiunea, folosul practic urmărit de reclamant fiind acela de a înlătura prevederile legale contestate din fondul legislativ, pentru a putea obţine un aviz cu un conţinut diferit, cât şi interesul legitim pretins vătămat, constând în afectarea dreptului său de a achiziţiona un teren agricol, ca urmare a aplicării dispoziţiilor art. 6 alin. (12) lit. c) - e) din Ordinul nr. 311/2020/94/M.12/3.525/2020.

În consecinţă, şi acest motiv de recurs va fi respins, ca nefondat.

II.3. Referitor la criticile aduse sentinţei civile nr. 86 din 24 martie 2022, subsumate dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Înalta Curte reţine că art. 6 din Ordinul ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale nr. 719/740/M.57/2333/2014 (privind aprobarea normelor metodologice pentru aplicarea titlului I din Legea nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării-cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan şi de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor comerciale ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului) prevedea, în alin. (2), că preemptorii vor depune o serie de documente care certifică această calitate. Însă forma normei infralegale atacate pentru nelegalitate este cea stabilită prin modificarea operată prin Ordinul nr. 311/2020/94/M.12/3.525/2020, având ca emitenţi Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, Ministerul Apărării Naţionale şi Ministerul Culturii.

În ceea ce priveşte motivele de nelegalitate expuse de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, este de observat că recurentul-pârât a justificat legalitatea art. 6 alin. (12) lit. c) - e) din Ordinul nr. 311/2020/94/M.12/3.525/2020 prin aceea că înscrisurile stipulate erau necesare în dovedirea îndeplinirii condiţiilor impuse de prevederi ale Legii nr. 17/2014.

Referitor la obligaţia depunerii unei fotocopii, certificate pentru conformitate de către funcţionarii primăriei, a actului de proprietate asupra terenului vecin cu terenul ce face obiectul contractului de vânzare (art. 6 alin. (12) lit. c), afirmă recurentul-pârât că această cerinţă este stipulată în acord cu prevederile art. 4 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 17/2014, pentru a dovedi vecinătatea cu terenul care face obiectul ofertei de vânzare, respectiv amplasamentul în circumscripţia unităţii teritoriale vecine.

De asemenea, susţine că documentul de la lit. d) a aceluiaşi articol (fotocopie a extrasului de carte funciară pentru informare, eliberat cu cel mult de 30 de zile înainte de înregistrarea la primărie a comunicării de acceptare a ofertei de vânzare, însoţită de extrasul de plan cadastral, vizat de oficiul de cadastru şi publicitate imobiliară, cu evidenţierea lungimilor tuturor laturilor terenului vecin cu terenul ce face obiectul vânzării, în condiţiile în care terenul învecinat este înscris în sistemul integrat de cadastru şi carte funciară) atestă îndeplinirea condiţiei impusă de art. 4 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 17/2014 privind îndeplinirea condiţiei de proprietar sau deţinător legal al imobilului, precum şi deţinerea unei imagini generale cu privire la amplasamentul terenurilor.

Înalta Curte nu poate reţine aceste argumente, câtă vreme înscrisurile prevăzute de art. 6 alin. (12) din Ordinul nr. 311/2020/94/M.12/3.525/2020 se referă la actele ce trebuie depuse de preemptorii de rang VI, care sunt definiţi de dispoziţiile art. 4 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 17/2014, iar nu de dispoziţiile art. 4 alin. (1) lit. c) din aceeaşi lege, care se referă la preemptorii de rang III şi pentru care ordinul atacat prevede o altă listă de documente, conform art. 6 alin. (7). Mai exact, nu se poate susţine că necesitatea depunerii acestor înscrisuri se bazează pe dispoziţiile art. 4 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 17/2014, câtă vreme aceste prevederi legale reglementează o altă categorie de preemptori decât cea în care se înscrie reclamantul.

