Appeal dismissed in challenge to fire safety certification exam content and scope of judicial review

Şedinţa publică din data de 29 noiembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 16 februarie 2022, pe rolul Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, a solicitat anularea răspunsului la plângerea prealabilă nr. x/20.01.2022, anularea răspunsului comisiei la contestaţie şi obligarea pârâtului la reanalizarea contestaţiei de către o altă comisie.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 62 din 19 mai 2022, Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

(i) a admis excepţia inadmisibilităţii cererii de anulare a adresei de răspuns la plângerea prealabilă nr. x/20.01.2022 emisă de pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei;

(ii) a respins, ca inadmisibilă, cererea de anulare a adresei de răspuns la plângerea prealabilă nr. x/20.01.2022 emisă de pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei;

(iii) a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 62 din 19 mai 2022, pronunţată de Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre o nouă judecată.

În motivare, arată că instanţa de fond nu a răspuns la toate capetele de cerere, nu a lămurit toate aspectele solicitate şi nu a argumentat în mod pertinent soluţia adoptată.

Referindu-se la susţinerile reclamantului potrivit cărora subiectele care conţin aspecte ce ţin de dimensionarea instalaţiilor de stingere a incendiilor nu ar fi trebuit să se regăsească în cadrul examenului de atestare tehnico-profesională a verificatorilor de proiecte pentru cerinţa fundamentală Ci - Securitate la incendiu pentru instalaţii, acestea intrând în domeniul Is - Instalaţii sanitare, instanţa a apreciat că susţinerile sunt neîntemeiate, prin raportare la dispoziţiile art. 3 alin. (6) din Procedură.

Trebuie reţinut, însă, că aceste prevederi contravin reglementărilor tehnice în vigoare la data emiterii Procedurii, în sensul că verificatorii atestaţi în domeniile Is, It, Ig, şi Ie nu au fost examinaţi în vederea stabilirii cunoştinţelor necesare pentru verificarea proiectelor la cerinţa "Securitate la incendiu", astfel prevederile art. 3 alin. (6) din Procedură fiind inaplicabile.

Prin afirmaţia potrivit căreia nu se poate ajunge la concluzia că verificatorul de proiecte atestat pentru cerinţa fundamentală Ci nu ar trebui să verifice calculele de dimensionare a instalaţiilor de stingere, instanţa nu face cuvenita deosebire între funcţionarea instalaţiei şi condiţiile de funcţionare sigură a instalaţiei.

Recurentul arată că art. 3.6 din Bormativdetaliază explicit ce implică cerinţa fundamentală securitate la incendiu, respectiv "amplasarea şi montarea corespunzătoare a instalaţiilor de stingere a incendiilor în construcţie faţă de spaţiul protejat, avându-se în vedere şi protecţia acestor instalaţii împotriva radiaţiilor termice generate de surse de încălzire învecinate", fără a menţiona niciun calcul de dimensionare a instalaţiilor de stingere.

Având în vedere obiectul prezentului proces, respectiv cerinţa fundamentală securitate la incendiu, care nu implică calcule de dimensionare a instalaţiilor de stingere a incendiilor, este nefondată concluzia instanţei potrivit căreia verificatorul de proiecte atestat la cerinţa fundamentală Ci - securitate la incendiu ar trebui să verifice calculele de dimensionare a unor astfel de instalaţii.

Instanţa în mod greşit a respins susţinerea reclamantului în sensul că pârâta nu a întocmit subiectele în conformitate cu prevederile legale în vigoare, în condiţiile în care cererea este argumentată prin trimitere la articole foarte clare din legislaţia în vigoare, în vreme ce comisia s-a bazat pe cutume care contravin prevederilor legale în vigoare.

Recurentul-reclamant arată că argumentul instanţei potrivit căruia conţinutul subiectelor de concurs nu poate fi cenzurat de instanţa de contencios administrativ este în contradicţie cu prevederile art. 1 alin. (1) coroborat cu art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Prin această afirmaţie, instanţa statuează că nu poate fi exercitat controlul judiciar asupra conţinutului subiectelor de examen, indiferent de natura acestuia, deşi, potrivit normelor citate, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată, astfel de litigii fiind de competenţa secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel.

