Compulsory state action to adopt forestry compensation norms for omitted period based on administrative silence and EU decision compliance

Şedinţa publică din data de 23 noiembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 20.07.2022, sub nr. x/2022, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, constatarea neîndeplinirii obligaţiei de soluţionare a cererii nr. x/15.12.2021, în termenul legal de 30 de zile, de către Guvernul României, reprezentând un refuz nejustificat prin tăcerea administraţiei, a obligaţiei de rezultat de adoptare şi publicare în Monitorul Oficial al României a Hotărârii de Guvern privind Normele Metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat în domeniul forestier şi pentru perioada de referinţă 01.01.2017 - 06.07. 2017 într-un termen rezonabil, care să includă expres această perioadă conform prevederilor art. 4 lit. s) pct. (4) coroborat cu art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 14/2010 şi art. 99 alin. (1) din Codul Silvic, echivalând cu un refuz nejustificat prin tăcerea administraţiei în temeiul art. 2 alin. (2) lit. (i) din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, a solicitat constatarea neîndeplinirii într-un termen rezonabil de către pârât a condiţiei suspensive prevăzute de art. 4 lit. (s) pct. (4) coroborat cu art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 14/2010 şi art. 99 alin. (1) din Codul Silvic - Legea nr. 46/2008 modificată prin Legea nr. 133/2015 de adoptare a normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat în domeniul forestier, coroborat cu prevederile Deciziei Comisiei Europene nr. C (2016) 8769 final/3.01.2017 pentru perioada de referinţă 1 ianuarie 2017-06 iulie 2017, precum şi obligarea Guvernului României la adoptarea şi publicarea în Monitorul Oficial al României a Hotărârii de Guvern privind adoptarea normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice pentru perioada de referinţă 01.01.2017-06.07.2017 şi care să includă expres perioada menţionată, cu respectarea legislaţiei incidente, respectiv a Schemei finale - Proiectului de H.G. avizat de Guvern şi de Comisia Europeană, proiect de H.G. iniţiat de Guvernul României împreună cu Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi care a stat la baza/fundamentarea juridică a emiterii şi adoptării Deciziei Comisiei Europene nr. C (2016) 8769 final/3.01.2017.

Totodată, a solicitat obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate cu prezentul litigiu, inclusiv taxa judiciară de timbru.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 459 din 12 octombrie 2022 pronunţată în Dosarul nr. x/2022, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei de interes; a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi a respins în consecinţă acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei nr. 459 din 12 octombrie 2022 a Curţii de Apel Timişoara a declarat recurs reclamantul A., pentru motivele prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.

Recurentul-reclamant consideră că soluţia primei instanţe este dată cu încălcarea disp. art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 Codul silvic, O.G. nr. 14/2010, Decizia Înaltei Curţi - Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept nr. 36/2015 şi Decizia C(2018)8769 final din 03.01.2017 a Comisiei Europene, în privinţa admiterii excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, dar şi pentru fondul cauzei.

În mod greşit a arătat prima instanţă că prin acţiunea formulată se solicită obligarea la emiterea unui act administrativ cu conţinut normativ şi contrar al unui alt act normativ.

Actul normativ a cărui emitere s-a solicitat nu are un conţinut contrar cu H.G. nr. 447/2017, aceste acte prevăd două perioade distincte în care se aplică.

Scopul promovării acţiunii este acela de a umple lacuna legislativă pe care executivul a creat-o în ceea ce priveşte perioada de acordare a compensaţiilor cu privire la anul 2017, prin nesocotirea Deciziei Comisiei Europene, care stipulează expres la art. 2.4. că durata acordării acestor compensaţii este cuprinsă între data adoptării Deciziei CE şi data de 31.12.2020, dată ce a fost prelungită până la finele anului 2022.

Prin această omisiune se încalcă dreptul la compensaţii pentru proprietarii de terenului forestiere supuse măsurilor de restricţie la recoltare pentru o perioadă de 6 luni, sens în care, pentru anul 2017, aceştia încasează doar jumătate faţă de suma ce li se cuvine.

Momentul de început aplicării se deduce cu evidenţă chiar din numărul actului european, Decizia C(2016) nr. 8769 final din 03.01.2017, comunicată la 04.01.2017.

Este contrară normelor de drept material aplicabile speţei arătate mai sus şi susţinerea primei instanţe în sensul că solicitarea de a se reglementa normativ şi perioada omisă, reprezintă o încălcare a principiului neretroactivităţii legii.