Potrivit art. 4 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 17/2014, preemptorii de gradul VI sunt persoanele fizice cu domiciliul/reşedinţa situat/situată în unităţile administrativ-teritoriale unde este amplasat terenul sau în unităţile administrativ-teritoriale vecine. Aşadar, documentele ce ar trebui depuse de această categorie de preemptori trebuie să probeze că persoana interesată are domiciliul/reşedinţa în unitatea administrativ-teritorială unde este amplasat terenul supus vânzării sau într-o unitate administrativ-teritorială învecinată, sens în care sunt suficiente documentele prevăzute la art. 6 alin. (12) lit. a) - b) din Ordin (fotocopie a actului de identitate şi adeverinţă emisă de serviciul evidenţa populaţiei din care să rezulte data înregistrării domiciliului pe teritoriul naţional), pe când cele de la lit. c), d) şi e) exced ipotezei prevăzute de art. 4 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 17/2014.

Cât priveşte cerinţa depunerii documentelor prevăzute de art. 6 alin. (12) lit. e) din Ordinul nr. 311/2020/94/M.12/3.525/2020, respectiv o fotocopie, certificată pentru conformitate de către funcţionarii primăriei, a diplomei de studii de profil (diplome, certificate, adeverinţe de studii în domeniul agricol, agroalimentar, veterinar, economie agrară, mecanică agricolă, agroalimentar, veterinar, economie agricolă, mecanică agricolă, diplomă de absolvire a şcolii profesionale sau diplomă/certificat de calificare care atestă formarea profesională/certificat de competenţe emis de un centru de evaluare şi certificare a competenţelor profesionale obţinute pe alte căi decât cele formale, care trebuie de asemenea să fie autorizat de Autoritatea Naţională pentru Calificări sau certificat de absolvire a cursului de calificare emis de Agenţia Naţională de Consultanţă Agricolă, ce conferă un nivel minim de calificare în domeniul agricol, agroalimentar, veterinar, economie agrară, mecanică agricolă), recurentul-pârât a susţinut că astfel de înscrisuri atestă îndeplinirea cerinţei impuse de art. 42 alin. (5) din Legea nr. 17/2014 privind condiţia utilizării terenurilor agricole conform destinaţiei lor, de către utilizatorii care deţin cunoştinţe privind metodele de exploatare agricolă a acestora.

Dispoziţiile art. 42 alin. (5) din Legea nr. 17/2014 (în prezent alin. (10), conform modificărilor legislative operate ulterior promovării litigiului de faţă) prevăd că "Proprietarii terenurilor agricole situate în extravilan au obligaţia să le utilizeze exclusiv în vederea desfăşurării activităţilor agricole de la data cumpărării, iar în situaţia în care pe terenul agricol există investiţii agricole pentru culturile de pomi, viţă-de-vie, hamei şi irigaţii exclusiv private se va păstra destinaţia agricolă a acestei investiţii.". Înalta Curte constată că acest text de lege nu are legătură cu exercitarea dreptului de preempţiune de către preemptorul de gradul VI, ci priveşte o obligaţie legală ulterioară achiziţionării terenurilor agricole, iar pe de altă parte, menţinerea destinaţiei terenurilor nu este condiţionată de deţinerea de către proprietar, personal, a unei diplome de studii de profil, activităţile agricole putând fi desfăşurate şi prin angajarea de personal specializat ori prin încheierea de contracte de arendă.

Astfel fiind, şi cerinţa prevăzută de art. 6 alin. (12) lit. e) din Ordin excede textului legal în aplicarea căruia a fost emis actul administrativ.

Cât priveşte argumentul recurentului-pârât, în sensul că înscrisurile ar fi necesare pentru a se verifica dacă solicitantul nu se încadrează în altă categorie de preemptori (III sau IV), instanţa de recurs constată că nu s-a indicat niciun text de lege din care să rezulte această condiţie. Dimpotrivă, chiar Ordinul nr. 311/2020/94/M.12/3.525/2020 prevede depunerea de către preemptori a unei comunicări de acceptare a ofertei, însoţită de înscrisurile aferente categoriei de preemptori în care se încadrează, astfel că solicitarea unor înscrisuri suplimentare, pentru a dovedi încadrarea în altă categorie, depăşeşte voinţa manifestă a solicitanţilor.