Nu există un temei legal în baza căruia să se poată susţine că modul de întocmire a subiectelor de concurs, respectiv conţinutul subiectelor de concurs, nu pot face obiectul cenzurii instanţei de contencios administrativ. Mai mult, nu se indică alternativa pentru controlul corespondenţei subiectelor cu specificul examenului (pentru orice examen).

Faţă de evocarea deciziei nr. 2385/22.06.2017, prin care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a reţinut că "posibilitatea de a ataca în instanţă rezultatele unui concurs vizează exclusiv respectarea procedurii de examinare", recurentul-reclamant arată că procedura de examinare include şi subiectele prezentate candidaţilor, iar dacă acestea nu corespund naturii şi scopului examenului, este afectată procedura de organizare a examenului, care nu-şi mai atinge scopul, respectiv testarea cunoştinţelor candidaţilor în vederea atestării profesionale în baza "competenţelor solicitate în scopul evaluării cunoştinţelor", conform art. 26 alin. (2) din Procedură.

Instanţa nu a înţeles definiţia clară a cerinţei fundamentale Securitate la incendiu pentru instalaţii (Ci). Astfel, această cerinţă are în vedere asigurarea condiţiilor sigure de funcţionare a instalaţiilor de stingere a incendiilor. Pentru aceasta este necesară amplasarea şi montarea corespunzătoare a instalaţiilor de stingere a incendiilor în construcţie faţă de spaţiul protejat, avându-se în vedere şi protecţia acestor instalaţii împotriva radiaţiilor termice generate de surse de încălzire învecinate.

Respingând cererea, instanţa a ignorat împrejurarea că subiectele de examen nu au respectat definiţia cerinţei fundamentale Securitate la incendiu, care este parte a unui act normativ (Ordinul MDRAP nr. 2463/2013, modificat cu Ordinul MDRAP nr. 6026/2018).

Susţinând că nu se poate substitui comisiei de examen, în sensul de a invalida evaluările realizate de aceasta ori de a le înlocui cu propriile evaluări, instanţa a avut o abordare care excede atribuţiilor judecătoreşti, fără a solicita în cadrul judecăţii niciun fel de expertiză sau punct de vedere de la specialişti în construcţii şi fără a oferi o alternativă prin care se poate verifica dacă subiectele unui examen au avut sau nu legătură cu respectivul examen.

Cu privire la admiterea excepţiei inadmisibilităţii cererii de anulare a adresei de răspuns la plângerea prealabilă, recurentul arată că acţiunea a fost demarată împotriva răspunsului formulat de MDLPA la plângerea prealabilă, deoarece răspunsul autorităţii centrale la contestaţie a fost întocmit în comun pentru toate contestaţiile şi nu a putut fi identificat, neavând număr de înregistrare. Astfel, singura modalitate de identificare a obiectului cererii a fost aceea de a indica răspunsul formulat de MDLPA la plângerea prealabilă, fiind solicitat instanţei de fond să anuleze şi răspunsul la contestaţie, nu doar cel aferent plângerii prealabile.

Recurentul arată şi că instanţa nu a analizat următoarele aspecte menţionate în contestaţie, în plângerea prealabilă, în cererea de chemare în judecată şi în răspunsul la întâmpinarea pârâtului:

• modul nelegal în care Comisia Ccntrală de Examinare a întocmit subiectele, nu în conformitate cu prevederile legale în vigoare, ci pe baza unei practici (greşite) din sistem, respectiv atribuirea competenţei Is verificatorului atestat Ci;

• inventarea unor noţiuni inexistente de către pârât, respectiv "securitatea la incendiu a fundaţiilor"; instanţa nu a solicitat, la cererea reclamantului, clarificări cu privire la invocarea unor noţiuni inexistente, "securitatea la incendiu a fundaţiilor" nefiind prevăzută în niciun act normativ;

• faptul că verificatorii atestaţi în domeniile Is, It, Ig, şi Ie nu au fost examinaţi în vederea stabilirii cunoştinţelor necesare pentru verificarea proiectelor la cerinţa "securitate la incendiu", astfel prevederile art. 3 alin. (6) din Procedură fiind inaplicabile.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare la recurs, intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei a invocat excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În motivare arată că, deşi recurentul-reclamant îşi întemeiază cererea de recurs şi pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., nu aduce critici aspectelor reţinute de instanţa de fond decât la nivel declarativ, în realitate fiind reiterate aceleaşi motive susţinute pe fondul cauzei şi înlăturate de prima instanţă.