Recurentul-reclamant susţine că raţionamentul primei instanţe, pe aspectul încălcării principiului neretroactivităţii legii, este contrar Deciziei Comisiei Europene, art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic, Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - HP nr. 36/2015 şi jurisprudenţei Înaltei Curţi pentru perioada 2010 - 2013, exemplificată prin Deciziile nr. 4596/2020 şi nr. 3701/2021.

Dreptul recurentului-reclamant există din anul 2007, dar şi în ianuarie 2017, lipsind doar normele metodologice care să prevadă condiţiile ce trebuie îndeplinite de proprietarii de păduri pentru a putea fi accesate.

Obligarea executivului la respectarea dreptului la compensaţii, prevăzut printr-o lege organică poate fi realizat prin intermediul instanţei de judecată.

Recurentul-reclamant invocă şi încălcarea normelor de drept procesual, respectiv a disp. art. 22 alin. (6) C. proc. civ., motiv de nelegalitate ce se încadrează la cele prevăzute de disp. art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Astfel, instanţa de fond, depăşind limitele învestirii, sugerează în motivarea hotărârii că reclamantul ar fi putut introduce un alt tip de acţiune, aceasta reprezentând o ingerinţă în dreptul de dispoziţie al părţii, mai ales că pentru perioada 2010 - 2013, instanţele au pronunţat hotărâri similare, prin care a fost obligat Guvernul Românei la adoptarea de norme metodologice pentru anii 2010 - 2013,în acelaşi domeniu.

Mai arată recurentul-reclamant faptul că cererea sa se încadrează la art. 2 alin. (1) şi art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, reprezintă un refuz nejustificat de a soluţiona o cerere, nu este vorba despre o depăşire a atribuţiilor puterii judecătoreşti şi nici o încălcare a principiului separaţiei puterilor statului.

Recurentul-reclamant arată că respingerea excepţiei lipsei de interes este corectă, iar pe fondul cauzei susţine că cererea sa este întemeiată, în raport de normele de drept material invocate, Decizia Comisiei Europene şi jurisprudenţa Înaltei Curţi.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la data de 22.12.2022, intimatul-pârât a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea hotărârii atacate ca temeinică şi legală, pentru motivele arătate.

Recurentul-reclamant a depus note scrise şi note scrise suplimentare prin intermediul cărora a dezvoltat criticile din recurs şi a solicitat respingerea apărărilor invocate de intimatul-pârât în întâmpinarea formulată.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor invocate în recurs, a apărărilor şi susţinerilor formulate prin întâmpinarea şi notele scrise depuse la dosar, raportat la prevederile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul reclamantului este fondat şi îl va admite pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Analiza motivelor de casare

Înalta Curte reţine că obiectul acţiunii introductive este obligarea pârâtului Guvernul României la adoptarea şi publicarea în Monitorul Oficial al României a Hotărârii de Guvern privind adoptarea normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând c/valoarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice pentru perioada de referinţă 01.01.2017 - 06.07.2017, ca urmare a constatării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii sale în termenul legal de 30 zile, dar şi a constatării neîndeplinirii într-un termen rezonabil a condiţiei suspensive prevăzută de art. 4 lit. s) pct. 4 coroborate cu art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 14/2020, art. 99 alin. (1) din Codul Silvic şi Decizia Comisiei Europene nr. C(2016)8769 final din 03.01.2017.

Instanţa de fond, admiţând excepţia inadmisibilităţii acţiunii, reţine că reclamantul solicită obligarea pârâtului la emiterea unui act administrativ cu caracter normativ cu un conţinut ce contravine unui alt act normativ emis în acelaşi domeniu de reglementare, respectiv H.G. nr. 447/2017, potrivit căruia compensaţiile se acordă în anul 2017 "numai pentru perioada 6 iulie - 31 decembrie".

În acest sens, susţine prima instanţă, obligarea la emiterea unui astfel de act administrativ normativ, presupune depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti şi încălcarea principiului separaţiei puterilor în stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituţia României.

Instanţa de fond opinează în sensul că reclamantul, în măsura în care considera că prevederile art. 7 alin. (5) din H.G. nr. 447/2017 contravin unor reglementări cu rang superior, avea la dispoziţie acţiunea în anularea acestor prevederi, în condiţiile Legii contenciosului administrativ.

H.G. nr. 447/2017 este emisă în temeiul Deciziei Comisiei Europene C(2016) 8769 final din 03.01.2017, prevederilor Orientărilor Uniunii europene privind ajutoarele de stat în sectoarele agricol şi forestier şi în zonele rurale 2014-2020 şi art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 Codul Silvic.