Aşadar, toate criticile formulate de pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale sunt nefondate şi vor fi respinse ca atare.

În ceea ce priveşte motivele de recurs expuse de Ministerul Apărării Naţionale, Înalta Curte reţine că recurentul-pârât a susţinut legalitatea Ordinului nr. 311/2020/94/M.12/3.525/2020 prin raportare la prevederile art. IV din Legea nr. 175/2020 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 17/2014, care, în art. 7 alin. (2) prevede că acceptarea ofertei vânzătorului se înregistrează la primărie de către titularul dreptului de preempţiune, "însoţită de documentele justificative prevăzute de normele metodologice de aplicare a prezentei legi". A considerat recurentul-pârât că, prin această sintagmă, legiuitorul a stabilit în sarcina ministerelor direct implicate posibilitatea solicitării unor documente suplimentare, fără ca prin aceasta să se considere că normele de aplicare adaugă la lege.

Controlul de legalitate pe care instanţa de contencios administrativ îl efectuează în temeiul Legii nr. 554/2004 implică cenzurarea excesului de putere al autorităţii în exercitarea atribuţiilor prevăzute de lege, astfel cum este acesta definit de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, sub aspectul încălcării limitelor competenţelor autorităţii ori a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

Recurentul-pârât propune interpretarea limitelor competenţelor sale într-un sens care atrage incidenţa textului de lege amintit. Este de necontestat că legiuitorul a lăsat la aprecierea ministerelor implicate elaborarea normelor de punere în aplicare a art. 7 alin. (2) din Legea nr. 17/2014 şi stabilirea înscrisurilor necesare dovedirii încadrării solicitanţilor în categoriile de preemptori. Însă dreptul de apreciere al autorităţii nu este unul absolut, astfel încât condiţiile statuate prin normele metodologice nu pot excede sau contraveni textului de lege în a cărui aplicare au fost emise şi nu pot depăşi ceea ce este necesar şi rezonabil pentru organizarea punerii în aplicare a normei.

Înalta Curte constată că, în speţă, obligarea preemptorilor de gradul VI la depunerea unor înscrisuri care au menirea de a atesta încadrarea în altă categorie de preemptori nu respectă norma legală superioară (mai exact, condiţiile încadrării în categoriile de preemptori din art. 4 alin. (1) din Legea nr. 17/2014) şi, prin urmare, nici limitele competenţelor atribuite de legiuitor ministerelor pârâte. O astfel de obligaţie excesivă, pusă în sarcina solicitanţilor, este de natură a afecta drepturile şi interesele lor legitime şi se înscrie în noţiunea de exces de putere, în raport de prevederile art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Pentru toate aceste aspecte, instanţa de recurs constată că soluţia primei instanţe, de anulare a prevederilor art. 6 alin. (12) lit. c) - e) din Ordinul nr. 311/2020/94/M.12/3.525/2020, este pronunţată cu o corectă interpretare şi aplicare a normelor de drept material, iar recurenţii-pârâţi nu au prezentat critici de natură a conduce la reformarea sentinţei recurate.

În consecinţă, nefiind incidente cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondate, atât recursul declarat de pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale împotriva sentinţei civile nr. 86 din 24 martie 2022, cât şi recursurile declarate de pârâţii Ministerul Apărării Naţionale şi Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei împotriva aceleiaşi sentinţe şi a încheierii din 10 martie 2022.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale împotriva sentinţei civile nr. 86 din 24 martie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Respinge recursurile declarate de pârâţii Ministerul Apărării Naţionale şi Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei împotriva încheierii din 10 martie 2022 şi a sentinţei civile nr. 86 din 24 martie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 29 noiembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.