De asemenea, recurentul exprimă simple nemulţumiri faţă de considerentele sentinţei, ceea ce nu echivalează cu o reală motivare a recursului.

Pe fond, intimatul-pârât arată că susţinerea recurentului-reclamant potrivit căreia "cerinţa fundamentală Securitate la incendiu are în vedere asigurarea conditiilor sigure de funcţionare a instalaţiilor de stingere a incendiilor" este eronată. În realitate, cerinţa fundamentală Securitate la incendiu este aplicabilă construcţiilor în ansamblul lor (fundaţii, structura de rezistenţă, instalaţii aferente construcţiilor, indiferent de tipul acestora).

La momentul publicării referinţelor bibliografice orientative (09.12.2021), MDLPA a publicat toate clarificările necesare, respectiv:

- listele propuse privesc domeniul/domeniile de atestare tehnico-profesională la nivel global, indiferent de profesia reglementată sau nivelul pentru care au optat candidaţii;

- listele propuse sunt orientative;

- reglementărilor tehnice li se asociază, pentru fiecare cerinţă în parte, standardele corespunzătoare, incluse ca referinţe în corpul reglementărilor;

- listele propuse nu exclud orice alte documente şi materiale de referinţă. Mai mult, chiar şi în cuprinsul listelor orientative publicate se regăsesc referinţe clare privind verificarea îndeplinirii cerinţei fundamentale Securitate la incendiu.

De asemenea, setul de cerinţe fundamentale aplicabile construcţiilor la nivel european este stabilit prin Regulamentul (UE) nr. 305/2011 al Parlamentului European şi al Consiliului din 9 martie 2011 de stabilire a unor condiţii armonizate pentru comercializarea produselor pentru construcţii şi de abrogare a Directivei 89/106/CEE a Consiliului, iar cerinţa fundamentală aplicabilă construcţiilor Securitate la incendiu este stabilită la art. 2, cu următorul conţinut:

"Construcţia trebuie să fie proiectată şi executată în asa fel încât, în caz de incendiu:

a) stabilitatea elementelor portante ale construcţiei să poată fi asumată pe o perioadă determinată;

b) apariţia şi propagarea focului şi a fumului în interiorul construcţiei să fie limitate;

c) extinderea focului către construcţiile învecinate să fie limitată;

d) ocupanţii să poată părăsi construcţia sau să poată fi salvaţi prin alte mijloace;

e) să fie luată în considerare siguranţa echipelor de intervenţie".

Totodată, la art. 2 alin. (1) din Legea nr. 10/1995 se menţionează că legea "se aplică construcţiilor şi instalaţiilor aferente acestora, denumite în continuare construcţii, în etapele de proiectare, de verificare tehnică a proiectelor, execuţie şi recepţie a construcţiilor, precum şi în etapele de exploatare, expertizare tehnică şi intervenţii la construcţiile existente şi de postutilizare a acestora, indiferent de forma de proprietate, destinaţie, categorie şi clasă de importanţă sau sursă de finanţare, în scopul protejării vieţii oamenilor, a bunurilor acestora, a societăţii şi a mediului înconjurător".

II. Soluţia instanţei de recurs

II.1. Înalta Curte va respinge, ca neîntemeiată, excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, invocată de intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, constatând că recurentul-reclamant a formulat critici de nelegalitate corespunzătoare ambelor cazuri de casare invocate. Astfel, subsumat dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., susţine că prin sentinţă a avut loc o greşită aplicare a dispoziţiilor art. art. 1 alin. (1) coroborat cu art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin refuzul instanţei de a cenzura conţinutul subiectelor de examen, precum şi o greşită aplicare a Ordinului MDRAP nr. 2463/2013, cu modificările ulterioare, în sensul nerespectării definiţiei cerinţei fundamentale Securitate la incendiu.