Scopul hotărârii îl reprezintă instituirea schemei de ajutor de stat pentru acordarea unor compensaţii ce reprezintă c/valoarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă.

Potrivit disp. art. 5 alin. (1) din H.G. nr. 447/2017, ajutorul de stat se acordă anual, pe hectar de pădure, potrivit disp. art. 7 alin. (5) pentru anul 2017 se acordă compensaţii numai pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a actului administrativ normativ şi data de 31 decembrie, iar potrivit disp. art. 11, durata de aplicare a schemei este de la data intrării în vigoare a hotărârii şi până la data de 31.12.2020, inclusiv.

Înalta Curte reţine, în raport de conţinutul Deciziei Comisiei Europene C(2016)8.769 final din 03.01.2017, obligativitatea emiterii unei hotărâri de guvern, în scopul stabilirii beneficiarilor şi procedurii de acordare a compensaţiilor, care se acordă anual.

Or, pentru anul 2017, prin H.G. nr. 447/2017 s-a prevăzut o excepţie pentru anul 2017, compensaţia acordându-se pe perioada 06.07.2017 - 31.12.2017.

Înalta Curte constată că includerea perioadei 01.01.2017 - 06.07.2017 pentru care se solicită să se plătească compensaţia, poate fi solicitată, într-adevăr, prin două modalităţi, fie anularea parţială a hotărârii de guvern deja emise (modificare/completare), urmată de adoptarea unei hotărâri de guvern în acest sens, fie solicitarea de a se emite o hotărâre de guvern în sensul cerut.

Cele două opţiuni conduc la aceeaşi rezolvare practică, emiterea unei alte hotărâri de guvern şi niciuna nu o exclude pe cealaltă.

Prin urmare, se reţine că recurentul-reclamant a solicitat instanţei de contencios administrativ emiterea unei hotărâri de guvern, ca urmare a refuzului considerat nejustificat de rezolvare a cererii sale, iar instanţa de fond a nesocotit disp. art. 9 şi art. 22 alin. (6) C. proc. civ., respectiv dreptul de dispoziţie al părţii şi limitele investirii, situaţie ce se circumscrie motivului de casare prev. de disp. art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. .

De asemenea, este greşită susţinerea primei instanţe în sensul că se solicită obligarea la emiterea unui act normativ cu un conţinut contrar celui prevăzut de un alt act normativ în vigoare şi astfel s-ar depăşi atribuţiile puterii judecătoreşti, ceea ce ar conduce la încălcarea principiului separaţiei puterilor în stat, motiv de casare întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Acţiunea recurentului-reclamant are ca obiect sancţionarea refuzului nejustificat al intimatului-pârât de a soluţiona cererea ce priveşte acordarea de compensaţii pentru o altă perioadă decât cea existentă în cuprinsul actului administrativ în vigoare, H.G. nr. 447/2017.

Prevederile art. 8 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, permit părţii să se plângă pentru refuzul nejustificat de soluţionare a cererii, iar instanţa de contencios administrativ este competentă să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, fără să existe o depăşire a atribuţiilor puterii judecătoreşti şi încălcarea principiului separaţiei puterilor statului, aceasta fiind şi jurisprudenţa Înaltei Curţi exemplificată prin Deciziile nr. 4596/2020 şi nr. 3701/2021, instanţa obligând Guvernul României să emită hotărârea de guvern pentru adoptarea normelor metodologice pentru anii 2010 - 2013.

Înalta Curte reţine că prin obligarea intimatului-pârât la adoptarea unei hotărâri de guvern pentru perioada 01.01.2017 - 06.07.2017 nu este afectat nici principiul neretroactivităţii legii civile, întrucât instanţa de contencios administrativ sancţionează refuzul nejustificat de soluţionare a cererii de acordare a compensaţiei, ce reprezintă un drept prevăzut de art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic şi nu modifică situaţii definitiv stabilite sau acte care şi-au epuizat toate efectele în trecut.

Cu privire la criticile aduse modului de soluţionare a fondului cauzei, întrucât prima instanţă a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi nu a pronunţat o hotărâre pe fondul pretenţiilor, Înalta Curte apreciază că motivele nu pot fi analizate direct în calea de atac a recursului.

Faţă de acestea, în temeiul disp. art. 497 C. proc. civ., coroborat cu disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, urmează să se admită recursul, să se dispună casarea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe, pentru a se pronunţa pe fondul pricinii.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 459 din 12 octombrie 2022 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 23 noiembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.