De asemenea, subsumat dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul-reclamant susţine că instanţa de fond a lăsat neanalizate anumite argumente ale sale, pe care le menţionează expres.

Prin urmare, cererea de recurs îndeplineşte exigenţa motivării, în sensul formulării unor veritabile critici de nelegalitate la adresa sentinţei recurate.

II.2. Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente:

Instanţa de fond a înlăturat ca neîntemeiată susţinerea reclamantului potrivit căreia autoritatea pârâtă nu ar fi formulat subiectele de examen în conformitate cu prevederile legislaţiei aplicabile materiei.

Recurentul-reclamant critică această concluzie, din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., cu referire la dispoziţiile pct. 3.6 alin. (2) din Normativul privind securitatea la incendiu a construcţiilor, Partea a II-a - Instalaţii de stingere, reglementare tehnică, aprobat prin Ordinul nr. 2463/2013.

Critica este nefondată întrucât, aşa cum a reţinut şi instanţa de fond, relevante pentru procedura de examinare sunt dispoziţiile art. 3 alin. (6) din Procedura privind atestarea tehnico-profesională a verificatorilor de proiecte şi a experţilor tehnici, aprobată prin Ordinul nr. 817/2021, conform cărora verificarea/expertizarea proiectelor de instalaţii aferente construcţiilor pentru cerinţa "Securitate la incendiu" se poate face fie de către verificatori de proiecte/experţi tehnici atestaţi în domeniile de atestare tehnico-profesionale Is, It, Ig şi Ie pentru fiecare specialitate de instalaţii în parte, fie de către verificatori de proiecte/experţi tehnici atestaţi în domeniul de atestare tehnico-profesională Ci pentru toate specialităţile de instalaţii.

Cu alte cuvinte, examinarea pentru atestare a verificatorilor de proiecte pentru cerinţa Securitate la incendiu are loc după aceleaşi criterii, chiar dacă domeniile de atestare tehnico-profesionale sunt diferite.

Pe de altă parte, dispoziţiile pct. 3.6 alin. (2) din Normativul citat trebuie corelate cu cele ale alin. (1), conform cărora construcţia trebuie să fie proiectată şi executată în aşa fel încât, în caz de incendiu:

a) stabilitatea elementelor portante ale construcţiei să poată fi asumată pe o perioadă determinată;

b) apariţia şi propagarea incendiului şi a fumului în interiorul construcţiei să fie limitate;

c) extinderea incendiului către construcţiile învecinate să fie limitată;

d) utilizatorii să poată părăsi construcţia sau să poată fi salvaţi prin alte mijloace;

e) să fie luată în considerare siguranţa echipelor de intervenţie.

Susţinerile recurentului-reclamant potrivit cărora verificatorul de proiecte atestat pentru cerinţa fundamentală Securitate la incendiu nu are atribuţii de verificare a calculelor de dimensionare a unor astfel de instalaţii este nefondată, nefiind indicat un temei legal din care să rezulte că subiecte de examen care ar presupune astfel de calcule excedează asigurării funcţionării în condiţii sigure a instalaţiilor de stingere a incendiilor.

Recurentul-reclamant a mai arătat că instanţa de fond a reţinut cu aplicarea greşită a dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 că nu poate cenzura conţinutul subiectelor de examen. Recurentul apreciază că excluderea unui astfel de control nu are temei legal, pentru participanţii la examen neexistând nicio alternativă de control al corespondenţei subiectelor cu specificul examenului.

Înalta Curte constată că instanţa de fond a reţinut cu aplicarea corectă a legii că nu este posibilă, în cadrul controlului specific contenciosului administrativ, cenzurarea conţinutului unor subiecte de examen.

În practica sa constantă, Înalta Curte a reţinut că instanţa competentă poate să exercite controlul de legalitate numai cu respectarea atribuţiilor conferite de lege organizatorului examenului şi comisiilor înfiinţate potrivit regulamentului de examen, cu puteri discreţionare în domeniul pentru care au fost constituite şi responsabile în sfera atribuţiilor care le-au fost încredinţate (e.g., decizia SCAF nr. 448/2022)

De asemenea, referitor la limitarea controlului judecătoresc la problemele ce ţin de legalitatea desfăşurării unui examen/concurs, ceea ce determină imposibilitatea instanţei de judecată de a face aprecieri asupra evaluării făcute de comisia de concurs, Curtea Constituţională, prin decizia sa nr. 172/2014, a reţinut următoarele:

"Referitor la acest aspect, Curtea reţine că instanţa de contencios constituţional, prin Decizia nr. 480 din 20 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 383 din 10 iunie 2010, a constatat că posibilitatea de a ataca rezultatele unui examen sau ale unui concurs nu constituie un drept de sine stătător, reglementat ca atare prin lege, ci un mijloc de realizare a dreptului de a ocupa funcţia pentru care s-a organizat examenul sau concursul, prin intermediul procedurilor de examen sau de concurs pe care legea le reglementează. A decide altfel ar însemna să se recunoască organelor de justiţie competenţa de a se substitui examinatorilor, de a invalida evaluările făcute de aceştia şi de a le înlocui cu evaluările proprii ale judecătorilor, ceea ce ar excede în mod evident atribuţiilor instanţelor judecătoreşti. Prevederile art. 21 din Legea fundamentală, referitoare la accesul la o instanţă de judecată, nu au aplicabilitate în materia contestării baremului sau rezultatului unui examen sau concurs, existând obligativitatea comisiilor de contestaţii de a se pronunţa asupra acestor cereri. Dispoziţiile menţionate din Constituţie sunt însă aplicabile în ceea ce priveşte legalitatea procedurii de desfăşurare a examenului sau concursului respectiv."

În acelaşi sens, în mod corect instanţa de fond s-a raportat şi la practica Curţii EDO (hotărârea pronunţată în cauza Van Marle şi alţii contra Olandei în data de 26 iunie 1998).

Similar, poate fi citată şi decizia de inadmisibilitate din data de 28 februarie 2002, pronunţată în cauza San Juan contra Franţei, prin care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat, cu valoare de principiu, că "evaluarea cunoştinţelor şi a experienţei necesare pentru admiterea într-o profesie este similară cu susţinerea unui examen de tip şcolar sau universitar şi nu poate intra în domeniul de aplicare a art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, îndepărtându-se atât de la competenţa normală a unui judecător, învestit de regulă cu soluţionarea unui diferend, cât şi de la garanţiile instituite de art. 6 din Convenţie, care nu sunt de natură să se aplice "litigiilor" ce ar putea apărea în această materie."

Desi cererea de recurs se referă şi la respingerea ca inadmisibil a capătului de cerere în anularea adresei de răspuns la plângerea prealabilă, recurentul nu a formulat critici de nelegalitate care să privească considerentul sentinţei pe care se întemeiază soluţia, şi anume lipsa caracterului de act administrativ al respectivei adrese de răspuns.

Celelalte critici sunt subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Desi recurentul pretinde că instanţa de fond nu ar fi răspuns unor motive de nelegalitate pe care le-a invocat, acest aspect nu este real.

Astfel, pe de o parte, considerentele sentinţei (criticate din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. şi analizate anterior) au dat un răspuns susţinerilor reclamantului potrivit cărora subiectele ar fi fost întocmite cu nerespectarea atribuţiilor verificatorului atestat Ci, ca şi celor referitoare la conţinutul subiectelor, iar pe de altă parte, instanţa nu era ţinută să analizeze decât motivele de nelegalitate invocate prin cererea introductivă (acesta fiind actul de sesizare a instanţei. ce conturează cadrul procesual obiectiv al cauzei), nu şi prin plângerea prealabilă sau răspunsul la întâmpinare.

Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 496 din C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul reclamantului, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului, invocată de intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, ca neîntemeiată.

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 62 din 19 mai 2022, pronunţată de Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 29 noiembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.